CE-SC-RAD1994-N646

VEEDOR DEL TESORO - Período / ACTO ADMINISTRATIVO / FUERZA EJECUTORIA / RESOLUCION - Efectos Jurídicos / DECAIMIENTO DEL ACTO - Inexistencia / REVOCATORIA DIRECTA - Improcedencia La resolución 489 de 1994, dictada por el Veedor del Tesoro con motivo de las elecciones que se realizarán el día 30 de octubre de 1994, es aplicable por cuanto conserva su fuerza ejecutoria como acto administrativo. Con respecto a la resolución mencionada, proferida por el Veedor del Tesoro cuyos efectos se extienden a las elecciones de gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de las juntas administradoras locales que se realizarán el 30 de octubre de 1994, no es jurídicamente válido que se predique la noción jurisprudencial y doctrinaria del "decaimiento del acto administrativo", por cuanto al no haber desaparecido sus fundamentos de hecho (ni de derecho), que pudieron dar lugar a su revocatoria, continúa vigente. Aunque la inaplicación de dicho acto administrativo corresponde, en cada caso, al funcionario llamado a darle cumplimiento, la Sala no encuentra que sea ostensible su inconstitucionalidad. Con respecto a los actos administrativos particulares del Veedor del Tesoro, contra los cuales no se interpusieron recursos en la vía gubernativa, su revocatoria directa es improcedente, por no subsistir dicho funcionario público, ni tener éste superior jerárquico. Por la misma razón de inexistencia del cargo, la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria no puede ser esgrimida en la forma

prevista por el artículo 67 del C.C.A. En tratándose de actos creadores de situaciones jurídicas particulares, expedidos por el Veedor del Tesoro, el interesado puede acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción correspondiente, dado que el único recurso posible era el de reposición, del cual no es indispensable hacer uso para agotar la vía gubernativa, tal como prevé el artículo 63 del C.C.A. Si se tratare de actos de carácter general y se llegare a considerar que algunos de ellos están viciados de nulidad, cualquier persona está habilitada para demandarlos ante el órgano componente de la misma jurisdicción.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 3 de noviembre de 1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON

Santafé de Bogotá, D. C. veinticuatro (24) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1 994) Radicación número: 646

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO

Referencia: EFECTOS JURIDICOS DE ALGUNAS RESOLUCIONES DICTADAS POR EL VEEDOR DEL TESORO El Ministro de Gobierno solicita concepto de la Sala sobre efectos jurídicos de dos resoluciones expedidas por el Veedor del Tesoro para las elecciones del 30 de octubre de 1994.

Las resoluciones mencionadas son las distinguidas con los números 293 de 1993 y 489 de 1994. En la primera de tales resoluciones, se dispone: Art. 7o. Los funcionarios públicos que directamente o por delegación actúen

como ordenadores de gasto y cuyos cónyuges, familiares o parientes estén dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil deberán declararse impedidos y, en consecuencia, abstenerse de comprometer u ordenar gastos en sus respectivas entidades. Parágrafo. Los funcionarios públicos que se encuentran en la situación prevista en este artículo deben hacer conocer de su superior dicha circunstancia y solicitar la designación de su reemplazo, treinta días calendarios (sic) antes de elecciones. El encargo se surtirá con sujeción a la normas legales vigentes sobre la materia y no se extenderá por un termino mayor de treinta días calendarios (sic) después de las elecciones. La segunda resolución es del siguiente tenor: Veeduría del Tesoro Resolución No. 489 de 1994 (18 de julio) Considerando: "...b. Que se hace necesario ampliar el plazo señalado en la citada resolución, ante la próxima contienda electoral, prevista para gobernadores, alcaldes, diputados y concejales.

RESUELVE : Art. 1o. Modificar el inciso primero (1o.) del Art. 1o. de la resolución No.000188 del 28 de marzo de1994, expedida por la Veeduría del Tesoro, el cual quedará así: Ordenar la suspensión de la ejecución de las apropiaciones presupuestales destinadas a publicidad y propaganda institucional, o de rubros impresos y publicaciones de los presupuestos de la nación, los departamentos, distritos, municipios y entidades descentralizadas de esos mismos órdenes administrativos. En consecuencia, los ordenadores del gasto de dichas entidades no podrán asumir compromisos de gastos y realizar giros con

cargo a esas apropiaciones, hasta treinta (30) días después de las elecciones para gobernadores, alcaldes municipales, diputados y concejales". El señor Ministro de Gobierno, teniendo en consideración que el período del veedor finalizó el 1o. de agosto de 1994 y que el gobierno, mediante el Decreto 1646 de la misma fecha dispuso el procedimiento para la liquidación de la veeduría del tesoro, formula la siguiente consulta:

1. Son aplicables las disposiciones dictadas por el Veedor del Tesoro en las campañas electorales para las elecciones que se llevarán a cabo el 30 de octubre de 1994?.

2. En cuanto a las disposiciones dictadas por el Veedor del Tesoro cuyos efectos se extienden a las elecciones de gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de las juntas administradoras locales que se realizarán el 30 de octubre de 1994, se produce lo que la jurisprudencia denomina "el decaimiento del acto administrativo", por desaparecimiento de los fundamentos de derecho, al tenor de lo consagrado por el Art. 66, numeral 2o. del Código Contencioso Administrativo? De no ser así, respecto de dichos actos administrativos procede la excepción de inconstitucionalidad que consagra el Art. 4o. de la Carta de Derechos?.

3. Ante cuál autoridad podrá solicitarse la revocatoria directa o interponerse la excepción de pérdida de. ejecutoriedad prevista en el Art. 67 del Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que existen actos administrativos del Veedor del Tesoro, contra los cuales no se interpusieron

recursos en las vía gubernativa?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE

I. Advertencia. Una de las resoluciones a que se refiere la consulta, la distinguida con el número 293 de 25 de octubre de 1993, proferida por el Veedor del Tesoro, fue declarada nula por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de fecha 14 de octubre de 1994 (expediente No. 2715).

Como consecuencia, la Sala circunscribe su respuesta a la resolución número 489 de 18 de julio de 1994.

II. Antecedentes. El cargo que el Decreto 2093 de 1991 denominó con el nombre de Veedor del Tesoro Público, fue creado por el constituyente del mismo año de conformidad con el siguiente precepto: Artículo transitorio 34. El Presidente de la República, en un plazo no mayor de ocho días hábiles contados a partir de la promulgación de esta Constitución, designará por un término de tres años, un ciudadano, que tendrá la función de impedir de oficio, o a petición de parte el uso de recursos originalmente provenientes del Tesoro Público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado, exceptuando la financiación de las campañas electorales conforme a la Constitución o la ley. Para este efecto tendrá derecho de pedir y a obtener la colaboración de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de todas las entidades públicas que ejerzan atribuciones de control y vigilancia y de los organismos que ejerzan funciones de policía judicial.

El Presidente de la República reglamentará esta norma y le prestará al ciudadano designado todo el apoyo administrativo y financiero que le fuere indispensable. Como se observa, el mencionado funcionario fue designado por un período de tres (3) años para que, en el término indicado, ejerciera la función de impedir el uso de recursos provenientes del Tesoro Público o del exterior, en las campañas electorales. El período del Veedor del Tesoro empezó el 1o. de agosto de 1991 y termina el día 1o. de agosto de 1994, según la interpretación que hizo esta Sala al absolver una consulta formulada por el gobierno (Radicación número 626 de 1994). La liquidación de la Veeduría del Tesoro, dispuesta por el Decreto 1646 de 1994, condujo a la desvinculación del personal el día 6 de septiembre siguiente. Se trata entonces de resolver si un funcionario público o un organismo estatal, que tiene vigencia transitoria, previamente determinada por la Constitución o la ley, pueden expedir normas cuyos efectos jurídicos se extiendan más allá de la fecha límite prevista para su extinción.

III. Diversas opciones de interpretación.

La Sala analizará aquellas figuras jurídicas mencionadas en la consulta, con las que se busca determinar la situación jurídica de normas expedidas por el Veedor del Tesoro durante el transcurso de su período constitucional, pero cuyos efectos se prolongan con posterioridad a la extinción de la Veeduría. a. Decaimiento de los actos administrativos. - La noción de decaimiento de los actos administrativos, admitida por un sector de la doctrina, es recogida por

nuestro Código Contencioso Administrativo dentro de una regulación más amplia, la de pérdida de fuerza ejecutoria de los mismos, según el siguiente precepto: Art. 66. - Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional;

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme la administración no ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos;

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentra sometido el acto;

5. Cuando pierdan su vigencia.

Para autores como Marienhoff, el "decaimiento" no es una figura específica de extinción de los actos administrativos, sino un supuesto de revocación que queda involucrado dentro del concepto lato de acto "inoportuno" (Inoportunidad sobreviviente), con el cual se modifican o llegan los presupuestos de hechos que justificaron la emisión del acto, debido a razones de oportunidad que son siempre de interés público (Tratado de Derecho Administrativo, edición 1993, t. II, pág. 569 y ss). De conformidad con el Decreto Ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), en el transcrito Art. 66, ninguna de las causales que enumera sirve de fundamento para concluir que la resolución expedida por el Veedor del Tesoro haya perdido fuerza ejecutoria. Ello por cuanto no ha sido objeto de

suspensión provisional por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni está sometida al cumplimiento de condición resolutoria, ni ha sido derogada o declarada nula, ni han desaparecido sus fundamentos de hecho (la conveniencia de las medidas adoptadas), circunstancia en que pudo apoyarse el funcionario competente para su eventual revocatoria, ni tampoco los fundamentos de derecho, pues éstos no se extinguen por motivo de haber dejado el cargo quien la expidió, por vencimiento de su período, ni por haber sido liquidado el organismo correspondiente. Por el contrario, es acto administrativo expedido por el Veedor del Tesoro en oportunidad y en ejercicio de sus funciones, de manera que se halla amparado por la presunción de legalidad, sin que su vigencia esté ligada a la existencia de la institución. b. Excepción de Inconstitucionalidad. - Prevista en el Art. 4o. de la Carta Política (“en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales"), respecto de esta medida, que permite hacer caso omiso de un mandato normativo por considerar que se vulnera una disposición constitucional, resulta improcedente su aplicación porque la resolución emitida por el Veedor del Tesoro no aparece contrariando de modo ostensible tal precepto constitucional, requisito indispensable para su viabilidad con efecto inter partes. Por lo demás, con la excepción de inconstitucionalidad no se controvierte la fuerza ejecutoria de la norma, ni de su vigencia, sino aspectos de contenido material que por contravenir mandatos constitucionales, deben ser inaplicados por la autoridad cornpetente en defensa del ordenamiento jurídico del país y de

la supremacía de la "norma de normas". c. Revocatoria directa. - Por la razón consistente en que la declaración de revocatoria directa de un acto administrativo debe hacerla el mismo funcionario que Io expidió o su superior inmediato (C.C.A., Art. 69), eventos éstos de imposible ocurrencia en el caso de la consulta, debido a la inexistencia actual de la figura jurídica de Veedor del Tesoro y a la carencia de superior jerárquico cuyo, dicho medida no es posible hacerse valer de manera eficaz en tratándose de la resolución en referencia. d. Excepción de perdida de ejecutoriedad. - Esta excepción se encuentra consagrada por el Código Contencioso Administrativo en la forma siguiente: Art. 67. Cuando el interesado se oponga por escrito a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla, y resolver dentro de un término de quince (15) días. Contra lo que decida no habrá recurso alguno. Con respecto a esta excepción, no es procedente para el caso consultado, en cuanto el veedor del tesoro, que es funcionario Público a quien correspondería resolver la petición, está en imposibilidad de hacerlo al haber transcurrido el lapso de tres años, previsto en la constitución para el cargo que desempeñaba.

III. Respuesta al cuestionario planteado. Por las razones expuestas, la

Sala responde:

1. La resolución 489 de 1994, dictada por el Veedor del Tesoro con motivo de las elecciones que se realizarán el día 30 de octubre de 1994, es aplicable por

cuanto conserva su fuerza ejecutoria como acto administrativo.

2. Con respecto a la resolución mencionada, proferida por el Veedor del Tesoro cuyos efectos se extienden a las elecciones de gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de las juntas administradoras locales que se realizarán el 30 de octubre de 1994, no es jurídicamente válido que se predique la noción jurisprudencial y doctrinaria del "decaimiento del acto administrativo", por cuanto al no haber desaparecido su fundamento de hecho (ni de derecho), que pudieron dar lugar a su revocatoria, continúa vigente.

Aunque la inaplicación de dicho acto administrativo corresponde, en cada caso, al funcionario llamado a darle cumplimiento, la Sala no encuentra que sea ostensible su inconstitucionalidad.

3. Con respecto a los actos administrativos particulares del Veedor del Tesoro, contra los cuales no se interpusieron recursos en la vía gubernativa, su revocatoria directa es improcedente, por no subsistir dicho funcionario público, ni tener éste superior jerárquico.

Por la misma razón de inexistencia del cargo, la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria no puede ser esgrimida en la forma prevista por el Art. 67 del C.C.A. En tratándose de actos creadores de situaciones jurídicas particulares, expedidos por el Veedor del Tesoro, el interesado puede acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción correspondiente, dado que el único recurso posible era el de reposición, del cual no es indispensable hacer uso para agotar la vía gubernativa, tal como prevé el art. 63

del C.C.A. Si se trataré de actos de carácter general y se llegare a considerar que algunos de ellos están viciados de nulidad, cualquier persona está habilitada para demandarlos ante el órgano competente de la misma jurisdicción. Transcríbase en sendas copias auténticas, a los señores Ministros de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia del República (C.C.A. art. 112).

ROBERTO SUAREZ FRANCO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON HUMBERTO MORA OSEJO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala