CE-SC-RAD1996-N777

CENTRO DE EDUCACIÓN EN ADMINISTRACIÓN DE SALUD - Naturaleza, régimen aplicable / ASOCIACIÓN DE ENTIDADES PUBLICAS - Régimen aplicable / CEADS El Centro de Educación en Administración de Salud, CEADS, presenta las características de una entidad descentralizada indirecta, de naturaleza asociativa. El CEADS se rige por las normas previstas para los establecimientos públicos, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 7º del Decreto 130 de 1976 y por las disposiciones particulares acordadas en el acto de creación. El comité directivo, al definir la naturaleza del CEADS como entidad privada, mediante el Acuerdo 004 de 1978, procedió sin autorización legal y con desconocimiento de la normatividad jurídica. La resolución de reconocimiento de personería jurídica al CEADS, como entidad privada de aquellas a que se refiere el Código Civil en el Título 36 de su Libro Primero, expedida por el Ministerio de Justicia el 8 de junio de 1976, no pudo implicar ni un cambio de la naturaleza jurídica de la entidad ni un reconocimiento del carácter privado de la misma, porque ella resultaba claramente incompatible con las disposiciones legales relacionadas con las asociaciones entre entidades públicas y, especialmente, con las contenidas en el artículo 7º del Decreto - ley 130 del mismo año, que al regular este tipo de asociaciones, dispuso que les serían aplicables las normas previstas para los establecimientos públicos. Por las consideraciones expuestas por la Sala, es evidente que el CEADS es una persona jurídica de derecho público.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio de 28 de febrero de

1996.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON

Santa fe de Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 777

Actor: MINISTRO DE SALUD Referencia: Naturaleza jurídica del Centro de Educación en Administración

de Salud, CEADS. El señor Ministro de Salud manifiesta a la Sala que ante “la necesidad de definir cuál es el régimen legal aplicable al CEADS, para solucionar los conflictos económicos, laborales, administrativos y académicos que no le permiten intervenir de manera efectiva en la conformación y fortalecimiento del sistema de salud”, formula los siguientes interrogantes: 1. ¿De acuerdo al contrato de creación, es el CEADS una entidad descentralizada indirecta? 2. ¿Si la anterior respuesta fuere afirmativa, al CEADS se le aplican las normas previstas para los establecimientos públicos, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 7º del Decreto 130 de 1976? 3. ¿Puede el Comité Directivo definir la naturaleza jurídica de la entidad, como ocurre con el Acuerdo número 004 de abril 21 de 1978 y tenerse como válida “la naturaleza privada” allí consagrada? 4. ¿El reconocimiento de la personería jurídica implica un cambio de la naturaleza jurídica de la entidad o un reconocimiento del carácter privado de la misma? 5. ¿Es el CEADS actualmente una entidad privada o una persona jurídica de derecho público? Agrega el señor Ministro que la falta de una definición clara y precisa sobre la

naturaleza de la entidad, ha generado los siguientes problemas: Confusión y ambigüedad en la aplicación de normas laborales, contractuales y de control; exclusión en el presupuesto del Ministerio de Salud; indefinición en su modalidad de enseñanza (formal y no formal); inadecuada estructura orgánica; dificultad en la defensa de sus intereses frente a terceros, y confusión frente al apoyo que debe dar el Ministerio de Salud.

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

I. Recorrido histórico del CEADS. Porque la Organización Panamericana de la Salud, O.P.S., había anunciado su compromiso de apoyo con el fin de capacitar, formar y actualizar al personal del sector salud, el Ministerio de Salud y la Beneficencia de Cundinamarca celebraron un “contrato” para la creación y funcionamiento del Centro Regional Hospital San Juan de Dios, cuya finalidad se hace consistir en la formación y adiestramiento en administración de atención médica, hospitalaria y de salud en general del personal profesional y auxiliar, de acuerdo con los niveles establecidos por aquel Ministerio.

El mencionado contrato fue suscrito por el entonces Ministro de Salud Pública, doctor José María Salazar Buchelli y a nombre de la Beneficencia de Cundinamarca, establecimiento público de este departamento, por los señores Alfonso Dávila Ortiz, presidente de la junta directiva y Gustavo Medina Ordóñez síndico - gerente, el día 28 de diciembre de 1972, en la ciudad de Bogotá. Según el texto del contrato, el señor Ministro obra “en ejercicio de sus funciones y atribuciones de Ministro de Salud Pública de la República de Colombia” y los

señores Dávila y Medina, facultados por las normas contenidas en la ley de 15 de agosto de 1869 del Estado Soberano de Cundinamarca, por las ordenanzas 37 de 1937, 47 de 1958, 14 de 1968, originarias de la Asamblea de Cundinamarca, por el Decreto 184 de 1969 expedido por el gobernador de Cundinamarca, por las disposiciones estatutarias “y especialmente para celebrar el presente contrato, por la Junta General de la Beneficencia de Cundinamarca en su sesión del día veintiocho (28) de diciembre de mil novecientos setenta y dos (1972)”. Igualmente se hace figurar como parte del contrato al doctor Abraham Hortwitz, ciudadano chileno con domicilio en Washington, quien obra en su calidad de Director General de la Organización Panamericana de la Salud, (“debidamente autorizado para este efecto por...”), pero es lo cierto que su firma no aparece al final del documento. Se dispone, además, que el Centro Regional tendrá como estructura administrativa un Comité Directivo (integrado por dos representantes del Ministerio de Salud, un representante de la O.P.S., un representante del personal docente y un representante de la Beneficencia de Cundinamarca), un Director, y un Comité Docente; que el director será nombrado por el Ministro de Salud Pública para un período de dos años, pudiendo ser reelegido, y que el Ministerio se obliga a incluir dentro de su presupuesto anual, las partidas necesarias para el desarrollo de los diversos cursos. Finalmente, en el contrato se consigna que el Centro Hospitalario San Juan de Dios ha venido trabajando con éxito en esta clase de programas, aun cuando

con limitaciones, por cuanto no se le han asignado los recursos necesarios para utilizar todo su potencial de desarrollo; y que el incremento de la formación y capacitación de personal para Administración Hospitalaria en sus diferentes niveles se facilita descentralizando su formación en “Centros Regionales”, en forma tal que tenga fácil acceso a ellos el personal médico y auxiliar de instituciones hospitalarias de diferentes lugares del país (cláusulas tercera y cuarta). Solamente el 30 de abril de 1975, el comité directivo, “como máximo organismo administrativo y docente y de conformidad con lo ordenado en el acta de fundación del Centro”, adoptó los estatutos de “esta institución educativa”, a la que dio el nombre de Centro de Educación en Administración de Salud, cuya sigla será “C.E.A.D.S.”. Se dispone su organización con un Comité Directivo, un Director, un Director Asociado, un Comité Docente, coordinadores, y jefes de departamentos o áreas, y se reitera que el director será nombrado por el Ministerio de Salud, por un período de dos años, pudiendo ser reelegido. El Ministerio de Justicia, mediante Resolución 2313 de 8 de junio de 1976, reconoció personería jurídica al CEADS, expresando que “...la organización de la entidad mencionada se ajusta a las disposiciones del Título 36, Libro Primero del Código Civil”. Los estatutos del CEADS fueron modificados por el comité directivo, por medio del Acuerdo 004 de 21 de abril de 1978, siendo aprobados por la oficina jurídica del Ministerio de Educación Nacional con fecha 6 de octubre siguiente. La reforma estatutaria, en su artículo 2º, NATURALEZA, se expresa de esta

guisa: “El CEADS es una entidad privada, sin ánimo de lucro, con autonomía administrativa y patrimonio propio; con dependencia política y normativa del Ministerio de Salud, a través de la Dirección de Recursos Humanos, y que cumple funciones en las áreas de planeación, utilización, formación, actualización y capacitación del personal de salud”. El Presidente de la República, “en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 120 y 132 de la Constitución Política y en especial de las que le confiere el Decreto - ley 80 de 1980”, expidió el Decreto 2442 de 1982, en cuyos considerandos se expresa que es necesario adecuar la infraestructura docente y los programas de formación de personal técnico y auxiliar a las normas vigentes y al Sistema Nacional de Salud. Es así como decide “crear” como unidades docentes del Ministerio de Educación Nacional los centros de Formación de Personal para la Salud que funcionan actualmente, entre ellos el Centro de Administración en Salud, CEADS, así como el Centro Regional para Suroccidente, CENTRA, y el Centro Regional para la Costa Atlántica, CERCA. En tal sentido, dispone que los Centros podrán adelantar programas de educación superior correspondientes a la modalidad educativa de Formación Intermedia Profesional, de acuerdo con las autorizaciones que para el efecto les otorgue el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES; que estos Centros se denominarán “Centros Regionales de Desarrollo de Recursos Humanos para la Salud”, y tendrán ámbito regional de acuerdo con el área de influencia; que la dirección de los Centros corresponderá al rector, cuya designación y remoción compete al Ministro de Educación Nacional; que

para el cumplimiento de sus funciones el rector contará con la asesoría de un Comité Rectoral y de un Comité Administrativo; que el Ministerio de Salud, Dirección de Recursos Humanos, coordinará el diseño, desarrollo y administración y supervisión de los programas aprobados, y que el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud, podrán celebrar convenios interinstitucionales con el fin de lograr una óptima aplicación de las disposiciones del decreto, así como la debida utilización de recursos. (En relación con este decreto, expresa el consultante que “no contempló los mecanismos que posibilitaran o facilitaran la reestructuración de la entidad, quedando nuevamente en un limbo jurídico”). Los ministros de Educación y de Salud, con base en los artículos 5º y 13 del Decreto 2442 de 1982, en el año siguiente suscribieron un convenio interadministrativo por el cual se regulan los programas de Educación Intermedia Profesional en el área de la salud, en los Centros CEADS, CERCA y CENTRA. De conformidad con este convenio, el Ministerio de Salud, a través de los Centros Regionales de Desarrollo de Recursos Humanos para la Salud, ejecutará los programas de formación intermedia profesional, en el área del conocimiento científico de la salud, con las siguientes modalidades: atención a las personas, atención al medio ambiente, administración en salud. En la cláusula segunda, PERSONAL, se conviene que el Ministerio de Educación designará únicamente a los rectores, escogidos de terna enviada por el Ministerio de Salud, y que el personal docente y administrativo requerido para el desarrollo de los programas creados, será nombrados por el Ministerio de Salud

previo acuerdo del Comité de Dirección y Administración, y en la cláusula séptima, APROPIACION PRESUPUESTAL, que el Ministerio de Salud “se comprometerá a elevar las solicitudes presupuestales correspondientes”. Este rastreo histórico permitió encontrar que en la Resolución 02241 de 7 de febrero de 1985, el Ministro de Salud –como queriendo decir “aquí no ha pasado nada”–, expresa en sus considerandos: “De acuerdo con la cláusula quinta del Convenio, el CEADS es un programa a cargo de este Ministerio, y tiene como finalidad la formación y adiestramiento..., de personal profesional y auxiliar de acuerdo con los niveles de atención médica establecidos por el Ministerio”. Finalmente, un análisis comparativo de los presupuestos, realizado por el Ministerio de Salud, evidencia que más del 60% de los recursos que hasta 1990 percibía el CEADS provenían de asignaciones de presupuesto nacional, las mismas que han desaparecido como consecuencia de la prohibición establecida en la nueva Constitución de decretar “auxilios o donaciones” en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, actitud que, según el consultante, implica una especie de “privatización de hecho”.

II. Naturaleza jurídica. Por su origen –creado mediante un convenio celebrado entre el Ministerio de Salud y la Beneficencia de Cundinamarca–, la conformación de su patrimonio y la forma de integración de sus órganos de administración, el Centro Regional Hospital San Juan de Dios, después llamado Centro de Educación en Administración de Salud, CEADS, no podía ser sino una entidad de carácter público.

En otra oportunidad, esta Sala sostuvo la siguiente tesis:

Tradicionalmente la jurisprudencia y la doctrina, inclusive aquella anterior a la reforma constitucional y administrativa de 1968, han acogido como criterio de distinción entre las personas jurídicas de derecho público y de derecho privado, el del origen de la entidad, para concluir que aquellas que tienen su fuente en expresiones de voluntad del Estado, serán personas jurídicas de derecho público y las que nacen como consecuencia de iniciativa particular estarán sujetas a las disposiciones del derecho privado. El criterio de origen, aunado al ejercicio de funciones administrativas por parte de la entidad correspondiente y la sujeción de la misma a los controles previstos para las entidades estatales, son factores suficientes para estimar que la organización administrativa que les concierne está sujeta al derecho público. Adicionalmente, el criterio de origen ha sido tenido en cuenta con cierta reiteración para señalar la naturaleza pública de entidades dedicadas a la prestación de servicios en los sectores de la enseñanza, la asistencia pública y la atención médica (concepto 420 de 8 de junio de 1992). Sin embargo, el Centro mencionado obtuvo reconocimiento de personería jurídica por resolución del Ministerio de Justicia al considerar que en su organización se ajustaba “a las disposiciones del Título 36, Libro Primero del Código Civil”. Este título, como es sabido, trata de las personas jurídicas de derecho privado conocidas como corporaciones o fundaciones. Posteriormente, su comité directivo aprobó una reforma estatutaria en la cual definió al CEADS como “entidad privada sin ánimo de lucro” y, simultáneamente, como “dependencia política y normativa del Ministerio de Salud”.

En ambos casos, se procedió irregularmente, con desconocimiento de la realidad jurídica. Aunque es necesario reconocer que existió falta de precisión en el lenguaje empleado, así en la redacción del convenio inicial como al procederse a la expedición de los estatutos del Centro; que a menudo se mezclaron normas de derecho público con reglas de derecho privado y que inclusive hay aspectos en los cuales los estatutos contradicen lo expresado en el convenio. Todo lo cual induce a errores. Por ejemplo, en el convenio se dice que “el presente contrato... tendrá un término de cinco (5) años y se entenderá prorrogado por períodos de dos (2) años, si con menos de ciento ochenta (180) días anteriores a su vencimiento, ninguna de las partes hubiere manifestado por escrito a las otras su voluntad de modificarlo, adicionarlo, suspenderlo o darlo por terminado”; y en los estatutos se regulan los procedimientos de disolución y liquidación, con la advertencia de que “los bienes que le pertenezcan, una vez cubierto el pasivo, se aplicarán en la forma que determinen las partes integrantes del convenio, destinándose, de preferencia, a alguna asociación de beneficencia, de servicio social o educacional, sin ánimo de lucro”. Fue la reforma administrativa expedida por el Gobierno Nacional en el año de 1968, con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 65 de 1967, la que con suficiente amplitud reguló la estructura de la administración nacional y dictó el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas. Por ello sus normas medulares son los Decretos - ley 1050 y 3130 de 1968. En una de

sus disposiciones –que resulta pertinente para el caso de la consulta– se ordena clasificar “en el acto de su constitución dentro de las categorías que establece el Decreto 1050 de 1968”, a las personas jurídicas en las cuales participen la Nación y entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, ya sea que se asocien entre ellas o con particulares (inciso primero del art. 4º del Decreto 3130). Precepto que los firmantes del convenio que dio origen al Centro, omitieron; quizá por este motivo, el comité directivo en los estatutos intentó hacer esa clasificación, aunque prescindiendo de las categorías consignadas en el Decreto 1050 que dictaba normas generales para la reorganización y el funcionamiento de la administración nacional, y admitía la pertenencia de las entidades que así surgieran, al orden nacional, departamental o municipal, según la naturaleza y ámbito de servicios, la proporción de la participación y la intención de sus creadores; por el contrario, decidió darle el carácter de entidad privada. 1 Conviene reconocer que, como sostiene un distinguido tratadista , de las entidades creadas por el Estado y las demás entidades públicas, hay algunas que no corresponden realmente a ninguna de las categorías de entidades descentralizadas legalmente consagradas; que en ocasiones las entidades que surgen de la asociación o consorcio de organismos públicos, no pueden reducirse a estas categorías; y que es necesario buscar otras formas jurídicoadministrativas, que permitan plena proyección del fenómeno que genera la asociación de las entidades públicas al participar en el nacimiento de nuevos organismos. En todo caso, al CEADS le fue reconocida personería jurídica como entidad de

derecho privado, de aquellas a que se refiere el Título 36 del Libro Primero del Código Civil y con objetivos de formación educativa, adiestramiento e investigación. De igual modo, los estatutos expedidos por su comité directivo y aprobados por la oficina jurídica del Ministerio de Educación Nacional, la clasificaron como entidad privada, sin ánimo de lucro. Es entonces cuando resulta oportuno volver sobre el referido Decreto 3130 de 1968, complementado con las reglas que más adelante se consignaron en el Decreto 130 de 1976, dictado en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 28 de 1974. Porque en ambos decretos, analizados conjuntamente, puede encontrarse la solución al interrogante planteado. Aquel decreto, en efecto, dispuso que las fundaciones o instituciones de utilidad común existentes, creadas por ley o con autorización de la misma, son establecimientos públicos, y se sujetarán a las normas para estos previstas con las particularidades que contengan los actos de su creación; la misma regla se aplicará cuando, con la necesaria facultad legal o estatutaria, se creen por los establecimientos públicos... entidades con los objetivos propios de las fundaciones o instituciones de utilidad común, lleven o no esta denominación (ibidem, art. 7º). Por su parte, el Decreto 130 de 1976 precisó en sus artículos 6º y 7º, respectivamente, que las fundaciones y corporaciones creadas con recursos o participación “de entidades públicas y de particulares”, se regirán por 2 el Código Civil y disposiciones pertinentes , y que a las “asociaciones entre

entidades públicas”, creadas con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, se les aplican las normas previstas para los establecimientos públicos, sin perjuicio de las particularidades que contengan los actos de su creación. La Nación o entidades descentralizadas directas pueden, por consiguiente, formar entidades descentralizadas indirectas, asociadas entre ellas o con particulares, cuando para tal efecto estuvieren debidamente autorizadas. Igualmente pueden crear, con la necesaria facultad legal o estatutaria, fundaciones o instituciones de utilidad común. De ahí surgen dos modalidades de personas jurídicas: Las entidades de naturaleza asociativa (asociaciones entre entidades públicas o de participación mixta) y las entidades de naturaleza fundacional (organizadas con recursos públicos, exclusivamente, o con recursos mixtos). Las fundaciones o instituciones de utilidad común, creadas con recursos públicos, son establecimientos públicos. Y las asociaciones entre entidades públicas, son entidades descentralizadas indirectas a las cuales se les aplican las normas previstas para los establecimientos públicos, sin perjuicio de las particularidades que contengan los actos de su creación. La situación del CEADS, a pesar de su cambiante evolución, se enmarca dentro de la segunda situación planteada, es decir, la de entidad asociativa indirecta o de segundo grado, sin ánimo de lucro, y, por tanto, se rigen por las normas previstas para los establecimientos públicos, sin perjuicio de las disposiciones particulares acordadas en el acto de su creación. El CEADS, en efecto, presenta

las siguientes características: – Creación con la participación de entidades públicas (Nación - Ministerio de Salud y Beneficencia de Cundinamarca) y con recursos aportados por las mismas. Intentó hacerse figurar también a otra entidad pública, del orden internacional, la Organización Panamericana de la Salud que adquiría la obligación de colaborar con asesoría técnica y becas para el adiestramiento de profesionales en el exterior (cláusula décima - cuarta del convenio). – Ausencia de ánimo de lucro. – Cumplimiento de servicios relacionados con la ejecución y desarrollo del programa de formación de recursos humanos en el sector salud, que constituye su objeto. – Sometimiento a la formalidad de reconocimiento de personería jurídica. Como consecuencia, se sugiere que el comité o consejo directivo proceda a hacer las reformas estatutarias indispensables para ajustar su organización y funcionamiento a la normatividad jurídica que se deja expuesta en esta consulta. Para ello puede actuarse con apoyo en el artículo 22 del Decreto 130 de 1976 y en la cláusula cuarta del convenio celebrado entre el Ministerio de Salud y el Ministerio de Educación Nacional.

LA SALA RESPONDE:

1. El Centro de Educación en Administración de Salud, CEADS, presenta las características de una entidad descentralizada indirecta, de naturaleza asociativa.

2. El CEADS se rige por las normas previstas para los establecimientos públicos, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 7º del Decreto 130 de 1976 y por las disposiciones particulares acordadas en el acto de creación.

3. El comité directivo, al definir la naturaleza del CEADS como entidad privada,

mediante el Acuerdo 004 de 1978, procedió sin autorización legal y con desconocimiento de la normatividad jurídica.

4. La resolución de reconocimiento de personería jurídica al CEADS, como entidad privada de aquellas a que se refiere el Código Civil en el Título 36 de su Libro Primero, expedida por el Ministerio de Justicia el 8 de junio de 1976, no pudo implicar ni un cambio de la naturaleza jurídica de la entidad ni un reconocimiento del carácter privado de la misma, porque ella resultaba claramente incompatible con las disposiciones legales relacionadas con las asociaciones entre entidades públicas y, especialmente, con las contenidas en el artículo 7º del Decreto - ley 130 del mismo año, que al regular este tipo de asociaciones, dispuso que les serían aplicables las normas previstas para los establecimientos públicos.

5. Por las consideraciones expuestas por la Sala, es evidente que el CEADS es una persona jurídica de derecho público.

Transcríbase, en sendos ejemplares, a los señores Ministro de Salud y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República (C.C.A., art. 112). Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.