CE-SC-RAD1994-N584

BIEN DE USO PUBLICO / RESTITUCION DE BIEN DE USO PUBLICO /

ACCION DE RESTITUCION / BIEN FISCAL - Recuperación / ACCION

REIVINDICATORIA / BIEN FISCAL - Mejoras / PAGO / PRESCRIPCION ADQUISITIVA DEL DOMINIO Los inmuebles cedidos por el INCORA al departamento del Tolima, conservaron su carácter de bienes fiscales, con excepción de aquellos que fueron destinados a la conservación de la fauna, la flora y el medio ambiente, los cuales adquirieron la naturaleza de bienes de uso público. La acción procedente para la recuperación de los bienes que adquirieron el carácter de uso público, es la acción de restitución prevista en el artículo 132 del Código Nacional de Policía, la cual puede ser ejercida por los alcaldes de la jurisdicción en donde aquellos se encuentren ubicados. Pero en tratándose de bienes fiscales, será menester acudir a la justicia ordinaria mediante el ejercicio de la acción reivindicatoria, que respecto de actividades o bienes agrarios, se ejerce ante la jurisdicción agraria, creada y organizada por el Decreto - Ley 2303 de 1989. Corresponde entonces al Departamento del Tolima, hacer un examen cuidadoso de la destinación de los predios y promover las acciones pertinentes, con el fin de obtener la recuperación de los bienes de su propiedad, invadidos por particulares. Respecto de los terrenos cedidos por el INCORA al departamento del Tolima, que ostentan el carácter de bienes fiscales, proceder el pago de las mejoras necesarias y útiles a los individuos que se encuentran en posesión de los mismos, de acuerdo con lo que disponga el juez competente. La situación jurídica es la misma para los

poseedores de dichos bienes, así sean anteriores o posteriores a la fecha en que se hizo la cesión, siempre que no se haya producido el fenómeno de la prescripción.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 420 de 4 de abril de

1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON

Santafé de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 584

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Consulta sobre la clasificación de los terrenos vecinos al Embalse de Río Prado, en el departamento del Tolima, y la acción procedente para su recuperación El señor Ministro de Gobierno, doctor Fabio Villegas Ramírez, formula a la Sala la siguiente consulta: El Ministerio de Gobierno, a solicitud del Gobernador del Departamento del Tolima, desea conocer el concepto de esa Honorable Sala en lo relacionado con la clasificación de un bien inmueble y la acción procedente para su recuperación.

Los hechos que ilustran este asunto se sintetizan de la siguiente manera:

A. Por Ordenanza No. 45 de noviembre 24 de 1972 la Asamblea Departamental del Tolíma creó la "Junta de Ordenamiento Físico de los terrenos vecinos al Embalse del Río Prado", a la cual le fijó funciones en su artículo 2o.

B. Por medio de Ordenanza 19 de noviembre 20 de 1975 se modificaron las funciones de la Junta, las cuales quedaron consignadas en el artículo 2o.

C. Con fundamento en las Ordenanzas 45 de 1972 y 19 de 1975, la Junta expidió

la Resolución número 01 de 1977 "Para el ordenamiento físico del embalse y terrenos vecinos del Río Prado", contentiva de normas sobre conservación de fauna y flora, urbanismo y construcción, uso del embalse, sanitarias y sobre entidades de control.

D. Mediante resolución No. 00016 de 16 de enero de 1978, 1a Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), a solicitud del Departamento del Tolima y fundada en la Resolución 01 de 1977 de la Junta de Ordenamiento Físico de los terrenos vecinos al Embalse del Río Prado, autorizó al Gerente General del Instituto para ceder al citado Departamento los lotes de terreno no susceptibles de inundación diferenciados por sus linderos y cabida, ubicados dentro del embalse del Río Prado y que forman parte de predios en mayor extensión que se encuentran inundados, en jurisdicción de los municipios

de Purificación, Prado y Cunday, Departamento del Tolima. Es de anotar que en la citada resolución 00016 de 1977 la Junta Directiva del Incora condicionó la cesión de los lotes a dos condiciones: A los planes ordenados en la resolución 01 de la Junta de Ordenamiento Físico de los terrenos vecinos al embalse del Río Prado. A mantener invariablemente la destinación del terreno objeto de la cesión.

E. Por medio de Escritura Pública 834 del 14 de abril de 1 978, otorgada ante la Notaría Segunda de Ibagué, el Incora cedió el área no inundable de los predios ubicados en la represa del Río Prado.

En la cláusula cuarta "Destinación Específica", la escritura precisa que los predios y mejoras objeto de la cesión serán destinados necesaria y específicamente a los siguientes fines: – Planes y programas tendientes a la conservación de la fauna y flora. – Controlar el cumplimiento de normas y reglamentos sobre urbanismo y construcción respecto de las obras ejecutadas y las que se inicien a partir del contrato de cesión. – Destinar un lote con área suficiente para el asentamiento de los pescadores que se encuentren radicados en los predios adquiridos por el Incora. En la cláusula séptima "Posesión y Tenencia", se consagró que el Incora cede al Departamento las acciones judiciales y policivas tendientes a obtener la posesión o tenencia de los lotes ocupados por terceras personas. En la cláusula octava de la escritura se estipuló que el Departamento pagará a los interesados el valor de las mejoras, cuando fuere procedente, en la forma establecida en el Código Civil y en la Ley 200 de 1936.

F. La Procuraduría General de la Nación, por medio de su Delegada en lo Civil, ha solicitado del Gobernador del Departamento del Tolima que proceda a iniciar las acciones policivas o judiciales pertinentes para la recuperación de los terrenos inundados.

Los documentos que sirven de soporte a la anterior síntesis se anexan para el conocimiento de los H. Consejeros. Con fundamento en lo anterior, se consulta:

1. Por su condición de bienes destinados a la conservación de la fauna, la flora y el medio ambiente, conforme al artículo 63 de la Constitución Política y demás

disposiciones que lo desarrollan, los inmuebles cedidos por el Incora al Departamento, son bienes de uso público, o si dichos predios son bienes fiscales. 2. ¿Cuál es la acción procedente para la recuperación de dichos predios, la llamada "Acción Popular" conforme al art. 2o., parágrafo único del Decreto 2303 de 1989?; o la "Acción Reivindicatoria" consagrada también en el artículo 2o., ibídem?

3. En el evento de que los terrenos cedidos por el Incora al Departamento del Tolima sean consagrados como bienes flscales, es procedente el pago de mejoras necesarias y útiles a los invasores de los mismos que se encuentran en posesión de dichos bienes con posterioridad a la cesión por parte del Incora?

4. Qué tratamiento debe darse a los numerosos ocupantes de hecho que invadieron los terrenos con construcciones y mejoras con anterioridad a la fecha de cesión por parte del Incora al Departamento del Tolima?

LA SALA CONSIDERA

1. Antecedentes. La Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, con fecha 18 de enero de 1978 expidió la resolución número 016, mediante la cual autorizó al Gerente del INCORA para ceder al departamento del Tolima varios predios, ubicados en terrenos vecinos del río Prado, jurisdicción de los municipios de Purificación, Prado y Cunday.

Previamente, el gobernador del Tolima, mediante oficio de 28 de julio de 1977 y en ejercicio de facultades que le habían sido conferidas por las ordenanzas 45 de 1972 y 19 de 1975, había formulado la correspondiente petición, relacionada con

la cesión de predios. Dicha petición la sustentaba en el interés que tenía el departamento de disponer de las áreas de terreno correspondientes, con el fin de desarrollar planes sobre conservación de fauna y flora, urbanismo y construcción, obras sanitarias y uso turístico, en la zona de influencia del embalse del Río Prado. A dichos planes se había referido en forma concreta la Junta de Ordenamiento Físico al expedir la resolución 01 de 30 de junio de 1977. La Junta Directiva del INCORA consideró conveniente ordenar la cesión de los predios no susceptibles de inundación y que, de acuerdo con los estudios técnicos, no eran aptos para desarrollar programas de reforma agraria. (Se advierte, sin embargo, que éste fue el cometido para el cual habían sido adquiridos años atrás). En efecto, el Gerente, obrando en nombre y representación del INCORA, por medio de la escritura pública número 834 de 14 de abril de 1978, otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Ibagué, cedió al departamento del Tolima el derecho de dominio sobre los predios denominados La Manuela, Guasimales, La Soledad, Tapurito, La Unión y Tena - Fur. Según la cláusula cuarta, los predios tienen la siguiente destinación específica: – Adoptar planes y programas tendientes a la conservación de la fauna y la flora, de acuerdo con las disposiciones legales sobre conservación de los recursos naturales renovables; – Controlar el cumplimiento de las normas y reglamentos sobre urbanismo y construcción; – Controlar el cumplimiento de las normas y reglamentos sanitarios;

– Destinar un lote con área suficiente, a criterio de la Gobernación del Tolima, para el asentamiento de los pescadores que se encuentren radicados en los predios adquiridos por INCORA en el área de influencia de la Represa HIDROPRADO; y – Reservar a título gratuito y poner a disposición de Centrales Eléctricas del Tolima S .A., en el lote La Manuela, un área de quince (15) hectáreas localizadas a partir de la cota 367, "para que realice las construcciones y obras que juzgue necesarias". De los documentos allegados con la consulta, se deduce que los predios cedidos estaban ocupados por particulares que habían adelantado en ellos construcciones y otras mejoras. Por esta razón, en las cláusulas séptima y octava de la escritura mencionada, se dispuso la cesión en favor del departamento del Tolima de "las acciones judiciales y policivas tendientes a obtener la posesión o tenencia de los lotes ocupados por terceras personas" y se estipuló la obligación para la misma entidad territorial de pagar "a los interesados el valor de las mejoras, cuando fuere procedente, en la forma establecida en el Código Civil y en la Ley 200 de 1936".

2. Bienes de uso público y bienes fiscales. La clasificación de los bienes estatales, entre bienes de uso público y bienes fiscales, proviene del Código Civil, adoptado para regir en la República por la Ley 57 de 1887 (ibídem, arts. 674 y s.s).

De conformidad con dicho Código, si el dominio de los bienes pertenece a la República y además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como

el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de uso público o bienes públicos del territorio. En cambio, los bienes de la República cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la República o bienes fiscales. La Constitución de 1991, al asumir el tratamiento de la materia relacionada con los bienes de uso público, básicamente se refirió a ellos en las dos disposiciones siguientes: ART. 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. ART. 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación.

3. Naturaleza jurídica de los predios que son materia de la consulta. Inicialmente, los predios estuvieron reservados al desarrollo de programas de reforma agraria, de conformidad con las prescripciones de la Ley 135 de 1961. Esta circunstancia les otorgaba la calidad de bienes fiscales, o sea aquellos que siendo propiedad del Estado, su uso no pertenece al público y por tanto se encuentra restringido por la Ley, motivo por el cual reciben un tratamiento semejante al de la propiedad privada.

Así que, en el período durante el cual el INCORA conservó el derecho de propiedad sobre los predios en referencia, con el fin de darles la destinación prevista en la Ley de reforma agraria, ellos ostentaron la naturaleza de bienes fiscales. Por consiguiente, de acuerdo con el ordenamiento jurídico eran

enajenables y prescriptibles sobre estos bienes, en principio, era posible que los particulares ejercieran posesión y que por el transcurso del tiempo señalado en la Ley, pudieran adquirir su dominio a través de la prescripción. Algunos años después, según se afirma en la consulta, estudios técnicos determinaron que los predios mencionados no eran aptos para el cumplimiento de programas de reforma agraria. Por este motivo y a petición del gobernador del Tolima, quien obraba con apoyo en ordenanzas expedidas por la Asamblea de su departamento, el INCORA decidió cederlos a dicha entidad territorial. Una vez definida esa situación técnica, en el sentido de que los inmuebles eran impropios para el desarrollo de programas de reforma agraria, el INCORA los cedió al departamento del Tolima por medio de la resolución 016 de 18 de enero de 1978, emanada de su Junta Directiva, y ejecutada mediante la escritura pública número 834 de 14 de abril siguiente. En ambos actos jurídicos, a los predios se les otorgaba una destinación específica, la cual se hizo constar en la cláusula cuarta de la escritura, en la forma a que ya se hizo alusión. En la resolución mencionada, textualmente se expresa: ART. 2o.– En el contrato que celebre el Instituto con el Departamento deberán establecerse las siguientes condiciones: Destinar los lotes en mención a los planes ordenados en la resolución 01 de la Junta de Ordenamiento Físico del Embalse y Terrenos Vecinos del Río Prado, que se enuncian en los considerandos de esta resolución. Mantener invariablemente la destinación del terreno objeto de la cesión por tiempo

indefinido. ART. 3o. - El Instituto deberá declarar la caducidad administrativa del contrato de cesión en caso de incumplimiento de las obligaciones contraídas por parte del adquiriente, y en este supuesto podrá recuperar los terrenos en el estado en que se encuentren. Como consecuencia de la cesión del dominio, que se hizo por el cambio de destinación de los predios, en la naturaleza de éstos se operó una mutación parcial, como que ellos fueron destinados al desarrollo de "planes y programas tendientes a la conservación de la fauna y la flora". Aunque este aspecto y su utilización común, les daba el carácter de bienes de uso público, simultáneamente los predios debían destinarse también, dentro de ciertos parámetros y condiciones, a controlar el cumplimiento tanto de "las normas y reglamentos sobre urbanismo y construcción" como "de las normas y reglamentos sanitarios", así como al asentamiento de pescadores ("un lote en área suficiente, a criterio de la Gobernación del Tolima") y otro, de 15 hectáreas, en La Manuela, para la realización de obras por parte de Centrales Eléctricas del Tolima S.A., todo lo cual significaba que los predios mantenían su condición de bienes fiscales. De manera que sólo la parte destinada a la conservación de recursos naturales renovables y del medio ambiente, y por ser susceptible de utilización por todas las personas dentro del marco señalado por la Ley, convirtióse en bien de uso público, con la característica de ser inalienable, imprescriptible e inembargable, de conformidad con la Constitución (art. 63) y la Ley (art. 2519 del Código Civil). Allí

los particulares, que hasta entonces podían alegar derechos de posesión, se convirtieron en simples ocupantes, desprovistos de la expectativa de adquirir el dominio de predios por el ejercicio de la posesión, por cuanto la prescripción que se había iniciado en el lapso durante el cual los bienes fueron fiscales, de inmediato quedó interrumpida. Del mismo modo, las personas que hayan ocupado aquellos predios con posterioridad a su destinación al uso público, carecen también de la calidad de poseedores y no podrán alegar respecto de los mismos, la prescripción, como medio para llegar a adquirir dominio.

4. Acción que procede para la recuperación de los predios. Los inmuebles en referencia que tienen el carácter de bienes de uso público, son los destinados a la conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente. En tales condiciones, son de utilidad pública e interés social, como consecuencia de servir al desarrollo de la vida en comunidad.

Siendo dichos bienes, inalienables e imprescriptibles, sobre ellos no es viable el ejercicio de la acción reivindicatoria, precisamente porque no pueden ser objeto de apropiación particular, ni generar derechos en favor de terceros. Por consiguiente, su propiedad no se rige, como la propiedad privada, por los preceptos del Código Civil. Para tales casos, la Ley ha previsto una vía más expedita, dado que se trata de la defensa de bienes de uso público y del desalojo de ocupantes que están desprovistos de derechos reconocidos legalmente. Esa acción es la denominada restitutoria, consagrada en el Código Nacional de Policía (Decreto - Ley 1355 de

1. en los términos siguientes:

ART. 132. - Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador.(Destaca la Sala). De conformidad con el precepto transcrito, la administración municipal puede recuperar los bienes de uso público sin acudir a los jueces, utilizando el procedimiento administrativo compulsivo que disponga el desalojo. La acción es policiva como consecuencia directa de tratarse de bienes de uso público, los cuales gozan de una protección especial. La acción restitutoria es la procedente y la más expedita, en el caso de la consulta, pues la acción popular prevista en el art. 1005 del Código Civil y con mayor amplitud en el art. 8o. de la Ley 9a. de 1989 sobre reforma urbana, es menester promoverla ante el órgano judicial competente, para la defensa de los elementos constitutivos del espacio público y el medio ambiente; en tratándose de la preservación del ambiente rural y manejo de los recursos naturales renovables de carácter agrario, la acción popular se ejerce ante los jueces agrarios (DecretoLey 2303 de 1989, art. 2o. parágrafo).

Ahora bien: la acción reivindicatoria o acción de dominio, que es la que tiene el

dueño de una cosa singular, de que no está en posesión, para que el poseedor de ella sea condenado a restituírsela, es la procedente en tratándose de bienes fiscales. Así se deduce de los preceptos contenidos en el Código Civil (arts. 946 y s.s.), los cuales, en cuanto estén relacionados con actividades de bienes agrarios, se someten al trámite establecido ante la jurisdicción agraria, conforme a lo dispuesto en el Decreto - Ley 2303 de 1989 (art. 2o., numeral 1). Será, pues, ante el juez competente de la justicia ordinaria, que se tramitarán todas las reclamaciones sobre daños y mejoras de los bienes del Estado que tengan el carácter de fiscales. Respecto de bienes de uso público, sus ocupantes no tienen derecho a reconocimiento de mejoras, por tratarse de bienes cuya característica principal es la de ser imprescriptibles, de donde deviene que no pueden ser objeto de posesión y que, por tanto, hay imposibilidad de que su dominio pueda ser adquirido por prescripción. No obstante, los ocupantes de terrenos con esa destinación, tendrían derecho al pago de aquellas mejoras plantadas con anterioridad a la reconversión, es decir, cuando los bienes eran fiscales, a partir de ese momento, se repite, no pueden alegar válidamente la condición de poseedores.

LA SALA RESPONDE:

1. Los inmuebles cedidos por el INCORA al departamento del Tolima, conservaron su carácter de bienes fiscales, con excepción de aquellos que fueron destinados a la conservación de la fauna, la flora y el medio ambiente, los cuales adquirieron la naturaleza de bienes de uso público.

2. La acción procedente para la recuperación de los bienes que adquirieron el carácter de uso público, es la acción de restitución prevista en el artículo 132 del Código Nacional de Policía, la cual puede ser ejercida por los alcaldes de la jurisdicción en donde aquellos se encuentren ubicados.

Pero en tratándose de bienes fiscales, será menester acudir a la justicia ordinaria mediante el ejercicio de la acción reivindicatoria, que respecto de actividades o bienes agrarios, se ejerce ante la jurisdicción agraria, creada y organizada por el Decreto - Ley 2303 de 1989. Corresponde entonces al departamento del Tolima, hacer un examen cuidadoso de la destinación de los predios y promover las acciones pertinentes, con el fin de obtener la recuperación de los bienes de su propiedad, invadidos por particulares.

3. Respecto de los terrenos cedidos por el INCORA al departamento del Tolima, que ostentan el carácter de bienes fiscales, procederá el pago de las me joras necesarias y útiles a los individuos que se encuentran en posesión de los mismos, de acuerdo con lo que disponga el juez competente.

La situación jurídica es la misma para los poseedores de dichos bienes, así sean anteriores o posteriores a la fecha en que se hizo la cesión, siempre que no se haya producido el fenómeno de la prescripción. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. (C.C.A., art. 112) .

ROBERTO SUAREZ FRANCO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON HUMBERTO MORA OSEJO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala