CE-SC-RAD1995-N697

PRESCRIPCION ADQUISITIVA O USUCAPION - Concepto / PRESCRIPCION EXTINTIVA O LIBERATORIA - Concepto / BIEN DE USO PUBLICOImprescriptibilidad El Código Civil define la prescripción como un modo de adquirir las cosas ajenas, o extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derecho durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales. Esta definición, contenida en el artículo 2512 del citado código, encierra dos conceptos: la prescripción adquisitiva o usucapión y la prescripción extintiva o liberatoria. La primera constituye un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales, y la segunda, un modo de extinguir los derechos y acciones. Como consecuencia, la regla general consiste en que pueden ser adquiridos por prescripción los bienes corporales, muebles o inmuebles, que están en el comercio humano, si se ha poseído por el término y las condiciones legales; de la misma manera, los otros derechos reales que están especialmente exceptuados, según lo dispone el artículo 2518, mientras el inmediatamente siguiente preceptúa: “los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso”. PRESCRIPCION ADQUISITIVA DE DOMINIO - Clases / PRESCRIPCION EXTRAORDINARIA - Requisito / PROCESO DE PERTENENCIAComprobación de prescripción adquisitiva En el evento de que la prescripción tenga la modalidad de adquisitiva, puede ser ordinaria o extraordinaria. Si es extraordinaria, está sujeta a la comprobación en el proceso judicial de pertenencia de los requisitos que la estructuran: posesión

material en el usacapiente; que el bien haya sido poseído durante 20 años; que la posesión se haya cumplido de manera pública e ininterrumpida, y el que el bien o derecho sobre el cual se ejerce la posesión, sean susceptibles de adquirirse por prescripción. Este último requisito, como se vera en el acápite siguiente, no ocurre en relación con el patrimonio estatal. BIEN DE USO PUBLICO Y BIEN FISCAL - Diferencias Los bienes del Estado, según la clásica distinción del Código Civil se escinden entre los de uso público y los fiscales o patrimoniales. Ambos pertenecen a Hacienda Pública y son de similar naturaleza, hallándose diferencia en su destinación o manera de utilizarlos y en régimen legal, como en que los primeros el uso pertenece a los habitantes del país y están a su servicio permanente (calles, plazas, puentes, caminos, ejidos, etc.), mientras que los segundos (terrenos, edificios, granjas...) sirven al Estado como instrumentos materiales para la prestación de los servicios públicos, aunque puede tomarse también como una especie de reserva patrimonial para fines de utilidad común. Respecto de estos últimos, el Estado los posee y administra a la manera como lo hacen los particulares sobre los bienes de su propiedad, pero el régimen que los rige es de derecho público. BIEN FISCAL - Improcedencia de declaración de pertenencia / DECLARACION DE PERTENENCIA / Bienes respecto de los que no procede La situación en relación con los bienes fiscales, sin embargo, varió sustancialmente con la expedición del Código de Procedimiento Civil que entró a regir el 1º de julio de 1971, como que en su artículo 413, numeral 4, este Código

dispuso que “no procede la declaración de pertenencia si antes de consumarse la prescripción estaba en curso un proceso de división del bien común, ni respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”. Esta disposición fue modificada en su primera parte por el Decreto - ley 2282 de 1989, artículo 1º numeral 210, y corresponde en la actualidad al artículo 407 numeral 4º del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto es el siguiente: “La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”.

NOTA DE RELATORIA: Menciona la sentencia de 16 de noviembre de 1978 de la Corte Suprema de Justicia, sobre la exequibilidad de la expresión “o de propiedad de las entidades de derecho público” del artículo 413 - 4 del C.P.C.

EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO - Naturaleza de sus funciones / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADOConstitución de su capital En cuanto a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, tal como lo dispone el artículo 115 de la Constitución Política, forman parte de la Rama Ejecutiva. Por la naturaleza de la función que cumplen, se ubican como una especie del concepto genérico de entidades descentralizadas, siendo parte integrante de la estructura del Estado y de la administración pública. Creadas o autorizadas por la ley, es ésta también la encargada de establecer su régimen jurídico (ibídem, arts. 150 - 7 y 210). Además su capital independiente, está constituido totalmente por bienes y fondos públicos comunes (Decreto - ley 1050

de 1968, art. 6º letra c). BIENES DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO - Improcedencia de acción de pertenencia Los bienes de propiedad de las empresas industriales y comerciales del Estado no pueden ser adquiridos por terceras personas mediante la acción de pertenencia, por cuanto son imprescriptibles por mandato del numeral 4º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 2 de febrero de 1996.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON

Santa Fe de Bogotá, D. C., 28 de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).

Radicación número: 697

Actor: MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO Referencia: Viabilidad jurídica de adquirir bienes de propiedad de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, mediante prescripción adquisitiva de dominio por parte de terceros El señor Ministro de Desarrollo Económico, doctor Rodrigo Marín Bernal, luego de hacer algunas explicaciones preliminares, formula a la Sala la siguiente consulta: “Como quiera que, el legislador extraordinario no distinguió en la norma contenida en el numeral 4º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, la calidad de bienes, debe entenderse entonces, que un bien propiedad de una empresa Industrial y Comercial del Estado, puede ser o no adquirido por terceros por prescripción, teniendo en cuenta que la declaración judicial de pertenencia no procede respecto de los bienes de propiedad de las entidades de Derecho

Público”.

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

I. Preceptos legales aplicables. La Sala destaca, para su posterior análisis, las

siguientes disposiciones: “Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales” (Código Civil, art. 674). “Declaración de pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia se aplicarán las siguientes reglas: (...)

4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”. (Código de Procedimiento Civil, art. 407 numeral 4). “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables” (Constitución Política, art. 63).

II. La prescripción en el Código Civil. El Código Civil define la prescripción como un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales. Esta definición, contenida en el artículo 2512 del citado Código, encierra dos conceptos: la prescripción adquisitiva o usucapión y la prescripción

extintiva o liberatoria. La primera constituye un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales, y la segunda, un modo de extinguir los derechos y las acciones. Como consecuencia, la regla general consiste en que pueden ser adquiridos por prescripción los bienes corporales, muebles o inmuebles, que están en el comercio humano, si se han poseído por el término y con las condiciones legales; de la misma manera, los otros derechos reales que no están especialmente exceptuados, según lo dispone el artículo 2518, mientras el inmediatamente siguiente preceptúa: “Los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso”. En el evento de que la prescripción tenga la modalidad de adquisitiva, puede ser ordinaria o extraordinaria. Si es extraordinaria, está sujeta a la comprobación en el proceso judicial de pertenencia de los requisitos que la estructuran: posesión material en el usucapiente; que el bien haya sido poseído durante veinte años; que la posesión se haya cumplido de manera pública e ininterrumpida, y que el bien o derecho sobre el cual se ejerce la posesión, sea susceptible de adquirirse por prescripción. Este último requisito, como se verá en el acápite siguiente, no concurre en relación con el patrimonio estatal.

III. Los bienes del Estado y su carácter de imprescriptibles. Los bienes del Estado, según la clásica distinción de nuestro Código Civil se escinden entre los de uso público y los fiscales o patrimoniales. Ambos pertenecen a la Hacienda Pública y son de similar naturaleza, hallándose su diferencia en su destinación o manera de utilizarlos y en su régimen legal como que en los primeros el uso

pertenece a los habitantes del país y están a su servicio permanente (calles, plazas, puentes, caminos, ejidos, etcétera), mientras que los segundos (terrenos, edificios, granjas...) sirven al Estado como instrumentos materiales para la prestación de los servicios públicos, aunque pueden tomarse también como una especie de reserva patrimonial disponible para fines de utilidad común. Respecto de estos últimos, el Estado los posee y administra a la manera como lo hacen los particulares sobre los bienes de su propiedad, pero el régimen que los rige es de derecho público. Con todo, el Código Civil expedido en 1887 solamente otorgó a los bienes de uso público el carácter de imprescriptibles. La prohibición fue tajante en tal sentido, y, por tanto, los particulares nunca pudieron acudir a la prescripción como medio para adquirir su dominio, pues sobre ellos era improcedente alegar posesión. Otro tratamiento les fue dado a los bienes fiscales. A éstos la ley no les confirió esa especial protección y por ende estuvieron sometidos al régimen previsto para los bienes de dominio privado. La situación en relación con los bienes fiscales, sin embargo, varió sustancialmente con la expedición del Código de Procedimiento Civil que entró a regir el 1º de julio de 1971, como que en su artículo 413, numeral 4, este Código dispuso que “no procede la declaración de pertenencia si antes de consumarse la prescripción estaba en curso un proceso de división del bien común, ni respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”. Esta disposición fue modificada en su primera parte por el Decreto - ley 2282 de

1989, artículo 1º numeral 210, y corresponde en la actualidad al artículo 407, numeral 4 del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto es el siguiente: “La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”. Demandada ante la Corte Suprema de Justicia la expresión “o de propiedad de las entidades de derecho público”, esa Corporación, encargada entonces de la guarda de la integridad de la Constitución Política, mediante sentencia de 16 de noviembre de 1978, la declaró exequible, con argumentos como los siguientes: “Ambas clases de bienes estatales (los bienes de uso público y los bienes fiscales) forman parte del mismo patrimonio y solo tienen algunas diferencias de régimen legal, en razón del distinto modo de utilización. Pero, a la postre, por ser bienes de la hacienda pública tienen un régimen de derecho público, aunque tengan modos especiales de administración. El Código Fiscal, Ley 110 de 1912, establece precisamente el régimen derecho público para la administración de los bienes fiscales nacionales. Régimen especial, separado y autónomo de la reglamentación del dominio privado. No se ve, por eso, porqué están unos amparados con el privilegio estatal de la imprescriptibilidad y los otros no, siendo uno mismo su dueño e igual su destinación final, que es el del servicio de los habitantes del país. Su afectación, así no sea inmediata sino potencial al servicio público, debe excluirlos de la acción de pertenencia, para hacer prevalecer el interés público o social sobre el particular. (...) Al excluir los bienes fiscales de propiedad de las entidades de derecho público de

la acción de pertenencia, como lo dispone la norma acusada, no se presenta infracción del artículo 30 de la Constitución, por desconocimiento de su función social, sino que ese tratamiento es el que corresponde al titular de su dominio y a su naturaleza, de bienes del Estado y a su destinación final de servicio público”. Con la Constitución de 1991, las características de ser inalienables, imprescriptibles e inembargables se predican no sólo de los bienes de uso público sino también de los parques naturales, de las tierras comunales de grupos étnicos, de las tierras de resguardo indígena, del patrimonio arqueológico de la Nación “y de los demás bienes que determine la ley” (art. 63). Es clara, pues, la potestad de la ley para prescribir lo que estime conducente en relación con los bienes fiscales o bienes patrimoniales de las entidades de derecho público. En cuanto a las empresas industriales y comerciales del Estado, tal como lo dispone el artículo 115 de la Constitución Política, forman parte de la Rama Ejecutiva. Por la naturaleza de la función que cumplen, se ubican como una especie del concepto genérico de entidades descentralizadas, siendo parte integrante de la estructura del Estado y de la administración pública. Creadas o autorizadas por la ley, es ésta también la encargada de establecer su régimen jurídico (ibídem, art. 150 - 7 y 210). Además, su capital independiente, está constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes (Decreto - ley 1050 de 1968, art. 6º, letra c). En concordancia con lo expuesto, la Sala responde: Los bienes de propiedad de las empresas industriales y comerciales del Estado

no puede ser adquiridos por terceras personas mediante la acción de pertenencia, por cuanto son imprescriptibles por mandato del numeral 4º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Desarrollo Económico y Secretario Jurídico de la República (C.C.A., art. 112). HUMBERTO MORA OSEJO JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA ROBERTO SUAREZ FRANCO ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la sala