CE-SC-RAD1994-N619

CONTRALORIA MUNICIPAL / CONTRALORIA DISTRITAL / CONCEJO DISTRITAL - Facultades / CONCEJO MUNICIPAL - Facultades / ALCALDEFunciones / PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS / PARTIDAS - Adición / PARTIDAS - Modificación / ACUERDO DE PRESUPUESTO / AUTONOMIA PRESUPUESTAL Según la Constitución, las asambleas y los concejos distritales y municipales respectivamente, mediante ordenanzas y acuerdos, deben organizar las contralorías departamentales, distritales y municipales “como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal”. Corresponde al concejo distrital o municipal, por iniciativa del alcalde, expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, que deben incluir las partidas necesarias para el funcionamiento de la contraloría. Las modificaciones o adiciones a las partidas presupuestales, adoptadas para gastos de contraloría distrital o municipal, deben efectuarse mediante acuerdo expedido por el concejo distrital o municipal a iniciativa del alcalde. En consecuencia, el anteproyecto de presupuesto o el de reforma del mismo, que sea elaborado por la Contraloría, debe remitirse al alcalde distrital o municipal para que presente a la consideración del Concejo el correspondiente proyecto de acuerdo, conforme a lo prescrito por el artículo 315, ordinal 5º de la Constitución. La autonomía presupuestal de la Contraloría consiste en que las partidas asignadas para su funcionamiento se administren sin intromisión de ningún funcionario u órgano extraño a la entidad, pero no implica el reconocimiento al contralor de iniciativa para proponer a la consideración del

concejo proyectos de acuerdo que adicionen o modifiquen las partidas destinadas a su funcionamiento en el presupuesto distrital o municipal. El acuerdo de presupuesto debe determinar directa y específicamente las partidas necesarias para el funcionamiento de la contraloría, las cuales, por lo mismo, no pueden provenir de porcentajes de los presupuestos de las entidades descentralizadas de carácter municipal. Las partidas asignadas para el funcionamiento de la contraloría deben ser independientes de las correspondientes a las demás del distrito o municipio. La ley 136 de 1994 corrobora lo expuesto.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 21 de Julio de 1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO

Santa fe de Bogotá, D.C. veintidós (22) de Junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 619

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Consulta del Ministerio del Gobierno relacionada con la autonomía presupuestal de las contralorías municipales.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Gobierno formula a la Sala en los siguientes términos textuales: “El Ministerio de Gobierno a solicitud del señor Contralor Municipal de Villavicencio, desea oír el concepto de esa H. Sala en relación con la autonomía presupuestal de los contralores municipales. Dispone la Constitución Política: “Artículo 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos distritos y municipios donde hayan contralorías, corresponden a éstas y

se ejercerá en forma posterior y selectiva. “La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales. “Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías, como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal...”. “Artículo 313. Corresponde a los concejos: “...5º. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos...” “Artículo 315. Son atribuciones del Alcalde: “...5º. Presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio...” “Artículo 351. El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuesta por el Gobierno, ni incluir una nueva sino con la aceptación escrita del ministro del ramo. “El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestos por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341. “Si se eleva el cálculo de las rentas, o si se eliminaren o se disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras

inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 349 del Constitución”. “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de la entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo , y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto de fecha 11 de Diciembre de 1992, radicación Nº 485, expresó: “Consideraciones: “...5º) Según artículo 272, inciso 3º.,'corresponde a las Asambleas y a los Concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal'. “De este modo la Constitución prescribe que la ordenanza departamental o el acuerdo distrital o municipal que organice la contraloría debe dotarla de la estructura y del personal indispensable para el cumplimiento de las funciones que le corresponde; asignarle el presupuesto necesario para su normal funcionamiento y disponer que los gastos se ordenen por la misma entidad y que las funciones que le corresponden debe ejercerlas con absoluta independencia, sin injerencia de ninguna entidad o funcionario…” “Respuesta: “...4º) La autonomía presupuestal y administrativa de las contralorías departamentales, distritales y municipales no significa que tenga o se les deba reconocer personería jurídica, sino que los recursos necesarios para su funcionamiento deben ser manejados directa o

exclusivamente por cada una de esas entidades y que ellas deben ejercer sus funciones sin ninguna injerencia extraña de entidad, órgano o funcionario...” En algunos municipios, los Concejos han dispuesto que parte de los recursos necesarios para el funcionamiento de las contralorías se deriven de porcentajes de los presupuestos de las entidades descentralizadas municipales. Con fundamento en lo anterior, se pregunta: 1..La autonomía presupuestal de las contralorías municipales de que trata el artículo 272 Constitucional, habilita a los contralores para proponer directamente ante el concejo los presupuestos de funcionamiento de dichas contralorías o dichos estimativos deben serle presentados al alcalde para que, con fundamento en el artículo 315.5 ibídem, incluyan las sumas que a su juicio sean necesarias para el funcionamiento de este organismo de control municipal?

2. Le es permitido a los concejos, con base en el inciso tercero del artículo 272 de la Carta, modificar las partidas dispuestas para el funcionamiento de la contraloría, o necesariamente requiere al efecto iniciativa del ejecutivo?

3. Es jurídicamente viable que por Acuerdo se determine que parte de los recursos para el funcionamiento de las contralorías municipales provengan de un porcentaje de los presupuestos de las entidades descentralizadas, o si dichos porcentajes solamente pueden ser tomados de las partidas que el municipio asigne a tales entes descentralizados municipales, no así de sus recursos propios?

4. En caso de ser necesario una adición a los rubros destinados al funcionamiento de las contralorías, la autonomía presupuestal de estas entidades comprende que el contralor esté facultado para efectuar directamente dichas

adiciones?.” LA SALA CONSIDERA 1º) Según el artículo 272 de la Constitución “la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías corresponde a estas y se ejercerán en forma posterior y selectiva”. La de los municipios que no tengan contralorías corresponde a las contralorías departamentales. 2º) De acuerdo con el artículo 272 inciso 3º de la Constitución “corresponde a las Asambleas y a los Concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal”. Las Asambleas y los Concejos deben desarrollar este principio, respectivamente, mediante ordenanzas y acuerdos (artículo 300, ordinal 7º, 313 ordinal 6º y 315 ordinal 6º, de la Constitución). 3º) El artículo 315 ordinal 5º., de la Constitución, prescribe que el Alcalde debe “presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estimen convenientes para la buena marcha del municipio”. De manera que, según la transcrita disposición Constitucional, el Alcalde tiene iniciativa exclusiva para presentar a la consideración del Concejo, entre otros, el proyecto de acuerdo sobre presupuestos de rentas y gastos. 4º) Además, el artículo 352 de la Constitución dispone que, a más de lo que ella contempla, “la Ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier

nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. 5º) Lo expuesto significa que, como expresó la Sala en concepto de 11 de Diciembre de 1992, “La Constitución prescribe que la ordenanza departamental o el acuerdo distrital o municipal que organice la contraloría debe dotarla de la estructura y del personal indispensable para el cumplimiento de las funciones que le corresponden; asignarle el presupuesto necesario para el su normal funcionamiento y disponer que los gastos se ordenen por la misma entidad y que las funciones que le corresponden debe ejercerlas con absoluta independencia sin injerencia de ninguna entidad o funcionario”. 6º) La autonomía presupuestal de las contralorías prescrita por el artículo 272, inciso 3º de la Constitución implica que la ordenanza o el acuerdo de presupuesto según se trate de contraloría departamental, distrital o municipal, debe señalar directamente los recursos indispensables para cubrir los gastos de funcionamiento de la entidad durante la vigencia fiscal; de donde se deduce que, según la Constitución, esos recursos no pueden consistir en “porcentajes de los presupuestos de las entidades descentralizadas municipales”, sino de guarismos específica y directamente asignados en el presupuesto para el funcionamiento de la correspondiente contraloría. 7º) Si fuere necesario adicionar las partidas destinadas al funcionamiento de una contraloría distrital o municipal, el correspondiente proyecto de acuerdo debe ser presentado a la consideración del concejo municipal por el alcalde, de conformidad con la ley orgánica del presupuesto como prescribe el artículo 352 de la Constitución. En consecuencia, la autonomía presupuestal de las contralorías

municipales y distritales exclusivamente consiste en que los recursos asignados para los gasto de funcionamiento de la correspondiente entidad se deben administrar sin ninguna injerencia extraña pero no habilita a los contralores para proponer directamente proyectos de acuerdo que modifiquen el presupuesto municipal, desconociendo la iniciativa privativa del alcalde prescrita por el artículo 315, ordinal 5º de la Constitución. De modo que el anteproyecto de presupuesto de gastos de la contraloría como el que tenga por objeto modificar el presupuesto vigente, debe ser enviado al alcalde para que proponga a la consideración del concejo el correspondiente proyecto de acuerdo. Con fundamento en lo expuesto la SALA RESPONDE: 1º) Según la Constitución, las Asambleas y los Concejos distritales y municipales, respectivamente, mediante ordenanzas y acuerdos, deben organizar las contralorías departamentales, distritales y municipales, “como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal”. 2º) Corresponde al concejo distrital o municipal, por iniciativa del alcalde, expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos que debe incluir las partidas necesarias para el funcionamiento de la contraloría. Las modificaciones o adiciones a las partidas presupuestales adoptadas para gastos de la contraloría distrital o municipal debe efectuarse mediante acuerdo, expedido por el concejo distrital o municipal, a iniciativa del alcalde. En consecuencia, el anteproyecto de presupuesto o el de reforma del mismo que se ha elaborado por la Contraloría, debe remitirse al alcalde distrital o municipal para que presente a la consideración del concejo el correspondiente proyecto de acuerdo, conforme a lo prescrito por el

artículo 315, ordinal 5º de la Constitución. 3º) La autonomía presupuestal de la contraloría consiste en que las partidas asignadas para su funcionamiento se administren sin intromisión de ningún funcionario u órgano extraño a la entidad, pero no implica el reconocimiento del contralor de iniciativa para proponer a la consideración del concejo proyectos de acuerdo que adicionen o modifiquen las partidas destinadas a su funcionamiento en el presupuesto distrital o municipal. 4º) El acuerdo de presupuesto debe determinar directa y específicamente las partidas necesarias para el funcionamiento de la contraloría, las cuales, por lo mismo, no pueden provenir de porcentajes de los presupuestos de las entidades descentralizadas de carácter municipal. Las partidas asignadas para el funcionamiento de la contraloría deben ser independientes de las correspondientes a las demás entidades del distrito o municipio. La ley 136 de 1994 corrobora lo expuesto. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

ROBERTO SUAREZ FRANCO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON HUMBERTO MORA OSEJO Ausente con excusa

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria