CE-SC-RAD1994-N579

BIEN INMUEBLE DE LA NACION / DONACION - Improcedencia / PERSONA

NATURAL / PREVALENCIA DE LA NORMA CONSTITUCIONAL / TRANSFERENCIA DE BIEN INMUEBLE DE LA NACION - Improcedencia Las transferencias a título de donación ordenadas por el Acuerdo 012 de 1984, que no se concentraron antes de la vigencia de la Constitución de 1991, no pueden efectuarse después por cuanto el artículo 355 de la Carta es lo suficientemente claro al prescribir que ninguna de las ramas u órganos del Poder Público puede decretar donaciones en favor de personas naturales. En consecuencia la mencionada disposición constitucional subrogó al artículo 3o. de la Ley 64 de 1936 y el Acuerdo 012 de 1984. La norma constitucional prevalece siempre y de inmediato sobre las de rango jurídico inferior. No son aplicables los artículos 3o. de la Ley 64 de 1936 y el Acuerdo 012 de 1984, a partir de la vigencia del artículo de 355 de la Constitución Política de 1991, por cuanto fueron subrogados por esta última disposición. Consecuentemente no es procedente dar aplicación a las leyes y acuerdos que ordena la transferencia gratuita de bienes inmuebles a personas naturales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO

Santafé de Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 579

Actor: MINISTERIO DE AGRICULTURA Referencia: Consulta del Ministerio de Agricultura, relacionada con la

interpretación del inciso 1o. del artículo 355 de la C.N. y el Acuerdo No. 012 de 1984 emanado del Concejo Municipal de Florencia (Caquetá). El señor Ministro de Agricultura, doctor José Antonio Ocampo Gaviria, formula a la Sala la consulta en los siguientes términos textuales:

ANTECEDENTES

1. La Ley 64 de 1936, en su artículo primero ordenó ceder al municipio de Florencia, capital de la Comisaría Especial del Caquetá (hoy Departamento), el área que para su población urbana determinó el Decreto No. 547 del 10 de octubre de 1912, del Ministerio de Gobierno.

2. El artículo 3o., ibídem, estableció la obligación al Municipio de Florencia de transferir a título gratuito a los colonos que tuvieren edificada casa de habitación o que llegaren a edificarla en lo sucesivo dentro del área que se adjudica el dominio y propiedad de los respectivos lotes.

3. Mediante la Ley 97 de 1963, se ordenó al Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio de Agricultura, que en el término improrrogable de noventa (90) días formalizara por Escritura Pública la cesión decretada por la Ley 64 de 1936. En cumplimiento de dicha ley el Ministerio de Agricultura protocolizó mediante Escritura Pública No. 216 otorgada el 12 de abril de 1964 en la Notaría Unica del Circuito de Florencia (Caquetá), la resolución No. 2062 del 6 de abril de 1964, del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria.

4. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, por la citada resolución

2062 de 1964 y como administrador de las tierras baldías de propiedad de la Nación, adjudicó al Municipio de Florencia (Caquetá) el área baldía que le fue cedida por virtud del artículo 1o. de la Ley 64 de 1936.

5. Con fundamento en dichas normas el Concejo Municipal de Florencia, mediante Acuerdo No. 012 de 1984 ordenó transferir a título gratuito los lotes de terreno que estuvieran edificados a favor de personas que demostraran sumariamente una posesión privada no inferior a cinco (5) años; transferencia que se hizo efectiva a favor de algunos de los beneficiarios, quedando pendiente el trámite correspondiente para otras personas con igual derecho a la adjudicación.

CONSULTA PRIMERO. ¿Existe incompatibilidad entre las leyes citadas y el Acuerdo No. 012 de 1984 emanado del Concejo Municipal de Florencia (Caquetá), con el inciso primero del artículo 355 de nuestra Constitución Política?

SEGUNDO: ¿Es procedente o no darle aplicación a las leyes y acuerdos enunciados anteriormente"?.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. - Antecedentes.

1. Mediante el artículo 1o. de la Ley 64 de 1936, se cedió al municipio de Florencia (Caquetá), "el área que para su población urbana determinó el Decreto No. 547 del 10 de octubre de 1912 del Ministerio de Gobierno, comprendida por los siguientes linderos: tomando por punto de partida el nacimiento del zanjón o arroyo de Florencia, éste, agua abajo, hasta su confluencia con la quebrada la Perdiz; éste abajo, hasta ponerse enfrente del nacimiento del arroyo de Florencia,

y de este sitio una recta a dar el nacimiento nombrado, punto de partida". La misma ley, en su artículo 3o. consagra: "El Municipio de Florencia queda en la obligación de transferir a título gratuito a los colonos que tengan edificada casa de habitación o que lleguen a edificarla en lo sucesivo dentro del área que se adjudica, el dominio y propiedad de los respectivos lotes, sin que éstos puedan exceder de la extensión indicada por la Ley 98 de 1928".

2. Posteriormente, mediante la Ley 97 de 1963, dispuso, en el artículo 1o.: "El Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Agricultura, procederá en el término improrrogable de noventa (90) días a formalizar por escritura pública la cesión decretada por el artículo 1o. de la Ley 64 de 1936 a favor del Municipio de Florencia, en la Intendencia del Caquetá".

3. Para dar cumplimiento a la disposición anterior, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, una de cuyas funciones es la de administrar y adjudicar las tierras baldías de propiedad nacional (Ley 135 de 1961), expidió la resolución 2062 de 1964 por la cual adjudicó al Municipio de Florencia (Caquetá), el área baldía que le fue cedida por el artículo 1o. de la Ley 64 de 1936.

Esta resolución fue protocolizada en la escritura pública que formalizó la cesión mencionada.

4. El Concejo Municipal de Florencia, por medio del Acuerdo 012 de 1984, ordenó al Alcalde efectuar la transferencia, "a título gratuito", de los lotes de

terreno que tuvieren o llegaren a tener edificaciones, a personas que demostraren sumariamente posesión no inferior de cinco (5) años, siempre que el área transferida no excediere de 2.000 metros cuadrados y se encontrasen dentro de la alinderación determinada por el artículo 1o. de la Ley 64 de 1936.

5. La Constitución Política de 1991 en su artículo 355 suprimió los auxilios estatales al ordenar que: "Ninguna de la ramas u órganos del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado".

Sin embargo el inciso segundo de la misma norma dispuso que: "El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin animo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de desarrollo. El Gobierno reglamentará la materia".

II. Alcance del término "Donación" en la resolución.

El artículo 1497 del Código Civil diferencia del contrato gratuito del oneroso. El primero o de beneficencia se da "cuando sólo tiene por objeto la utilidad de una de las partes, sufriendo la otra el gravamen; el oneroso, cuando tiene por objeto la utilidad de ambos contratantes, gravándose cada uno a beneficio de otro". En este orden de ideas, participan de la naturaleza de títulos gratuitos la donación, la herencia y el legado. El contrato de "donación" está definido por el artículo 1443 del Código Civil en los siguientes términos: "La donación entre vivos es un acto por el cual una

persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta". Los principios o normas jurídicas a que se ha hecho referencia tiene plena aplicación para el caso consultado, por razón de que este se refiere a la transferencia a título gratuito de bienes inmuebles por una entidad del Estado, cual es el Municipio de Florencia, en favor de personas naturales. Esta Sala, en concepto de 22 de abril de 1993, radicación 504, respecto del concepto de auxilio y donaciones, manifestó: "El vocablo auxilio es sinónimo de ayuda, socorro, amparo y en el lenguaje constitucional se refiere a los pagos que decretados por ley o acto administrativo, con dineros provenientes del Tesoro Público se hacen a título gratuito a personas naturales o jurídicas de derecho privado. En la Constitución anterior, dichos pagos solamente podían ser autorizados por el legislador, eran concebidos como parte de una política de fomento a empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo y debían sujetarse a los planes y programas correspondientes. "En cuanto al vocablo donación (donación entre vivos), es definido por el Código Civil como "un acto por el cual una persona transfiere gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta" (art. 1443). Por su parte el profesor Miguel Moreno Jaramillo concibe la donación como un contrato en que una de las partes se obliga a dar gratuitamente una cosa o la otra, sin que ésta se obligue a ninguna contraprestación. "De manera que ninguna corporación o autoridad pública puede, conforme

al precepto constitucional del inciso primero del artículo 355, decretar auxilios o donaciones, es decir, ni hacer un auxilio con dineros del Erario ni celebrar contrato alguno que implique la donación de bienes y fondos públicos, en ambos casos a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado".

III. Los derechos adquiridos y sus alcances frente al caso consultado.

La Carta Política consagra en el artículo 4o., el principio de prevalencia de la norma constitucional sobre las demás del orden jurídico. En efecto, el artículo 4o. prescribe: "La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales". La Ley 153 de 1887, establece en su artículo 9o.: “La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente". Por otra parte, el artículo 58 de la Carta garantiza el "derecho a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos por leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores". Lo anterior se complementa con lo dispuesto en el artículo 17 de la misma Ley 153 de 1887, según el cual "las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene". En relación con el caso planteado en la consulta se tiene que para adquirir el derecho de dominio de un inmueble que transfiera el Municipio de Florencia a un particular, se requería la preconstitución de un título y la ejecución del modo

traslaticio del dominio. El título es el contrato de donación en el que para su suscripción deben hacerse cumplido los requisitos previstos en la ley y en el acuerdo inicialmente citados. El miedo es la tradición, vale decir, la forma jurídica mediante la cual se ejecuta o realiza el título; para el caso de los inmuebles dicha tradición del dominio se efectúa "por la inscripción del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente" (art. 756 del C.C.). Por tanto, las transferencias a título de donación ordenadas por el Acuerdo 012 de 1984, que no se concretaron antes de la vigencia de la Constitución de 1991, no pueden efectuarse después por cuanto el artículo 355 de la Carta es lo suficientemente claro al prescribir que ninguna de las ramas u órganos del Poder Público puede decretar donaciones en favor de personas naturales. En consecuencia, la mencionada disposición constitucional subrogó al artículo 3o. de la Ley 64 de 1936 y el Acuerdo 012 de 1984. Y como se afirmó, la norma constitucional prevalece siempre y de inmediato sobre las de rango jurídico inferior. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala responde: Primero: No son aplicables los artículos 3o de la Ley 64 de 1936 y el Acuerdo 012 de 1984, a partir de la vigencia del artículo 355 de la Constitución Política de 1991, por cuanto fueron subrogadas por esta última disposición.

Segundo: Consecuencialmente no es procedente dar aplicación a las leyes y acuerdos que ordenan la transferencia gratuita de bienes inmuebles a personas naturales.

En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Agricultura. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Agricultura y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

ROBERTO SUAREZ FRANCO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON HUMBERTO MORA OSEJO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala