CE-SC-RAD1995-N696

LEY ORGANICA - Naturaleza jerárquica Las leyes orgánicas gozan de una prerrogativa especial, por la finalidad que les asigna la Constitución. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente por la Carta Política en su artículo 151. Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan con su normatividad, la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, que sujetan el ejercicio de la actividad legislativa ordinaria a sus prescripciones. En este sentido la ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido. COMISIONES LEGALES DE LA CAMARA - Funcionamiento / COMISIONES LEGALES DE LA CAMARA - Reglamentación / MESA DlRECTIVA DE LA CAMARA - Funciones Cuando en la Ley 5ª de 1992 se faculta a las Mesas Directivas de las Cámaras para expedir, por resolución, los reglamentos para el funcionamiento de las Comisiones Legales, se está partiendo de un presupuesto obvio, cual es el de que tales directivas tienen que ejercitar sus funciones dentro del ámbito que determine la ley orgánica. De esta manera, no es posible admitir que la materia de una ley orgánica pueda ser regulada por leyes ordinarias, como tampoco que del inciso 2º artículo 55 pueda deducirse que cada una de las Comisiones Legales tengan su propio reglamento.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 14 de junio de 1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO

Santa Fe de Bogotá, D. C., seis (6) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 696

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Consulta del Ministerio de Gobierno relacionada con la interpretación del artículo 55 de la Ley 5ª de 1992

El señor Ministro de Gobierno, doctor Horacio Serpa Uribe, formula a la Sala la Consulta en los siguientes términos textuales: “La solicitud se fundamenta en las dudas formuladas a la Presidencia del honorable Senado y la honorable Cámara, por el doctor Carlos Martínez Simahán, miembro de la Comisión Primera del honorable Senado de la República, en su condición de ponente para primer debate del Proyecto de ley número 105 de 1994 - Senado “por la cual se expide el reglamento de la Comisión Legal de Etica y Estatuto del Congresista”. La Constitución Política dispone: Artículo 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara. A su turno, la Ley 5ª de 1992, preceptúa: Artículo 55. Integración, denominación y funcionamiento. Además de las Comisiones Legales señaladas para cada una de las cámaras con

competencias diferentes, a éstas corresponde integrar, aplicando el sistema del cuociente electoral y para el período constitucional, la Comisión de los Derechos Humanos y Audiencias, la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, y la Comisión de Acreditación Documental. Las Mesas Directivas de las Cámaras, en forma conjunta salvo lo dispuesto en otras disposiciones, expedirán por medio de resolución los reglamentos para el funcionamiento de las Comisiones Legales. En particular, el último inciso transcrito, sirve de base para que el doctor Martínez Simahán, plantee el siguiente interrogante: Al analizar la viabilidad jurídica del proyecto en mención, he encontrado un interesante aspecto de hermenéutica planteado por el alcance que debe dársele al artículo 55 de la Ley 5ª, según el cual las Mesas Directivas de las Cámaras, en forma conjunta salvo lo dispuesto en otras disposiciones, expedirán por medio de resolución los reglamentos por el funcionamiento de las comisiones legales. La inquietud que deseo plantear a la consideración de ustedes nace de la interpretación que debe darse a la frase “salvo lo dispuesto en otras disposiciones”. ¿Significa ella que el inciso referido es exclusivamente supletorio, y que la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso permite la posibilidad de que leyes ordinarias reglamenten las comisiones legales? ¿tiene sentido que cada comisión legal tenga su propia ley reglamentaria o, simplemente, cuando el artículo 55 comentado menciona “otras disposiciones” se refiere a otras normas de la misma ley orgánica que pudieran establecer disposiciones sobre el funcionamiento de las comisiones

legales? Despejar esta duda es definitiva para la suerte del proyecto en referencia porque me parece claro, a la luz de la Constitución Nacional, que una ley ordinaria no puede modificar una orgánica, y por consiguiente, si se considera que la función de expedir el reglamento de las comisiones legales fue atribuida por la ley quinta, exclusivamente, a las Mesas Directivas de las Cámaras, el proyecto sería inconstitucional. Planteo este asunto a la ilustrada consideración de ustedes, en sus respectivas condiciones de Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, en virtud de que el numeral 4 del artículo 43 de la ley quinta les atribuye la función de decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del reglamento.

I. ANTECEDENTES

A. Constitucionales El artículo 151 de la Constitución Política dispone: “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara”.

B. Legislativos

1. Mediante la Ley 3ª de 1992, expedida par el Congreso en atención a lo establecido por el artículo 14 transitorio de la misma Carta, se dictaron normas

sobre las Comisiones del Congreso de Colombia. En tal estatuto legal se reglamentó, en lo fundamental, el funcionamiento y composición de las Comisiones Constitucionales Permanentes.

2. En el año 1992, el Congreso expidió la Ley 5ª, “por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”.

En el capítulo cuarto del título II del estatuto legal citado se ordena que en cada una de las Cámaras funcionarán, durante el período constitucional, Comisiones Legales, Comisiones Especiales y Comisiones Accidentales (artículo 53). Específicamente sobre las Comisiones Legales, el artículo 55 prescribe: “Integración, denominación y funcionamiento. Además de las Comisiones Legales señaladas para cada una de las Cámaras con competencia diferentes, a éstas corresponderá integrar, aplicando el sistema del cuociente electoral y para el período constitucional, la Comisión de Derechos Humanos y Audiencias, la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, y la Comisión de Acreditación Documental. Las Mesas Directivas de las Cámaras, en forma conjunta, salvo lo dispuesto en otras disposiciones, expedirán por medio de resolución los reglamentos para el funcionamiento de las Comisiones Legales”. La misma Ley 5ª regula la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, estableciendo su composición e integración y las funciones (artículos 58 y 59 ibídem ).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

A. Leyes orgánicas La Constitución Política de 1991 contiene disposiciones que tratan tema de las

leyes orgánicas. En efecto, de conformidad con lo previsto en el artículo 151, se le confiere al Congreso la atribución de expedir leyes orgánicas “a las cuales estará sujeta la actividad legislativa”. Por medio de ellas entre otras cosas se establecerán “los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras”. Prescribe la norma citada que las leyes orgánicas requieren, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara. Las leyes orgánicas gozan de una prerrogativa especial, por la finalidad que les asigna la Constitución. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente por la Carta Política en su artículo 151. Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan con su normatividad, la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, que sujetan el ejercicio de la actividad legislativa ordinaria a sus prescripciones. En este sentido la ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material. Del contenido del artículo 55 del Reglamento del Congreso, sobre integración, denominación y funcionamiento de las Comisiones Legales, se llega a las siguientes conclusiones:

1. Que existen las Comisiones Legales en cada una de las Cámaras, con competencias propias y definidas.

2. Que a las Cámaras compete integrar las Comisiones de Derechos Humanos y

Audiencias, Etica y Estatuto del Congresista, y Acreditación Documental.

3. Que para la integración de dichas Comisiones se debe aplicar el sistema del

cuociente electoral.

4. Que funcionan durante el período constitucional, que es de cuatro años, según el artículo 132, y

5. Que es función de las Mesas Directivas de las Cámaras, expedir conjuntamente los reglamentos para el funcionamiento de las Comisiones legales.

Cuando en la Ley 5ª de 1992 se faculta a las Mesas Directivas de las Cámaras para expedir, por resolución, los reglamentos para el funcionamiento de las Comisiones Legales, se está partiendo de un presupuesto obvio, cual es el de que tales directivas tienen que ejercitar sus funciones dentro del ámbito que determine la ley orgánica. De esta manera, no es posible admitir que la materia de una ley orgánica pueda ser regulada por leyes ordinarias, como tampoco que del inciso 2º artículo 55 pueda deducirse que cada una de las Comisiones Legales tengan su propio reglamento.

Respuesta: Por leyes ordinarias no se puede reglamentar el funcionamiento de las Comisiones Legales. La salvedad que hace el inciso 2º del artículo 55 de la Ley 5ª de 1992, sobre la expedición conjunta de los reglamentos para el funcionamiento de las Comisiones Legales por parte de las Mesas Directivas de las Cámaras, se refiere a otras disposiciones de la misma ley orgánica que eventualmente puedan reglamentar el funcionamiento del Congreso de la República y sus Cámaras.

Transcríbase, en sendas copias autenticas, a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. HUMBERTO MORA OSEJO JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA ROBERTO SUAREZ FRANCO ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la sala