CE-SC-RAD1996-N538

COBRO COACTIVO - Competencia de Carbocol para cobrar impuesto sobre producción de carbón / IMPUESTO AL CARBÓN - Cobro coactivo. Competencia / CARBOCOL - Cobro coactivo del impuesto al carbón Carbocol, de conformidad por lo dispuesto por el decreto 2655 y 2656 de 1988, en armonía con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo y 112 de la ley 6° de 1992, es la entidad competente para efectuar el cobro por jurisdicción coactiva del impuesto sobre la producción del carbón. A la dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no le corresponde la administración del impuesto aludido porque expresamente esa atribución fue conferida por la ley a Carbocol; en consecuencia, el cobro coactivo de dicho impuesto es de competencia de ésta entidad descentralizada, por el proceso ejecutivo prescrito por el Código de Procedimiento Civil; como el Estatuto Tributario no es aplicable para el recaudo y cobro del impuesto sobre la producción o explotación del carbón, los acuerdos de pago previstos por el artículo 814 ibídem no pueden llevarse a cabo en relación con el cobro de este impuesto. Del mismo modo, como no puede haber acuerdos de pago en relación con el cobro del impuesto sobre la producción del carbón, tampoco pueden convenirse plazos ni otorgarse garantías. Las tasas de intereses moratorios serán los establecidos por la ley.

NOTA DE RELATORIA: 1) Se hace referencia al concepto 1484 de 19 de diciembre de 1980 publicado en los anales del primer semestre de 1985. 2) Autorizada la publicación con oficio 00342 de 11 de enero de 1996.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS

Santa Fe de Bogotá, D.C., Septiembre veintiuno (21) de mil novecientos noventa y tres (1.993).

Radicación número: 538

Actor: MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia: Consulta formulada por el Ministro de Minas y Energía sobre competencia para el cobro coactivo del impuesto al carbón.

El Ministro de Minas y Energía, doctor Guido Nule Amin formula a la Sala la siguiente consulta que textualmente dice: “Carbones de Colombia S.A. - CARBOCOL, empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Minas y Energía, ha solicitado al Despacho a mi cargo elevar ante esa Honorable Corporación la consulta que me permito formular, previas las siguientes consideraciones: 1.- A Carbones de Colombia S.A., empresa industrial y comercial del Estado, vinculada a este Ministerio, según lo previsto en los artículos 3o. y 4o. de la ley 61 de 1979, le fue atribuida la facultad de recaudar, a través del Fondo Nacional del Carbón, el impuesto nacional a la producción o explotación de carbón, de consumo interno y de exportación, tomando como base el valor en boca de mina señalado por el Ministerio de Minas. Por la primera de las normas citadas se creó el FONDO NACIONAL DEL CARBON, señalándose como uno de sus recursos el producido del impuesto a la producción del carbón. En su parágrafo se dispuso: tendrá a su cargo, con su propio personal, la administración y disposición de los recursos de dicho Fondo....

(el Nacional del Carbón)”. La segunda norma en cita asignó al Fondo Nacional del Carbón el recaudo del impuesto del 5% a la producción del carbón. 2.- CARBOCOL mantiene la mencionada facultad en virtud de lo dispuesto en los Decretos 2655 de 1988 - Código de Minasy 2656 de 1988 - creador del Fondo de Fomento del Carbón-. De este último ordenamiento, para mayor claridad, se transcriben las disposiciones pertinentes: “Artículo 1º. Créase el Fondo de Fomento del Carbón como un sistema de manejo de recursos, cuyo objeto será financiar proyectos y programas de exploración, explotación, beneficio, transporte, embarque y comercialización de carbón…”. Artículo 2º. Los recursos del Fondo estarán constituidos por: 1º. El producto del impuesto al carbón de que trata el Código de Minas”. “Artículo 24.- Los bienes y recursos correspondientes al Fondo Nacional del Carbón creado por la ley 61 de 1979, ingresarán en su totalidad al Fondo de Fomento del Carbón que por el presente decreto se crea, sin dar lugar a liquidación previa alguna”. “Artículo 17.- Toda persona natural o jurídica que explote carbón mineral, a cualquier título, está obligada a presentar a Carbones de Colombia S.A. - CARBOCOL,.... dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la terminación de cada trimestre, una declaración de producción de carbón, en el formulario que para tal efecto adopte CARBOCOL”. “Artículo 19.- El productor de carbón deberá presentar su declaración y pagar trimestralmente el valor del impuesto determinado en su liquidación privada.

“El pago deberá efectuarse a nombre de CARBOCOL –Fondo de Fomento del Carbón...”. “Artículo 8º.- CARBOCOL tendrá a su cargo con su propio personal la administración y disposición de los recursos del Fondo en la forma y condiciones que establezca su Junta Directiva.

3. Hasta el año de 1991 el cobro por jurisdicción coactiva del mencionado impuesto al carbón lo realizó el Juzgado de Ejecuciones Fiscales, adscrito a la

Tesorería General de la República.

4. El artículo 71, literal a) del Decreto 1642 de 1991 asignó a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entre otras, las siguientes funciones: “a) Planear, programar, dirigir, coordinar, ejecutar y controlar la fiscalización y cobro de los tributos nacionales diferentes a los administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales….” “c. Atender los procesos ejecutivos relacionados con los asuntos propios de la Dirección General de Apoyo Fiscal, cuya competencia no haya sido asignada a otra dependencia.” Lo anterior significa que la Dirección General de Apoyo Fiscal adquirió la competencia para cobrar coactivamente los tributos nacionales no administrados por la U.A.E. Dirección de Impuestos Nacionales, dentro de los cuales estaba el impuesto nacional del 5% a la producción del carbón. 5.- El artículo 111 de la ley 6a. de 1992 asignó a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales “...las funciones contempladas en el literal a) del artículo 71 del Decreto 1642 de 1991, únicamente en los que respecta a

tributos nacionales, cuando no exista competencia especial, diferentes a los administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales”.

6. El artículo 112 de la ley 6a. de 1992 dispone que: “De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como Ministerios, Departamentos Administrativos, Organismos Adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la nación.

7. Por su parte, e] Decreto 2117 de 1992, por medio del cual se dispuso la fusión de la Dirección de Impuestos Nacionales con la Dirección de Aduanas Nacionales, previene lo siguiente: “Artículo 3º.- A la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales le compete la administración de los siguientes impuestos: Los impuestos de renta y complementarios, de timbre nacional y sobre las ventas, los derechos de aduana y los demás impuestos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos internos o al comercio exterior, así como la dirección y administración de la gestión aduanera, incluyendo la aprehensión, decomiso o declaración en abandono a favor de la Nación de mercancías y su administración y disposición. “La administración de los impuestos comprende su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución y todos los demás aspectos relacionados

con el cumplimiento de las obligaciones tributaria y aduanera. Artículo 12, literal g): “Son funciones de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales: “e) Propugnar por el cumplimiento de las normas tributarias nacionales y aduaneras, prevenir, investigar y reprimir las infracciones al régimen tributario nacional y al régimen de aduanas y aplicar las sanciones que correspondan conforme a los mismos; “g) Determinar, liquidar, recaudar y efectuar el cobro persuasivo o coactivo de los impuestos nacionales, de las sanciones y de los demás gravámenes o emolumentos que estén a su cargo”.

8. El artículo 814 del Estatuto Tributario, que hace parte del Título VIIEXTINCION DE LA OBLIGACION TRIBUTARIA.- CAPITULO II FORMAS DE EXTINGUIR LA OBLIGACION TRIBUTARIA.- Tal como quedó modificado por el artículo 91 de la ley 6ª de 1992, autoriza dar facilidades o celebrar acuerdos con los deudores de impuestos, intereses o sanciones o con terceros para, precisamente, facilitarles su pago en las condiciones que indica la norma en cita.

De los considerandos y preceptos legales precitados, se colige que: a) Las funciones asignadas a la Dirección General de Apoyo Fiscal por el literal a) del artículo 71 del Decreto 1642 de 1991, entre ellas la del cobro del impuesto a la producción de carbón, fueron reasignadas a la Dirección de Impuestos Nacionales el artículo 111 de la ley 6a. de 1992. b) La facultad señalada para las entidades públicas del orden nacional por el artículo 112 de la ley 6ª de 1992, alude de modo genérico a los “créditos exigibles”

a favor de tales entidades y de la Nación, mientras que la competencia asignada a la Dirección de Impuestos por el artículo 111 ib. se refiere de manera específica a “tributos nacionales“, dentro de los que está el impuesto a la explotación de carbón. c) El impuesto a la explotación o producción de carbón es un tributo de carácter nacional, su cobro coactivo lo hacía el Juzgado de Ejecuciones Fiscales, luego la Dirección General de Apoyo Fiscal, cuya competencia fue asignada a la U.A.E. Dirección de Impuestos Nacionales, facultad que a causa de la fusión pasó a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y CARBOCOL nunca ha tenido competencia especial y específica para cobrar coactivamente dicho impuesto. Acorde con las precedentes consideraciones y con la primera regla de hermenéutica prevista en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887, según la cual “La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general”, se consulta:

1. Corresponde a CARBOCOL el cobro, por la vía coactiva, del tributo nacional denominado impuesto a la producción del carbón, en ejercicio de la competencia genérica de hacer efectivos los créditos a su favor, consagrada en el artículo 112 de la ley 6a. de 1992?

2. O, por el contrario, corresponde a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el cobro coactivo del citado tributo a la producción del carbón, en ejercicio de la competencia específica señalada en los artículos 111 de la ley 6a. de 1992, 3o. y 12, literales e) y g) del Decreto 2117 de

1992?

3. Pueden celebrarse válidamente los acuerdos de pago de que trata el artículo 814 del Estatuto Tributario con los deudores del impuesto a la producción del carbón, y en caso positivo, cuál es la entidad y / o el funcionario competente para celebrar los acuerdos?

4. De ser viables los mencionados acuerdos de pago, qué plazos puede conceder, qué garantías debe exigir y qué tasas de interés debe cobrar la entidad competente?” La Sala Considera: 1.) El artículo 4o. de la ley 61 de 1979 estableció el impuesto sobre la explotación de carbón, equivalente al 5% del valor en boca de mina del mineral extraído, suma que correspondía recaudar al Fondo Nacional del Carbón creado por el artículo 3o. ibídem. 2.) Según lo dispuesto por el artículo 6º de la citada ley 61 de 1979, el producto del referido impuesto se debía distribuir de la siguiente forma: un sesenta por ciento (60%) para el Fondo Nacional del Carbón y el cuarenta por ciento (40%) restante por mitades para los departamentos y municipios en cuyo territorio se llevara a cabo explotación de carbón. 3.) El Fondo Nacional del Carbón, creado por la ley 61 de 1979, se organizó como un “sistema de manejo de cuentas”, para financiar “proyectos y programas de exploración, explotación, beneficio, transporte, embarque y comercialización de carbón mineral” (art. 3o.).

La administración y disposición de los recursos de este Fondo le ha correspondido a Carbocol, según lo ordenado por el parágrafo, del artículo 3o.ibídem.

Como se indicó, el recaudo del impuesto sobre la explotación de carbón fue atribuido a CARBOCOL, por medio del Fondo Nacional del Carbón, que debía entregar a los departamentos y municipios el porcentaje ordenado por la ley cada tres meses. Sin embargo, el decreto-ley 2655 de 1988 (Código de Minas) precisó en el artículo 229, que la liquidación y recaudo del citado impuesto le correspondía a Carbones de Colombia S.A., empresa industrial y comercial del Estado. 4) El decreto-ley 2656 de 1988, creó el Fondo de Fomento del Carbón, como un sistema de manejo de recursos, cuyo objeto será financiar proyectos y programas de exploración, explotación, beneficio, transporte, embarque y comercialización del carbón. Este Fondo sustituyó al Fondo Nacional del Carbón cuyos bienes ingresaron a la nueva cuenta sin necesidad de liquidación, según lo prescrito por el artículo 24 ibídem. De conformidad con el artículo 8o. ibídem, Carbocol tendrá a su cargo, con su propio personal, la administración y disposición de los recursos de este Fondo, bajo la dirección de la Junta Directiva, para lo cual podrá imputar a su favor hasta un 5% de los ingresos del Fondo, por concepto de los gastos de administración y del recaudo del impuesto sobre la explotación del carbón (art. 12 ibidem ). 5.) La Jurisdicción coactiva, en principio, consiste en la facultad excepcional que tienen algunos funcionarios administrativos, por disposición constitucional o legal, para adelantar juicios ejecutivos tendientes a hacer efectivos créditos exigibles a favor de la entidad pública y a cargo de un particular. En estos procesos el

funcionario administrativo obra como juez y parte, porque representa a la entidad de derecho público que es la acreedora y actúa también como juez. La Sala al respecto conceptuó que “la jurisdicción coactiva tiene por objeto, permitirle a una persona pública iniciar y adelantar por sí misma, sin necesidad de acudir como demandante ante los jueces ordinarios, un proceso compulsivo para hacer efectivo un crédito exigible a su favor y a cargo de un particular. Lo hace por medio de uno de sus funcionarios, facultado por la ley, como una excepción que tiene por objeto facilitar el cobro ejecutivo de las deudas fiscales. Se trata por lo mismo de un procedimiento instituido para hacer más expedito el cobro de algunos de los créditos de las personas públicas. Es una ventaja que la ley no reconoce, ni podía reconocerla, a los particulares” (Anales, primer semestre 1985, pags. 23 y siguientes, concepto de 19 de diciembre de 1980, radicación 1484). La Sala agrega que actualmente también existe la jurisdicción coactiva administrativa, regulada por el decreto-ley 2503 de 1987. 6.) Según el inciso tercero, del artículo 116 de la Constitución Nacional, la ley podrá atribuir función jurisdiccional a determinadas autoridades administrativas para desarrollar competencias precisas. De donde se concluye que solo la Constitución o el legislador puede excepcionalmente otorgar esta facultad a funcionarios administrativos. 7.) El decreto 1642 de 1991, organizó la Dirección General de Apoyo Fiscal a la cual le atribuyó la competencia de cobrar los créditos, derechos arancelarios, fallos de responsabilidad fiscal, multas, sentencias, garantías a favor de la Nación

salvo cuando exista otro organismo o funcionario autorizado para ello. 8.) El artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, prescribe que “De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo las entidades públicas del orden nacional tales como Ministerios, Departamentos Administrativos, Organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y 9.) De la transcrita disposición se deduce que, con las excepciones legales, prevalece la tendencia a que cada entidad directamente haga efectivos los créditos a su favor, para que mediante un procedimiento especial sea más expedito el cobro y se eviten trámites dilatorios que afecten al Tesoro Público. 10.) A la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de acuerdo con lo prescrito por el artículo 3o. del Decreto 2117 de 1992, le corresponde la administración de los impuestos de renta y complementarios, de timbre nacional, de ventas, los derechos de aduanas y los “demás impuestos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado…“. De lo anterior se deduce que, como el impuesto a la explotación del carbón está regulado por disposiciones legales especiales, que atribuyen su administración a Carbocol, el recaudo no le corresponde a la Dirección de Impuestos y Aduanas, ni tampoco su cobro coactivo. 11.) La Sala también considera que el Estatuto Tributario regula exclusivamente lo

relativo al recaudo, cobro y sanciones de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. De este modo el impuesto sobre la explotación del carbón no es administrado por esta Dirección sino por CarbocolFondo del Fomento al Carbón - el artículo 814 del Estatuto Tributario, sobre facilidades de pago, no le es aplicable. Las disposiciones que regulan la materia son los artículos 561 y siguientes del Código de Procedimiento Civil para el cobro de deudas fiscales. Con fundamento en las anteriores consideraciones la Sala procede a responder los interrogantes formulados por el señor Ministro de Minas y Energía: 1) Carbocol, de conformidad con lo dispuesto por los decretos 2655 y 2656 de 1988, en armonía con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo y 112 de la ley 6a de 1992, es la entidad competente para efectuar el cobro por jurisdicción coactiva del impuesto sobre la producción de carbón. 2) A la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no le corresponde la administración del impuesto aludido porque expresamente esa atribución fue conferida por la ley a Carbocol; en consecuencia, el cobro coactivo de dicho impuesto es de competencia de esta entidad descentralizada, por el proceso ejecutivo prescrito por el Código de Procedimiento Civil. 3) Como el Estatuto Tributario no es aplicable para el recaudo y cobro del impuesto sobre la producción o explotación del carbón, los acuerdos de pago previstos en el artículo 814 ibídem no pueden llevarse a cabo en relación con el cobro de este impuesto. 4) Del mismo modo, como no puede haber acuerdos de pago en relación con el

cobro del impuesto sobre la producción de carbón, tampoco pueden convenirse plazos ni otorgarse garantías. Las tasas de intereses moratorios serán los establecidos por la ley. Transcríbase en sendas copias auténticas a los Señores Ministro de Minas y Energía y al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. HUMBERTO MORA OSEJO Presidente de la Sala

JAIME BETANCUR CUARTAS JAVIER HENAO HIDRON

ROBERTO SUÁREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala