CE-SC-RAD1995-N689

SOBRETASA AL CONSUMO DE GASOLINA - Titularidad / SOBRETASA AL CONSUMO DE GASOLINA - Cobro Según la Ley 86 de 1989 los municipios, incluyendo además el Distrito Especial de Bogotá, (hoy Distrito Capital), fueron instituidos como titulares del cobro de la sobretasa al consumo de gasolina motor, pero limitando su cuantía al 20% del precio al público sobre las ventas de ECOPETROL en la planta de abasto a la zona de influencia del respectivo sistema y con destinación exclusiva a la financiación de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros. Igualmente, y de acuerdo con la mencionada disposición se confirió la facultad de cobro de dicha sobretasa sólo a aquellos municipios cuyas rentas no fueran suficientes para garantizar la pignoración de recursos correspondientes a créditos externos para desarrollar sistemas del servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros. SOBRETASA AL CONSUMO DE GASOLINA - Destinación / SOBRETASA AL COMBUSTIBLE AUTOMOTOR - Destinación / VIA PUBLICA Y CONSTRUCCION DE TRANSPORTE MASIVO - Destinatarios de sobre tasa a la gasolina Los recursos recaudados tanto por concepto de la sobretasa a la gasolina como el resto del combustible automotor constituían rentas propias de los municipios o de los distritos; pero uno y otro caso con destinación específica para el mantenimiento y construcción de vías públicas y para la financiación de la construcción de transporte masivo. SOBRETASA AL CONSUMO - Patrimonio del Area Metropolitana /

SOBRETASA AL CONSUMO DE COMBUSTIBLE DIFERENTE A LA GASOLINA - Patrimonio Municipal La sobretasa que se recauda por concepto de gasolina motor establecida inicialmente de la manera prevista por el artículo 5º de la Ley 86 de 1989, modificada luego por lo ordenado en el artículo 29 de la Ley 105 de 1993 y que formaba parte del patrimonio de los municipios y del Distrito pasó a formar parte del patrimonio de las Areas Metropolitanas, pero en todos los casos para financiar los sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros. Pero lo que se recauda por concepto de la sobretasa fijada para combustibles distintos a la gasolina y tal como se percibe por la Ley 105 de 1993 pertenece a los municipios con destino a incrementar “un fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas o a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo”. Finalmente, debe aclararse que los municipios, en los que se acuerde hacer uso de la autorización prevista por el artículo 29 de la Ley 105 de 1993 para establecer la sobretasa al combustible automotor, deberán diferenciar entre la sobretasa a la gasolina y la correspondiente a otros combustibles por cuanto los recaudos provenientes de dichos combustibles pertenecen al municipio; en cambio, los recursos obtenidos por sobretasa a la gasolina deberán ser entregados a la respectiva Area Metropolitana en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 22 literal j) de la Ley 128 de 1994. AREA METROPOLITANA - Destinación de los recursos del consumo a la gasolina Las Areas Metropolitanas deben destinar los recursos provenientes de la

sobretasa a la gasolina exclusivamente a la financiación de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, conforme lo prescribe el inciso 2º literal b) del artículo 5º. de la Ley 86 de 1989.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con Oficio número 229 de 12 de junio de 1995.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 689

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Consulta relacionada con la titularidad de la sobretasa al consumo de la gasolina motor que hayan establecido los municipios que formen parte de un Area Metropolitana Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Gobierno formula a la Sala en Los siguientes términos textuales: “El Ministerio de Gobierno desea oír el concepto de esa honorable Sala en relación con la titularidad de la sobretasa al consumo de gasolina motor que hayan establecido los municipios que formen parte de una Area Metropolitana.

Las normas que motivan esta solicitud, son las siguientes: Ley 86 de 1989 (diciembre 20). Por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte de pasajeros y se proveen recursos para su funcionamiento. Capítulo II De la financiación de los sistemas de transporte masivo. Artículo 4°. La Nación solamente podrá contratar u otorgar garantía a los créditos externos contratados por entidades que desarrollen sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, cuando se hayan pignorado a su favor

rentas en cuantía suficiente que cubran el pago de por lo menos el 80% del servicio de la deuda total del proyecto. Artículo 5°. Cuando las rentas propias de los municipios, incluido el Distrito Especial de Bogotá, no sean suficientes para garantizar la pignoración de los recursos prevista en el artículo anterior, quedan facultados para: ...b) Cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público sobre las ventas de ECOPETROL en la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Los incrementos a que se refiere el presente artículo se destinarán exclusivamente a la financiación de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se cobrarán a partir del 1º de enero del año siguiente a aquél en que se perfeccione el contrato para su desarrollo. Ley 105 de 1993. Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones. Capítulo III Recursos para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte. Artículo 29. Sobretasa al combustible automotor. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 86 de 1989, autorizase a los municipios, y a los distritos, para establecer una sobretasa máxima del 20% al precio del combustible auto motor, con destino exclusiva a un Fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo.

Ley 128 de 1994. “Por la cual se expide la ley orgánica de las áreas metropolitanas”. IV Patrimonio y Rentas. Artículo 22. Patrimonio. El patrimonio y renta del Area Metropolitana estará constituido por: ...j) La sobretasa a la gasolina que se cobre dentro de la jurisdicción de cada Area Metropolitana acorde con lo establecido por la Ley 86 de 1 989. En el evento de que los municipios integrantes de un Area Metropolitana hayan impuesto el cobro de la sobretasa a la gasolina motor, en los términos del artículo 5º. literal b) de la Ley 86 de 1989, para los fines y conforme al procedimiento que esa misma ley establece; y posteriormente hayan hecho extensivo el cobro, en el mismo porcentaje, a los demás combustibles automotores, en aplicación del artículo 29 de la Ley 105 de 1993, se pregunta:

1. Conforme al artículo 22, literal j) de la Ley 128 de 1994, están obligados los municipios a entregarles al Area Metropolitana de la cuál hagan parte, la sobretasa a la gasolina que estén cobrando por virtud de la Ley 86 de 1989.

2. De ser afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, ¿cuál debe ser la destinación que debe darle el Area Metropolitana a esos recursos?

De otra parte se inquiere:

3. Los municipios integrantes de un Area Metropolitana que determinen cobrar la sobretasa autorizada por el artículo 29 de la Ley 105 de 1993, ¿están obligados a entregar los recaudos por gasolina motor a dicha Area?

I. ANTECEDENTES

1. El artículo 319 de la Constitución, dispone lo siguiente:

“Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, social es y físicas, que den al conjunto características de un Area Metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano. La ley de ordenamiento territorial adoptará para las Areas Metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios. Cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley”.

2. Por su parte y mediante la Ley 86 de 1989, se dictaron normas sobre “sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se destinaron recursos para su funcionamiento”. Se dispuso en sus artículos 4º y 5º. “Artículo 4º. La Nación solamente podrá contratar u otorgar su garantía a los créditos externos contratados por entidades que desarrollen sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, cuando éstas hayan pignorado a su favor rentas en cuantía suficiente que cubran el pago de por lo menos el 80% del servicio de la deuda total del proyecto.

Artículo 5º. Cuando las rentas propias de los municipios incluidos el Distrito

Especial de Bogotá, no sean suficientes para garantizar la pignoración de los recursos previstos en el artículo anterior, quedan facultadas para: b) Cobrar una sobretasa al consumo de gasolina motor hasta del 20% de su precio al público sobre las ventas de ECOPETROL en la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Los incrementos a que se refiere el presente artículo se destinarán exclusivamente a la financiación de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se cobrarán a partir del 1º de enero del año siguiente a aquel en que se perfeccione el contrato para su desarrollo”.

3. Posteriormente, mediante la Ley 105 de 1993, se dictaron disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyeron competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, y se reglamentó la planeación en el sector transporte.

En el artículo 29 de la citada ley y en lo que respecta a la sobretasa del combustible automotor se ordenó: “Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 86 de 1989 autorizase a los Municipios y a los Distritos para establecer una sobretasa máxima del 20% al precio del combustible automotor, con destino exclusiva a un fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo”. En un mismo orden de ideas y con relación a la delegación de funciones de las asambleas en los concejos municipales se consagró: “En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 301 de la Constitución Política las

Asambleas Departamentales podrán delegar en los Concejos Municipales las atribuciones establecidas en el artículo 300 numerales 1º y 2º, referentes a la reglamentación del transporte, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera...”

4. El 23 de febrero de 1994 se expidió la Ley 128 “orgánica de áreas metropolitanas”. En el artículo 22 se prevé la conformación del patrimonio y rentas del Area Metropolitana habiéndose incluido entre otras: “... j ) La sobretasa a la gasolina que se cobre dentro de la jurisdicción de cada Area Metropolitana acorde con lo establecido por la Ley 86 de 1989”.

Se prescribió además que los bienes y rentas del Area Metropolitana son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares (artículo 23).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De conformidad con las normas que anteceden, resulta que según la Ley 86 de 1989 los municipios, incluyendo además el Distrito Especial Bogotá (hoy Distrito Capital ), fueron instituidos como los titulares del cobro de la sobretasa al consumo de la gasolina motor, pero limitando su cuantía al 20% del precio al público sobre las ventas de ECOPETROL en la planta de abasto a la zona de influencia del respectivo sistema y con destinación exclusiva a la financiación de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros.

Igualmente, y de acuerdo a la mencionada disposición se confirió la facultad de cobro de dicha sobretasa sólo a aquellos municipios cuyas rentas no fueran

suficientes para garantizar la pignoración de recursos correspondientes a créditos externos para desarrollar sistemas del servicio público de que se trata.

2. Vigente la Constitución de 1991, el Congreso expidió la Ley 105 de 1993 sobre disposiciones básicas de transporte. En el artículo 29 de dicha ley se prescribe lo relacionado con la “sobretasa al combustible automotor” que se reguló de la siguiente manera: a ) El establecimiento de la sobretasa compete a cada municipio o distrito, autorizados por la ley; b) Se amplió la cobertura de la sobretasa a todo “combustible automotor”; c) Se estableció una sobretasa máxima del 20% al precio del combustible automotor; d) Se le destinó exclusivamente para dos fines: para incrementar un fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y, para financiar la construcción de proyectos de transporte masivo.

De lo expuesto, se concluye que los recursos recaudados tanto por concepto de la sobretasa a la gasolina como del resto del combustible automotor constituían rentas propias de los municipios o de los distritos; pero en uno y otro caso con destinación específica para el mantenimiento y construcción de vías públicas y para la financiación de la construcción de transporte masivo.

3. Con la expedición de la Ley 128 de 1994, orgánica de las Areas Metropolitanas, la situación vino a cambiar; en efecto: En primer término se precisa el concepto de Area Metropolitana al definírsela como “entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social que para la

programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada” (artículos 319 de la Constitución y 1º de la Ley 128 de 1994). Luego, en el mismo estatuto legal se explica la forma de integración del patrimonio de tales Areas Metropolitanas incluyéndose como uno de sus factores constitutivos, el de la sobretasa de la gasolina con lo que implícitamente se está descartando la sobretasa que se llegase a cobrar por concepto de otros combustibles. Esto quiere decir que la sobretasa que se recaude por concepto de gasolina motor establecida inicialmente de la manera prevista por el artículo 5º. de la Ley 86 de 1989, modificada luego por lo ordenado en el artículo 29 de la Ley 105 de 1993 y que formaba parte del patrimonio de los municipios y de los distritos pasó a formar parte del patrimonio de las Areas Metropolitanas, pero en todos los casos para financiar los sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros. Pero lo que se recaude por concepto de la sobretasa fijada para combustibles distintos a la gasolina y tal como se prescribe por la Ley 105 de 1993 pertenece a los municipios con destino a incrementar “un fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas o a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo”. Finalmente, debe aclararse que los municipios en los que se acuerde hacer uso de la autorización prevista por el artículo 29 de la Ley 105 de 1993 para establecer la sobretasa al combustible automotor, deberán diferenciar entre la sobretasa a la gasolina y la correspondiente a otros combustibles por cuanto los

recaudos provenientes de dichos combustibles pertenecen al municipio; en cambio, los recursos obtenidos por sobretasa, la gasolina deberán ser entregados a la respectiva Area Metropolitana en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 22 literal j ) de la Ley 128 de 1994.

LA SALA RESPONDE:

1. Los dineros que se recauden por concepto de la sobretasa a la gasolina, en virtud de lo dispuesto por el literal b) artículo 5º de la Ley 86 de 1989, deben ser entregados obligatoriamente por los municipios al Area Metropolitana de la cual formen parte.

2. Las Areas Metropolitanas deben destinar los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina exclusivamente a la financiación de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, conforme lo prescribe el inciso 2º. literal b) artículo 5º. de la Ley 86 de 1989.

3. La sobretasa al combustible automotor, que cobren los municipios integrantes de un Area Metropolitana ingresan a su patrimonio, salvo lo causado por sobretasa a la gasolina motor lo cual pertenece a las Areas Metropolitanas de la cual forman parte, por prescripción expresa del artículo 22 literal j ) de la Ley 128 de 1994, a partir de la vigencia de esta ley.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

HUMBERTO MORA OSEJO JAVIER HENAO HIDRON

Presidente

LUIS CAMILO OSORIO IZASA ROBERTO SUAREZ

FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala