CE-SC-RAD1994-N374

ACTO DE TRAMITE / ACTO PREPARATORIO IMPLICITO / OPERACIONES DE LIQUIDACION Y EJECUCION DEL PRESUPUESTO / LEY DE PRESUPUESTOModificaciones y Adiciones / ACTUACION ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CONTROL JURISDICCIONAL / DEMANDAAdmisión La reflexión de que dichos actos, cuando son preparatorios de mandatos del Legislador, como las leyes de aprobación o modificación del presupuesto de la Nación, se subsumen en ellos, de suerte que, además de no poner fin a una actuación administrativa, como lo advierte el a quo, son actos que se refunden en el mandato final que no es administrativo, como que tiene carácter de ley, de donde se desprende que cualquier eventual examen o revisión de la juricidad de los mismos sólo es posible hacerlo conjuntamente con el examen de la ley, en tanto su cuestionamiento sea parte de los cargos contra esta última. En consecuencia, la sala comparte la razón por el tribunal, la cual aunada a la que ahora se expresa, constituye motivo suficiente para inadmitir la demanda, en lo que hace a los mencionados actos preparatorios. Pero en lo tocante a los actos administrativos relacionados como definitivos en los numerales 1, 4, 6 y 7 de las pretensiones de la demanda, la sala estima que el a quo debe resolver sobre su admisión, previo examen de si se satisfacen o no los requisitos y presupuestos procesales de ley, diferentes de los de la caducidad, el cual ya fue objeto de análisis en primera instancia para descartar la inadmisión, y del agotamiento de la

vía gubernativa, que fue desvirtuado en este proveido, como antes se anotó.

NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido pueden consultarse los autos de 27 de febrero y 22 de mayo de 1997; Consejero Ponente Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, Exps. 3736, 4353, 3813, 3805, 3821, 3829, 3860, 4242, 4246 y 4250; Del Dr. LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ de 6 de marzo y 15 de mayo de 1997, Exps. 3811, 4244, 4248, 3819, 4252, 3752, 3854, 3827, 3734, 3858, 3730, 3850 y 4351; del Dr. MANUEL URUETA AYOLA de 8 y 29 de mayo de 1997.; Exps. 4354, 4348, 4352, 3847, 3828 y 4271; y del Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA de mayo 8 de 1997, Exps. 4350, 3845 y 3826; de 13 de noviembre de 1997 del Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA Exps. 3806, 3814, 4694, 3798; del 13 de noviembre de 1997 del Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, Exps. 3797, 3777, 3754, 3817, 4695, 3740, 4699, 3848, 3864, 4693, del 13 de noviembre de 1997 del Dr. LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, Exps.

4698, 3742, 3762, 4700, 3823. EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD Por estas circunstancias, el argumento del a quo sobre el punto para inadmitir parcialmente la demanda, en el sentido de que dicho examen debe hacerlo la Corte Constitucional, y no esta jurisdicción, por estarle vedado pronunciarse sobre la validez de actos emanados del legislador, no guarda corrrespondencia con la pretensión, toda vez que en ella lo que se propone es la excepción de inconstitucionalidad, la cual sí puede impetrarse ante la autoridad judicial que conozca del caso en que se proponga, y por virtud de la misma le está dado a todos los jueces hacer el examen pertinente, bajo el entendido de que su pronunciamiento al respecto sólo tiene efectos ad hoc. Por consiguiente, la sala no acoge el planteamiento del a quo.

NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido pueden consultarse los autos de 27 de febrero y 22 de mayo de 1997; Consejero Ponente Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, Exps. 3736, 4353, 3813, 3805, 3821, 3829, 3860, 4242, 4246 y 4250; Del Dr. LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ de 6 de marzo y 15 de mayo de 1997, Exps. 3811, 4244, 4248, 3819, 4252, 3752, 3854, 3827, 3734, 3858, 3730, 3850 y 4351; del Dr. MANUEL URUETA AYOLA de 8 y 29 de mayo de

1997.; Exps. 4354, 4348, 4352, 3847, 3828 y 4271; y del Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA de mayo 8 de 1997, Exps. 4350, 3845 y 3826; de 13 de noviembre de 1997 del Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA Exps. 3806, 3814, 4694, 3798; del 13 de noviembre de 1997 del Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, Exps. 3797, 3777, 3754, 3817, 4695, 3740, 4699, 3848, 3864, 4693, del 13 de noviembre de 1997 del Dr. LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, Exps. 4698, 3742, 3762, 4700, 3823.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997) Radicación número: 3740

Actor: MUNICIPIO DE SAN JUAN DEL CESAR

Demandado: PLANEACION NACIONAL Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: Recurso de apelación contra el auto de 20 de febrero de 1.997, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del actor contra el proveído de 20 de febrero de 1.997, proferido por la Sección

Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que inadmitió la demanda. I - . ANTECEDENTES El MUNICIPIO DE SAN JUAN DEL CESAR (GUAJIRA), a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, que luego fue remitida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por competencia, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, y el consiguiente restablecimiento del derecho, frente a los siguientes actos: 1 - . El acto administrativo definitivo de las transferencias de 1.993, y que contiene la liquidación de reaforo, expedido por el Departamento Nacional de Planeación en marzo de 1.994, en relación con el presupuesto nacional del año de 1.993, cuya ejecución se dio en el mes de abril de 1.994. 2 - . Los actos administrativos preparatorios implícitos expedidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que se traducen en las operaciones administrativas de las liquidaciones anuales de las participaciones a los Departamentos, Distritos y Municipios, contenidas en impresión de computadora entregada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en relación con las transferencias del demandante correspondientes a 1.993. 3 - . Los actos administrativos preparatorios implícitos de liquidaciones mensuales producidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y contenidos en las operaciones administrativas de instructivos de pago y los posteriores o coincidentes Acuerdos de Gastos y giros bancarios hechos durante el año de 1.993. 4 - . Los actos administrativos de reaforo de las liquidaciones de los años 1.994 y

1.995, expedidos por el Departamento de Planeación Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En subsidio de la anterior pretensión, son nulas las liquidaciones definitivas de aforo de las transferencias de los años 1.994 y 1.995, por ser los actos definitivos o consolidados, en el evento de no existir liquidaciones de reaforo o reserva, en relación con las liquidaciones de las transferencias del demandante de los años 1.994 y 1.995, producidos implícitamente en los giros bancarios debidamente notificados y / o ejecutados en relación con las vigencias de 1.994 y 1.995. 5 - . Los actos administrativos preparatorios implícitos o presuntos expedidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con las liquidaciones de las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación de los años 1.993 a 1.996, que se traducen en las certificaciones o constancias expedidas por dicho Ministerio sobre el monto de los ingresos corrientes que habrá de ser incluido en el proyecto de presupuesto de 1.994 a 1.996, así como las certificaciones de ingresos corrientes de las adiciones presupuestales de las mismas; en las operaciones administrativas de Acuerdos de Gastos mensuales, expedidos por la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; los ulteriores giros bancarios al demandante, efectuados por la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda durante los años 1.994 a 1.996. 6 - . Los actos de liquidaciones anuales y mensuales y / o bimensuales de las transferencias de 1.994 y 1.995.

7 - . Las liquidaciones mensuales y / o bimensuales de las transferencias de octubre, noviembre y diciembre de 1.995 y las del período de enero a marzo de 1.996. 8 - . Los actos preparatorios de liquidaciones anuales de transferencias y situado fiscal, efectuados por el Departamento Nacional de Planeación, reflejados en los documentos CONPES núms. 20 DNP - UDT de noviembre de 1.993 (transferencias de 1.994), 2716 DNP - UIP - UDT de 30 de junio de 1.994 y su modificatorio núm. 2757 / MINHACIENDA / MINSALUD / DNP / UDT de 11 de enero de 1.995 (transferencias de 1.995) y 32 / DNP:UDT de 6 de diciembre de 1.995 (transferencias de 1.996); los instructivos de pago emanados de la Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial adscrita a Planeación Nacional, producidos en los períodos de 1.994 a 1.996; los instructivos de pago del reaforo de la vigencia fiscal de 1.995, cuyo giro se efectuó a principios del mes de abril de 1.996. Además, en el numeral 9 del acápite “PRETENSIONES” de la demanda se solicita que como consecuencia de la violación de la Constitución y de la Ley Orgánica del Presupuesto en la conformación del Presupuesto anual de 1.993 a 1.996, se inapliquen, para el caso, las leyes ordinarias de presupuesto de dichos años, sus Decretos de liquidación y demás Decretos complementarios, con base en la excepción de inconstitucionalidad.

II - . FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA Para inadmitir la demanda el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera: El Municipio de San Juan del Cesar (Guajira) a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho busca como finalidad obtener la modificación parcial de las leyes anuales, actos administrativos de trámite y definitivos de las transferencias de 1.993 a 1.996, autorizaciones de pago y órdenes de giro que contienen la presupuestación de partidas y liquidaciones de reaforo de rentas ordinarias de la Nación expedidas por el Departamento Nacional de Planeación, por ser incompletos y contener, en consecuencia, una falsa o indebida motivación legal, al no corresponder su valor a lo ordenado en la Constitución Política y la Ley Orgánica del Presupuesto vigente y aplicable a los presupuestos, actos administrativos, autorizaciones de pago y órdenes de giro mencionados en cuanto se refiere a su derecho de participar en los ingresos corrientes de la Nación. Así mismo demanda la ejecución de la sentencia núm. C - 243 de la Corte Constitucional, proferida el 23 de septiembre de 1.995, en relación con la inexequibilidad del literal 2.7 del capítulo “OTROS RECURSOS DE CAPITAL”, del presupuesto de 1.995. En orden a establecer la admisibilidad de la demanda que contiene las mencionadas pretensiones, se puntualiza lo siguiente: 1 - . La Jurisdicción Constitucional en cabeza de la Corte Constitucional es la que ostenta la función de control judicial respecto de la exequibilidad de las leyes

anuales de presupuesto y por esa razón las pretensiones tendientes a obtener la modificación de las leyes anuales de presupuesto de las vigencias fiscales de 1.993 a 1.996 hacen parcialmente inadmisible la demanda ya que no es ésta la Jurisdicción llamada a pronunciarse sobre la validez de tales actos emanados de la voluntad del legislador. 2 - . Del examen de los hechos narrados por el demandante antes de hacer explícitas sus pretensiones, así como del estudio de los documentos anexos a la demanda no se encuentra como precedente que se haya hecho uso de alguno de los mecanismos consagrados en los artículos 10º y 12 de la Ley 60 de 1.993; 11, 14 y 22 del Decreto 2680 de 1.993, lo cual evidencia que no se formuló discrepancia alguna por parte de la entidad territorial municipal que hubiese posibilitado la concreción de una divergencia para el debido agotamiento de la vía gubernativa y poder acudir a esta Jurisdicción. En efecto, no aparece que el Municipio demandante reclamara en momento alguno por la presunta lesión de su derecho a participar equitativamente de las rentas de la Nación. Ante esta circunstancia, la demanda tendiente a declarar la nulidad de los actos definitivos de liquidación por reaforo de rentas de la Nación, de la participación en ellas del Municipio demandante no puede ser admitida. 3 - . Tampoco tiene admisibilidad la pretensión de anular actos de trámite en la preparación de las modificaciones y adiciones a la ley de presupuesto que en cada una de las vigencias prenombradas han permitido llegar a la certeza de la cuantía

de los ingresos corrientes por parte de los entes demandados. 4 - . No hay lugar a admitir la demanda en cuanto se pretende ejecutar o hacer cumplir la sentencia C - 243 de 23 de septiembre de 1.995, proferida por la Corte Constitucional ya que ello no es de la competencia de esta Jurisdicción y mucho menos por la vía de la acción de nulidad se podría modificar la cifra señalada en la citada sentencia como objeto de inclusión en los ingresos corrientes de la Nación por concepto de contratos de concesión a particulares del servicio público de telefonía celular. III - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los motivos de inconformidad del recurrente con la providencia apelada pueden resumirse así: 1 - . En cuanto a la falta de jurisdicción para modificar las leyes anuales de presupuesto, se advierte que en la demanda en momento alguno se pretende que el Tribunal se pronuncie sobre la constitucionalidad de estas leyes. Lo que se pretende es que se declare la nulidad de los actos administrativos que se derivan de la aplicación de las leyes de presupuesto. 2 - . En cuanto al presupuesto procesal de agotamiento de la vía gubernativa cabe señalar que, conforme a la interpretación sistemática de los artículos 49, 62 y 63 del C.C.A., no es requisito para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho agotar la vía gubernativa cuando se trata de actos administrativos contra los cuales no procede recurso alguno, como es el caso de los actos demandados. El caso contemplado en el parágrafo 3o del artículo 10º de la Ley 60 de 1.993 es un mecanismo meramente opcional y no imperativo para solicitar al Departamento

Nacional de Planeación la revisión de las sumas correspondientes al situado fiscal cuando se demuestre que existen errores en su cálculo. En este caso se reclama por un menor valor que se le ha transferido al Municipio demandante por su derecho a participar en los ingresos corrientes de la Nación, conforme a los artículos 357 y 358 de la Carta Política, más no se discute una participación en el situado fiscal. La Comisión Veedora de las transferencias no ha tenido desarrollo práctico y el alcance de competencia de la misma no es decisorio sino consultivo, lo cual quiere decir que a ella no le corresponde pronunciarse sobre la aclaración, modificación o revocatoria de actos administrativos como los que se derivan de las leyes de presupuesto y son objeto de esta demanda. En cuanto a las Comisiones de Conciliación ad hoc, de que trata el artículo 14 de la Ley 60 de 1.993, son simplemente un mecanismo de control para evitar colisiones de competencia entre las diversas instancias gubernamentales en la aplicación de las transferencias y en nada tienen que ver con la asignación de recursos a las entidades territoriales. 3 - . En cuanto a la inadmisión de la pretensión de anulación de los actos de trámite, es en la sentencia y no antes cuando se debe desplegar la actividad de precisar si los actos de preparación de los presupuestos anuales son de trámite o no. 4 - . En lo que respecta a la ejecución de la sentencia de la Corte Constitucional sobre este aspecto el a quo está tomando una determinación de fondo y no de trámite ya que al efectuarse la reliquidación de las transferencias bien puede el

juez determinar los intereses del dinero debido. Si no es la Jurisdicción Contenciosa la llamada a ejecutar las sentencias, entonces a quién le corresponde?. Finalmente, en la demanda no se solicita la modificación de la cifra que señala la sentencia, sino la inclusión de esa suma en las liquidaciones de las transferencias, que es una de las facultades del juez administrativo. IV - . CONSIDERACIONES DE LA SALA 1 - . En lo que respecta a lo expuesto por el a quo en relación con el control judicial de las leyes anuales de presupuesto, cabe precisar que en realidad el actor no ha incoado acción alguna contra la leyes presupuestales pertinentes, sino que visto el numeral 9 del capítulo de las pretensiones de la demanda, lo que solicita es la inaplicación, para el caso sub lite, de las leyes de presupuesto de 1.993 a 1.996 y sus respectivos decretos de liquidación y complementarios, los cuales relaciona en detalle con su debida identificación. Por estas circunstancias, el argumento del a quo sobre el punto para inadmitir parcialmente la demanda, en el sentido de que dicho examen debe hacerlo la Corte Constitucional, y no esta Jurisdicción, por estarle vedado pronunciarse sobre la validez de actos emanados del legislador, no guarda correspondencia con la pretensión, toda vez que en ella lo que se propone es la excepción de inconstitucionalidad, la cual sí puede impetrarse ante la autoridad judicial que conozca del caso en que se proponga, y por virtud de la misma le está dado a todos los jueces hacer el examen pertinente, bajo el entendido de que su pronunciamiento al respecto sólo tiene efectos para el caso concreto. Por

consiguiente, la Sala no acoge el planteamiento del a quo. Igual consideración cabe predicar en lo que concierne a las motivaciones del a quo relativas a la supuesta pretensión de ejecutar o hacer cumplir la sentencia C243 de 23 de septiembre de 1.995, proferida por la Corte Constitucional. En efecto, la cita que hace el demandante de la mencionada sentencia no está referida a una pretensión como tal, sino mas bien al alcance del concepto de la violación en que sustenta la censura frente a los actos de liquidaciones anuales y mensuales o bimensuales de las transferencias de 1.994 y 1.995, actos éstos respecto de los cuales impetra la nulidad a que alude la pretensión del numeral 6. 2 - . En lo que toca con el presupuesto del agotamiento de la vía gubernativa, la Sala también se aparta del razonamiento del a quo, por cuanto los tres mecanismos a los que se alude en el considerando sobre el tópico, ni son pertinentes ni el legislador ha previsto su uso previo como condición para acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, la solicitud de revisión ante el Departamento Nacional de Planeación, prevista en el parágrafo 3 del artículo 10º de la ley 60 de 1.993, se refiere al situado fiscal y además es optativa para el interesado, en tanto se estipula que éste podrá hacer la anotada solicitud. La Comisión Veedora de Transferencias, creada por el artículo 12 de la misma ley y reglamentada en el Decreto 2680 de 1.993, no es más que eso, una unidad de vigilancia y, además consultiva, sobre

la materia que aquí se trata y sobre el situado fiscal. Mientras que las comisiones de conciliación ad hoc, contempladas en el parágrafo único del artículo precitado, tienen como fin darle a las entidades territoriales una instancia para dirimir los conflictos que se les presenten entre sí o entre ellas y la Nación, en la aplicación de la mencionada ley, previstas también como una opción, en cuanto se dice que tales conflictos podrán ser resueltos por dichas comisiones, amén de que su funcionamiento quedó sujeto a la reglamentación que haga el Gobierno. Por lo tanto, el razonamiento examinado tampoco es motivo válido para inadmitir la demanda. 3 - . No así el considerando que se refiere a la pretensión de anular actos de trámite o preparatorios implícitos, como los denomina el libelista en los numerales 2, 3, 5 y 8 del acápite de las pretensiones, ya que resulta a todas luces válido, pudiéndose agregar a lo que en él se expone, la circunstancia de que éstos, cuando son preparatorios de un acto del Legislador, como lo es cualquier ley de aprobación o modificación del presupuesto de la Nación, se subsumen en ellos, de suerte que además de no poner fin a una actuación administrativa, como lo advierte el a quo, son actos que se subsumen en un acto final que no es administrativo, como el que tiene el carácter de ley, de donde se desprende que cualquier eventual examen o revisión de la juridicidad de los mismos sólo es posible hacerlo conjuntamente con el examen de la ley, en tanto su cuestionamiento sea parte de los cargos contra esta última.

En consecuencia, la Sala acoge la razón aquí dada por el Tribunal, que aunada a la que ahora se expresa, constituye motivo suficiente para inadmitir la demanda en lo que hace a los mencionados actos preparatorios. Pero, en lo tocante a los actos administrativos relacionados como definitivos en los numerales 1, 4,6 y 7 de las pretensiones de la demanda, la Sala estima que el a quo debe resolver sobre su admisión, previo examen de si se satisfacen o no los requisitos y presupuestos procesales de ley, diferentes de los de la caducidad, el cual ya fue objeto de análisis en primera instancia para descartar la inadmisión, y del de agotamiento de la vía gubernativa, que fue desvirtuado en este proveído, como antes se anotó. En armonía con las consideraciones precedentes, la Sala modificará el auto apelado, en el sentido de confirmarlo en relación con la petición de declarar la nulidad de los actos de trámite o preparatorios atrás comentados, independientemente de que sean implícitos o explícitos, y de revocarlo en cuanto inadmitió la demanda respecto de los citados actos definitivos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E CONFIRMASE el auto recurrido en cuanto inadmitió la demanda respecto de los actos de trámite o preparatorios a que aluden los numerales 2, 3, 5 y 8 de las pretensiones de la misma. REVOCASE el citado proveído en cuanto inadmitió la demanda en relación con los actos definitivos de que tratan los numerales 1, 4, 6 y 7 de las pretensiones de

la misma , y, en su lugar, se dispone que por el a quo se provea sobre su admisión, conforme se precisó en la parte motiva de esta providencia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE

ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de noviembre de 1.997.

MANUEL S. URUETA AYOLA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ