CE-SC-RAD1994-N620

INSTITUCIONES EDUCATIVAS DE UTILIDAD COMUN - Régimen aplicable / PERSONERIA JURIDICA - Cancelación / PERSONERIA JURIDICAReconocimiento / VIGILANCIA / INSPECCION / INSTITUCIONES DE UTILIDAD COMUN - Régimen Aplicable El Decreto 525 de 1990, por razón de especialidad, sólo aplicable en cuanto a inspección y vigilancia y, por consiguiente, en lo que respecta al reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas a las entidades con fines educativos, científicos, tecnológicos, culturales y de recreación o deportes. No es extendible a las asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, referidas en el Decreto 1529 de 1990. Las disposiciones del Decreto 525 de 1990 se aplican a las entidades en él señaladas. El Decreto 1529 que es de carácter general, se aplicará a todas las entidades sin ánimo de lucro, incluyendo las de carácter educativo, en el caso de ausencia de norma especial al respecto. Las sanciones prescritas por el artículo 24 del Decreto 525 de 1990 y el procedimiento en él señalado son aplicables con exclusividad a las instituciones de utilidad común que persiguen fines educativos. En un mismo orden de ideas el comité de inspección y vigilancia previstos en el Decreto 525 citado tiene operancia para las instituciones educativas de utilidad común. Las disposiciones legales que otorgan facultades a la administración para cancelar la personería jurídica de corporaciones, asociaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, distintas a las previstas en el artículo 39 de la Constitución, mantiene su vigencia.

Los sindicatos, las asociaciones de trabajadores y empleadores, así como las entidades gremiales se rigen por lo dispuesto en mencionado artículo 29 de la Constitución y demás normas que lo desarrollan. Por consiguiente, la cancelación de su personería jurídica debe obedecer a una decisión judicial.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 21 de Julio de 1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO

Santa fe de Bogotá, D.C. doce (12) de Julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 620

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Consulta del Ministerio de Gobierno relacionada con el régimen aplicable para el reconocimiento y cancelación de personería jurídica de las entidades departamentales (Decreto 525 y 1529/90) El señor Ministro de Gobierno, doctor Fabio Villegas Ramírez, formula a la Sala la consulta en los siguientes términos textuales: “El señor Ministro de Gobierno, a solicitud del sr. Gobernador del Departamento de Antioquia, doctor Juan Gómez Martínez, desea conocer el concepto de esa H. Sala respecto de la aplicación de los decretos 525 y 1529 de 1990.

Dice así el señor Gobernador: “El Gobierno Nacional expidió el Decreto Nacional 525 de Marzo 6 de 1990 “Por medio del cual se reglamentan los artículos 55, 57, 59 y 60 de la Ley 24/88, parcialmente los artículo 12, 13, y 18 de la Ley 29/88;

en su Capítulo IV artículo 27, delegó en los Gobernadores y Alcalde Mayor de Bogotá el reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas de las fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro con fines educativos, científicos y tecnológicos, culturales, de recreación o deporte que funcionan (sic) en su respectiva jurisdicción. Además, en su artículo 20 delegó en los Gobernadores la Inspección y Vigilancia de las Instituciones Educativas de Utilidad Común; teniendo en cuenta los decretos 054/74 y 361/67. Fija el procedimiento para llevarla a efecto y la creación de un Comité de Inspección y Vigilancia, y las sanciones pertinentes. También el Gobierno Nacional expidió el decreto 1529 de Julio de 1990, por el cual se reglamenta el reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas de asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de Utilidad Común en los Departamentos. Fijó pautas y procedimientos para ello y en su artículo 23 delegó en los Gobernadores la Inspección y Vigilancia sobre Instituciones de Utilidad Común que tengan su domicilio principal en el respectivo Departamento, de conformidad con los Decretos 1318/88 y 1093/89 y a renglón seguido en su artículo 24, dice que para ejercer dicha Inspección y Vigilancia, el Gobernador puede ordenar visitas a las dependencias de la entidad, pedir información y documentos necesarios, asistir personalmente o delegar a las (sic) sesiones que realicen las asambleas de dichas entidades. Previos los anteriores planteamientos, comedidamente, me permito

solicitar por su intermedio al Honorable Consejo de Estado, concepto sobre estos interrogantes:

1. El Decreto 525 de 1990, se plica para el reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas de entidades con finen educativos, científicos, tecnológicos, culturales, de recreación o deporte, será aplicable en lo que respecta a la Inspección y Vigilancia a las entidades a que se refiere el Decreto 1529 de 1990?

2. Las dependencias administrativas que en los Departamento reconocen y cancelan, inspección y vigilan las entidades del 1529 y del 525, podrían tomar disposiciones de uno y otro decreto, en caso de no existir legislación aplicable al caso concreto.?

3. Que sanciones se aplicarán a cada una de estas entidades, y que medidas pueden adoptarse como preventivas antes de terminar o concluir la investigación, en cada uno de los procedimientos, para cancelar la correspondiente personería jurídica.?

4. El concepto del Comité de Inspección y Vigilancia podría tenerse en cuenta, para las entidades a que se refiere el Decreto Nacional 1529 de 1990, en el evento de llevar a cabo la inspección y vigilancia de estas asociaciones y corporaciones.?

Adicionalmente y como complemento de la pregunta Nº 3 que formula el sr. Gobernador de Antioquia, el Gobierno quiere saber si continua vigentes las disposiciones que faculta a la administración para proceder a la cancelación de personerías jurídicas del corporaciones y fundaciones, teniendo en cuenta lo dispuesto por el inciso 4º del artículo 39 de la Constitución Política.”

ANTECEDENTES: I.- Antecedentes Constitucionales. 1.- El artículo 38 de la Constitución Política “garantiza el derecho de libre

asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad”. 2.- El artículo 39 de la Carta agrega: “Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución. “La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos. “La cancelación o suspensión de la personería jurídica solo procede por la vía judicial.” “Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. “No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la fuerza pública”. 3.- En el artículo 67 de la codificación constitucional se consagra a la educación como un derecho de la persona y como un servicio público que tiene una función social y se asigna al Estado la facultad de regular y ejercer su suprema inspección y vigilancia. 4.- Por su parte, el artículo 68 ibídem se establece que “los particulares podrán establecimientos educativos”, de acuerdo a las condiciones que, para su creación y gestión, establezca la ley. 5.- En el numeral 8 del artículo 150 ibídem, en cuanto a al competencia sobre las funciones de inspección y vigilancia, se dispone que corresponde al Congreso “expedir las normas a las cuáles debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución”; en el artículo 189 ibídem se le asigna al presidente de la República, entre otras

funciones, la de ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley (num. 21) y la de ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores (num. 26). II.- Antecedentes legales. 1.- Por el Decreto 054 de 1974 el Ejecutivo dictó normas sobre la vigilancia de instituciones de utilidad común; definió el derecho de inspección y vigilancia, como la facultad de examinar libros, cuentas y demás documentos de las instituciones, aprobar o improbar actos o contratos de determinada cuantía celebrados por los representantes sobre la aplicación de rentas, inversión de capitales o destinación de bienes al fin perseguido por la institución según sus estatutos. 2.- Mediante el Decreto 361 de 1987 y en ejercicio de la inspección y vigilancia se establecieron sanciones para las instituciones de utilidad común cuando, en desarrollo de su actividad, exceden los “límites impuestos por la ley, por la voluntad de sus fundadores o por sus propios estatutos” (art. 2º.). 3.- Por la ley 22 de 1987 se asignó al Gobernador de Cundinamarca y al Alcalde Mayor de Bogotá, la función de “reconocer y cancelar la personería jurídica a las asociaciones, corporaciones, fundaciones e instituciones de utilidad común que tuvieron su domicilio en el Departamento de Cundinamarca, y en el Distrito Especial de Bogotá, cuya tramitación se venía adelantando ante el

Ministerio de Justicia. (art. 1º.). Igualmente, mediante el artículo 2º de la citada ley, el Congreso facultó al Presidente de la República para delegar a los Gobernadores de los Departamentos y en el Alcalde Mayor de Bogotá, la función de inspección y vigilancia que le correspondía ejercer sobre las instituciones de utilidad común. Demanda la delegación contenida en dicha norma, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 18 de Febrero de 1988 declaró exequible el citado artículo 2º. por cuanto consideró que la delegación allí contenida se otorgó de conformidad con lo dispuesto por el artículo 135 de la Constitución entonces vigente que reglaba la facultad de delegar por parte del Presidente. 4.- Dicha facultad de delegación la ejerció el Ejecutivo a través del Decreto 1318 de 1988 por el cual y para efectos de “la inspección y vigilancia”, se determinaron las obligaciones de los representantes legales, las cuales fueron modificadas por el Decreto 1093 de 1989, que en su parte pertinente, expresó: ”... el representante legal de la institución presentará a estudio y consideración de los Gobernadores de los Departamentos y del Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, según el caso, los estatutos de la entidad, los proyectos de presupuesto y los balances de cada ejercicio, con arreglo a las normas vigentes sobre la materia”. (art.1º.). 5.- En cuanto la inspección y vigilancia, pero específicamente en relación con las instituciones de utilidad común con fines educativos, el Congreso expidió la ley 24 de 1988, en cuyo artículo 55 le otorgó al Presidente de la República la

facultad de “delegar al Ministro de Educación, en los Gobernadores y en el Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de inspección y vigilancia de la educación, de las instituciones educativas y de utilidad común y de los establecimientos educativos públicos y privados”; e igualmente, en el parágrafo del mismo artículo facultó al Presidente para delegar en los mismos funcionarios “el otorgamiento y cancelación de personería jurídica a fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro, cuyos objetivos sean la prestación de servicios educativos, científicos, tecnológicos, culturales, de recreación o deporte”. Dicha ley también le asignó a los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá y conforme a reglamentación que expidiese el Gobierno las funciones de “concesión de licencias para iniciación de labores, aprobación de estudios, cancelación, suspensión o revocatoria de las mismas, de establecimientos de educación preescolar, básica y media vocacional y no formal”. 6.- El 6 de Marzo de 1990, el Ejecutivo expidió el Decreto 525 reglamentario de las Leyes 24 de 1988 y 29 de 1989; contiene las normas sobre inspección y vigilancia de los institutos docentes públicos y privados; licencias para iniciación de labores y aprobación de estudios; inspección y vigilancia de las instituciones educativas de utilidad común; reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas; Fondos Educativos Regionales; Centros Experimentales Pilotos y Oficinas Seccionales de Escalafón. Pero específicamente, en el Decreto citado las funciones de inspección y

vigilancia de instituciones educativas de utilidad común y de las fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro, con fines educativos, tecnológicos, científicos, culturales, de recreación o deporte, están expresamente delegadas en lo Gobernadores y en el Alcalde Mayor de Bogotá (arts. 20 y 27). 7.- Mediante el Decreto 1529 de 1990, el Ejecutivo reglamentó de manera general “el reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas de asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común en los Departamentos”.

II.- Consideraciones de la Sala: 1.- Las fundaciones el instituciones de utilidad común son personas jurídicas “creadas por la iniciativa particular para atender sin ánimo de lucro, servicio de interés social, conforme a la voluntad de los fundadores” (art. 5º del Decreto Ley 3130 de 1968). En este orden de ideas la jurisprudencia ha sostenido que las fundaciones son personas jurídicas que se constituyen mediante la afectación irreversible de un patrimonio o de una masa de bienes, a un fin de utilidad o beneficencia pública, por parte de sus constituyentes o fundadores.

La corporación, es una asociación de personas, que persigue como fin la prestación de un servicio o el desarrollo de una actividad que le represente a los corporados un beneficio o una expansión; en ningún caso se puede perseguir el ánimo de lucro. 2.- Tanto las fundaciones o instituciones de utilidad común, como las asociaciones o corporaciones, están sometidas a la inspección y vigilancia de las autoridades estatales. Sin embargo, para el caso comentado se impone observar que existe una

regulación especial para las instituciones educativas de utilidad común o fundaciones y para las asociaciones sin ánimo de lucro, cuando sus fines sean eminentemente educativos, científicos, tecnológicos, culturales o de recreación o deporte. Tal reglamentación se encuentra consagrada en el Decreto 525 de 1990. Por otra parte también existe una reglamentación de carácter general prescrita por le Decreto 1529 de 1990, sobre el reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas de asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, en los departamentos. De lo anteriormente expuesto se tiene entonces que existen ordenamientos jurídicos diversos que regulan la inspección y vigilancia de las personas jurídicas sin ánimo de lucro; en efecto, mientras que el Decreto 1529 de 1990 se acoge a un estatuto de carácter general sobre la materia aplicable al común de tales personas jurídicas, el Decreto 525 de 1990 se refiere específicamente a las fundaciones o instituciones de utilidad común con fines eminentemente educativos. Como consecuencia de lo anterior y teniendo en cuenta el principio de hermenéutica según la cual “la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general” (art. 5º de la Ley 57 de 1887), resulta que en materias relacionadas con la inspección y vigilancia, entre las que se encuentra reconocimiento y cancelación de personería jurídica de las instituciones educativas de utilidad común y fundaciones y asociaciones con fines educativos, científicos, tecnológicos, culturales, de recreación o deporte, son preferentemente aplicables las normas contenidas en el Decreto 525 de 1990 y las leyes 24 de

1988 y 29 de 1989 frente a las demás disposiciones legales de carácter general. Pero, en los aspectos relativos con el reconocimiento o cancelación de personería jurídica de estas entidades educativas no reguladas por normas especiales es preciso aplicar la disposición de carácter general. No sobra agregar que en materia referente al reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas de asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, con actividades diferentes a las educativas, científicas, tecnológicas, culturales, de recreación o deporte, son aplicables las normas del Decreto 1529 de 1990; pero las disposiciones de carácter especial contenidas en las leyes 24 de 1988 y 29 de 1989 y en el Decreto 525 de 1990 no pueden extenderse a casos no contemplados en ellas. Por último, debe tenerse en cuenta que el artículo 38 de la Constitución Política consagra el derecho de libre asociación; y el 39 inmediatamente siguiente lo reitera pero con modalidades propias, especialmente referidas a los sindicatos, a las asociaciones de empleadores y trabajadores y en fin, a ciertas asociaciones gremiales. Todo ello no puede confundirse con el tratamiento que reciben las corporaciones, fundaciones o asociaciones sin ánimo de lucro, pero particularmente las que persiguen finen educativos, que gozan de una reglamentación particular contenida en la ley. Lo anterior lleva a la conclusión de que el reconocimiento de la personería jurídica de las asociaciones previstas por el artículo 39 de la Constitución tiene una reglamentación específica y su cancelación sólo es factible mediante una decisión judicial. No así las corporaciones, fundaciones o instituciones de utilidad común y

demás asociaciones, pero específicamente las contenidas con fines educativos o docentes, las cuales se hallan sometidas a los ordenamientos legales específicos que las rigen y a los cuales ya se ha referido la Sala III.- La Sala responde: 1.- El Decreto 525 de 1990, por razón de su especialidad solo es aplicable en cuanto a inspección y vigilancia y, por consiguiente, en lo que respecta al reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas a las entidades con fines educativos, científicos, tecnológicos, culturales y de recreación o deporte, no es extendible a las asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, referidas en el decreto 1529 de 1990. 2.- Las disposiciones del Decreto 525 de 1990 se aplican a las entidades en él señaladas. El Decreto 1529, que es de carácter general, se aplicará a todas las entidades sin ánimo de lucro incluyendo las de carácter educativo, en el caso de ausencia de norma especial al respecto. 3.- Las sanciones prescritas por el artículo 24 del Decreto 525 de 1990 y el procedimiento en el señalado son aplicables con exclusividad a las instituciones de utilidad común que persigue fines educativos. 4.- En un mismo orden de ideas el Comité de inspección y vigilancia previstos en el Decreto 525 citado tiene operancia para las instituciones educativas de utilidad común. 5.- Las disposiciones legales que otorga facultades a la administración para cancelar la personería jurídica de corporaciones, asociaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, distintas a las previstas en el artículo 39 de la Constitución, mantienen su vigencia.

Los sindicatos, las asociaciones de trabajadores y empleadores y así como las entidades gremiales se rigen por lo dispuesto en el mencionado artículo 39 de la Constitución y demás normas que lo desarrollen. Por consiguiente, la cancelación de la personería jurídica debe obedecer a una decisión judicial. En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Gobierno. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

ROBERTO SUAREZ FRANCO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON HUMBERTO MORA OSEJO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala