CE-SC-RAD1995-N682

FONDO DE SOLIDARIDAD Y EMERGENCIA SOCIAL - Régimen Contractual. Término de duración / RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL - Marco legal. Funciones / REGIMEN CONTRACTUAL - Fondo de Solidaridad Social. Duración del Fondo Si bien el convenio interadministrativo era celebrado por establecimientos públicos dotados de personería jurídica el Decreto 281 de 1992 dispuso un régimen especial de contratación para el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social. El término de duración de cinco años, prescrito para el Fondo por el artículo transitorio 46 de la Constitución, no debe contarse ni desde la vigencia de la Carta Política (7 de julio de 1991), ni desde la fecha de creación del Fondo mediante el decreto 281 de 12 de febrero de 1992, ni siquiera desde la fecha de suscripción del convenio (6 de abril de 1992), sino desde el día en que este convenio quedó debidamente legalizado y fue posible inicial su ejecución, es decir, a partir de la fecha de que el Administrador procedió a pagar los derechos de publicación de su texto en el Diario Oficial. Sólo una vez cumplido con el indicado trámite, es entendido que el convenio quedó, según la terminología a la sazón vigente, perfeccionado o legalizado. Y en tal fecha, como consecuencia, el Gobierno dio cumplimiento al mandato constitucional de poner en funcionamiento el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, hoy Red de Solidaridad Social.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 02862 de 9 de mayo de 1995.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON

Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 682

Actor: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Referencia: Consulta sobre la fecha a partir de la cual debe entenderse que finaliza el período de funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social (hoy Red de Solidaridad Social), previsto en el artículo transitorio 46 de la Constitución Política.

El señor Secretario General de la Presidencia de la República, doctor Juan Manuel Turbay Marulanda, formula a la Sala la consulta que en términos textuales se transcribe: El artículo transitorio 46 de la Carta dispuso que el Gobierno Nacional debía poner en funcionamiento, por un período de cinco años, un Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, adscrito a la Presidencia de la República, con el objeto de financiar proyectos de apoyo a los sectores más vulnerables de la población colombiana. Se hace necesario, en consecuencia, determinar la fecha que se debe tener en cuenta para contar el período de cinco años del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, hoy Red de Solidaridad Social. Para tal efecto, me permito hacer un recuento de los antecedentes relacionados con su creación y puesta en funcionamiento.

1. Decreto 281 del 12 de febrero de 1992.

En virtud de este decreto se creó el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, con base en las facultades otorgadas al Gobierno por el artículo 46 transitorio de la Constitución Política. Los artículos 1º, 4º y 10º de dicho decreto establecen: Créase el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, adscrito al Departamento

Administrativo de la Presidencia de la República, dotado de personería jurídica y patrimonio propio, el cual tendrá por objeto financiar, cofinanciar y coordinar proyectos de apoyo a los sectores más vulnerables de la población colombiana” (artículo 1º). Para el manejo del Fondo, su representante legal celebrará un convenio de administración con el Fondo Especial de la Presidencia de la República “…. (artículo 4º). El Fondo entrará en funcionamiento una vez se perfeccione el convenio de administración previsto en el artículo 4º del presente decreto y tendrá una duración de cinco años” (artículo 10º) se subraya).

2. Convenio de Administración entre el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social y el fondo Especial de la Presidencia de la República.

En virtud del Convenio 0041 del 6 de abril de 1992, cuya copia se adjunta, el Fondo Especial de la Presidencia de la República se obliga a administrar los recursos que a cualquier título pertenezcan al Fondo de Solidaridad y Emergencia Social. En el mencionado Convenio, celebrado conforme al régimen de contratación para el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, previsto por el decreto 1684 de 1991, se estableció que el plazo de ejecución del mismo sería de cinco (5) años, contados a partir de la fecha de su legalización, lo cual ocurría con la suscripción del mismo y su publicación en el Diario Oficial, requisito que se entiende cumplido con el pago de los derechos correspondientes (cláusulas séptima y novena).

3. Decreto 2133 de 1992.

Con este decreto, expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas al Presidente de la República por los artículos transitorios 20 y 46 de la Constitución Política, se fusionó el Fondo Especial de la Presidencia de la República al Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, el cual continuará funcionando como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el cual tendrá por objeto financiar, cofinanciar y coordinar proyectos de apoyo a los sectores más vulnerables de la población colombiana. El artículo 20 del citado decreto dispuso que una vez cumplido el término de cinco años a que se refiere el artículo transitorio 46 de la Carta, el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social entrará en proceso de liquidación, el cual se efectuará conforme al procedimiento que establezca mediante decreto el Gobierno Nacional.

4. Decreto 2099 de septiembre 6 de 1994

Mediante este decreto se reorganizó el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, estableciendo que en adelante se denominará Red de Solidaridad Social y que continuará funcionando como un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Con fundamento en los antecedentes comentados podrían tomarse diferentes fechas a partir de las cuales se cuenta el período de que trata el artículo transitorio 46 de la Carta. Así, el término de cinco años de duración de la Red de Solidaridad Social se contaría a partir de la fecha de promulgación de la Constitución Política;

a partir de la fecha de vigencia del decreto 281 de 1992, mediante el cual se creó el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social; o bien de acuerdo con el artículo 10º de dicho decreto, a partir de la fecha de perfeccionamiento del Convenio de Administración. Por las razones expuestas, se hace necesario consultar a esa Corporación su concepto respecto de la fecha en la cual debe entenderse que finaliza el período de funcionamiento de la Red de Solidaridad Social.

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

I. - Fundamento constitucional del Fondo de Solidaridad y su desarrollo normativo. El artículo transitorio 46 de la Constitución Política promulgada el 7 de julio de 1991 ordena al Gobierno Nacional poner en funcionamiento por un período de cinco años, un Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, adscrito a la Presidencia de la República. Este Fondo financiará proyectos de apoyo a los sectores más vulnerables de la población colombiana y deberá buscar, además, recursos de cooperación nacional e internacional.

El anterior mandato constitucional fue desarrollado por el Gobierno mediante la expedición del decreto 281 de 12 de febrero de 1992, por el cual se creó el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, dotado de personería jurídica y patrimonio propio y cuyo objeto es financiar, cofinanciar y coordinar proyectos de apoyo a los sectores más vulnerables de la población colombiana. El mencionado decreto dispuso también que para efectos del manejo del Fondo debía celebrarse por el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, quien será su representante legal, un convenio de administración

con el Fondo Especial de la Presidencia de la República en consideración a que éste contaba con la infraestructura necesaria para el adecuado cumplimiento del objeto propuesto y que, una vez perfeccionado el convenio, aquel Fondo entraría en funcionamiento por un lapso de cinco años.

II. - Celebración del convenio administrativo y régimen contractual. El aludido convenio de administración fue celebrado el 6 de abril de 1992 por los establecimientos públicos denominados Fondo de Solidaridad y Emergencia Social y Fondo Especial de la Presidencia de la República, ambos representados legalmente por el doctor Fabio Villegas Ramírez en su condición de director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Si bien el convenio interadministrativo era celebrado por establecimientos públicos dotados de personería jurídica, el decreto 281 de 1992 dispuso un régimen especial de contratación para el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social al preceptuar que éste, “en sus operaciones, actos y contratos se regirá por las normas especiales del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Fondo Especial de la Presidencia de la República, expedidas en desarrollo de la ley 55 de 1990” (art. 9º). Efectivamente, el decreto 1684 de 1991, “por el cual se establece el régimen de contratación para el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”, dispone en sus artículos 23 y 32 que los contratos, una vez suscritos, solamente podrán ejecutarse cuando estén debidamente legalizados, para lo cual es menester cumplir con los siguientes requisitos:

a. Registro presupuestal. b. La constitución y aprobación de las garantías exigidas. c. El pago de los impuestos de timbre en la cuantía que señale la ley. d. La publicación en el Diario Oficial. Este requisito se entiende cumplido con el pago de los derechos correspondientes. Sin embargo, en la cláusula novena del convenio administrativo se advirtió que, por tratarse de un acto contractual celebrado entre entidades de derecho público, para su legalización sólo se requería, una vez suscrito por las partes, de la publicación en el Diario Oficial por cuenta de El Administrador, requisito que se entiende cumplido con el pago de los derechos correspondientes. Al respecto disponía el estatuto de contratación de la Nación y sus entidades descentralizadas, o decreto - ley 222 de 1983, entonces vigente, que los contratos que celebren entre sí las entidades públicas, con excepción de los de empréstito, se sujetarán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares; sin embargo, en ellos debe pactarse la sujeción de los pagos a las apropiaciones presupuestales, llevarse a cabo el registro presupuestal y ordenarse su publicación en el Diario Oficial, requisito este último “que se entiende cumplido con el pago de los derechos correspondientes” (ibidem, arts. 52 y 266). Por su parte, el artículo 299 del mismo estatuto era categórico: “Solo podrá iniciarse la ejecución de los contratos que estuvieren debidamente perfeccionados”, agregando que con cargo a los respectivos convenios no podrá pagarse o desembolsarse suma alguna de dinero ni el contratista iniciar labores, mientras no se haya dado cumplimiento a los requisitos y formalidades exigidos.

III. La suscripción del contrato y su perfeccionamiento (legalización).

Las disposiciones vigentes al momento de la celebración del convenio administrativo entre el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social y el Fondo Especial de la Presidencia de la República, de fecha 6 de abril de 1992, distinguían entre la suscripción del contrato por las partes intervinientes y el proceso posterior de perfeccionamiento o legalización del mismo, para deducir que solamente a partir de este último evento era admisible que el contratista iniciara labores, es decir, empezar la ejecución del contrato y que la entidad contratante pudiera hacer pagos o desembolsos de dinero. Con la misma finalidad pero empleando una terminología distinta, el nuevo Estatuto General de Contratación de la Administración Pública o ley 80 de 1993 hace la distinción entre el acto que denomina de perfeccionamiento del contrato -que se cumple cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escritoy el de legalización - que incluye la aprobación de la garantía única, la reserva presupuestal, el pago de impuesto y la publicación del texto del contrato-. Es precisamente a partir de la legalización cuando el contratista podrá iniciar la ejecución del objeto contractual y las autoridades de control fiscal ejercer el control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos, verificando su conformidad con las disposiciones legales (arts. 41 y 65). En el caso que es materia de la consulta, la obligación del Gobierno era poner en funcionamiento el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, para lo cual procedió no solamente a su creación sino también a ordenar la celebración de un convenio interadministrativo con el Fondo Especial de la Presidencia de la

República, de manera que éste, que ya disponía de estructura y experiencia, fuese el encargado de administrar sus recursos. Una vez perfeccionado el convenio, el Fondo entraría en funcionamiento. La vigencia de la entidad prosiguió al haberse dispuesto por el Gobierno, en ejercicio de las facultades de reorganización administrativa conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente en el artículo transitorio 20 de la Carta Política de 1991, la fusión del Fondo Especial de la Presidencia de la República al Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, y la transferencia a éste de los bienes, derechos y obligaciones de aquél (decreto 2133 de 30 de diciembre de 1992). En tal forma, el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social continuó funcionando como un establecimiento público del orden nacional dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, y cuyo objeto es financiar y coordinar proyectos de apoyo a los sectores más vulnerables de la población colombiana y obtener recursos de cooperación nacional e internacional. Es pertinente deducir, entonces, que el término de duración de cinco años, prescrito para el Fondo por el artículo transitorio de la Constitución, no debe contarse ni desde la vigencia de la Carta Política (7 de julio de 1991), ni desde la fecha de creación del Fondo mediante el decreto 281 de 12 de febrero de 1992, ni siquiera desde la fecha de suscripción del convenio (6 de abril de 1992), sino desde el día en que este convenio quedó debidamente legalizado y fue posible iniciar su ejecución, es decir, a partir de la fecha en que El Administrador procedió

a pagar los derechos de publicación de su texto en el Diario Oficial. Sólo una vez cumplido con el indicado trámite, es entendido que el convenio quedó, según la terminología a la sazón vigente, perfeccionado o legalizado. Y en tal fecha, como consecuencia, el Gobierno dio cumplimiento al mandato constitucional de poner en funcionamiento el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, hoy Red de Solidaridad Social. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República (C.C.A., art.212). HUMBERTO MORA OSEJO Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON LUIS CAMILO OSORIO I.

ROBERTO SUAREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala