CE-SC-RAD1996-N781

CONGRESISTA - Remuneración / REAJUSTE ANUAL DE LA ASIGNACIÓNBase / CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA - Funciones / SERVIDORES DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL - Remuneración y liquidación El porcentaje promedio ponderado de los cambios ocurridos durante el año inmediatamente anterior en la remuneración de los servidores de la administración central, que debe certificar el Contralor General de la República de acuerdo con los artículos 48 de la Ley 42 / 93 y 187 de la C. P. y que constituye la base para el reajuste anual de la asignación de los miembros del Congreso, se obtiene haciendo los cómputos pertinentes en relación con todo el personal que presta sus servicios a la Presidencia de la República, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y a las unidades administrativas especiales. Con fundamento en la Constitución y en la ley, la doctrina distingue en la conformación de la rama ejecutiva del poder público, llamada también rama administrativa, entre la administración central y la administración descentralizada. Claramente determinada esta última con los tres tipos de “entidades descentralizadas” que se dejan enunciadas, a las que cabe agregar las entidades descentralizadas indirectas (Decreto - ley 3130 de 1968, art. 4º), la administración central queda integrada de la manera siguiente: Presidente de la República, Vicepresidente, Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 063 de 9 de febrero de 1996.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santa Fe de Bogotá, D. C., enero veintinueve (29) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 781

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Certificación que debe expedir el Contralor General de la República para la determinación del reajuste anual de la asignación de los miembros del Congreso.

La consulta que el señor Ministro del Interior formula a la Sala, aunque tiene fecha 22 de diciembre de 1995, fue recibida el 23 de enero de 1996 en la Secretaría, repartida el 24 de enero y entró a despacho del Consejero Ponente al día siguiente. Dado su carácter de urgente, se absuelve con la debida prelación. Dice el señor Ministro del Interior que, por solicitud del señor Contralor General de la República, formula la consulta que este funcionario redactó en los siguientes términos textuales: En cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 187 de la Carta Magna y en ejercicio de la atribución que me confiere el artículo 48 de la Ley 42 de 1993, corresponde a este servidor certificar antes del 31 de enero de cada año, el porcentaje promedio ponderado de los cambios ocurridos durante el año inmediatamente anterior en la remuneración de los servidores de la administración central, que constituye la base para el reajuste anual de la asignación de los miembros del Congreso. Sin embargo, no han precisado las normas citadas, ni aquellas que tienen que ver con las asignaciones de los funcionarios públicos, el alcance de la expresión, “Servidores de la Administración Central”, concepto fundamental para el cálculo

del mencionado porcentaje, por los efectos económicos y presupuestales que conllevan su aplicación. Expuesta la necesidad de hacer claridad a este respecto, solicítole respetuosamente que con carácter urgente, se lleve a través de su distinguida persona, consulta al Consejo de Estado, a fin de que se clarifique la expresión citada y se determine el alcance de la misma y sobre este último, conceptuar si la definición incluye el pie de fuerza de las Fuerzas Militares y el personal uniformado de la Policía Nacional.

I. Remuneración de los congresistas. La remuneración de los miembros del Congreso Nacional (Senadores y Representantes), desde la expedición de la Constitución de 1886 hasta el año de 1983, fue determinada por la ley, de conformidad con los siguientes preceptos: - 1886. “Ningún aumento de dietas ni de viáticos decretado por el Congreso, se hará efectivo sino después que hayan cesado en sus funciones los miembros de la Legislatura en que hubiere sido votado” (art. 112). - 1936. Sin derogar la disposición precitada, en otro artículo agregó: “La remuneración de los congresistas será anual y fijada y reglamentada por la ley”

(art. 108). - 1945. Sin derogar la disposición de 1886, puntualizó: “La remuneración de los miembros del Congreso será fijada y reglamentada por la ley” (art. 113). - 1957. “Los miembros del Congreso no tendrán sueldo permanente, sino asignaciones diarias durante el término de las sesiones” (art. 8º del plebiscito de ese año). - 1968. Además de derogar la disposición de 1886, retornó al sueldo anual que

había regido entre 1936 y 1945, de conformidad con este precepto: “Los miembros del Congreso tendrán, durante todo el período constitucional respectivo, el sueldo anual y los gastos de representación que determine la ley” (art. 113). En el año de 1983 el constituyente secundario, mediante el Acto Legislativo número 1, dispuso: “Los miembros del Congreso tendrán sueldo anual y gastos de representación. Cada año, el Contralor General de la República informará en detalle sobre el porcentaje promedio ponderado de todos los cambios ocurridos durante el último año en la remuneración de los servidores de la Nación (...). El sueldo y los gastos de representación de los Congresistas variará en el mismo sentido y en el mismo porcentaje a partir del 1º de enero de 1984, conforme al informe que rinda el Contralor General sobre los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores en el año inmediatamente anterior”. Finalmente, la Constitución Política de 1991, siguiendo la misma orientación del acto legislativo transcrito, preceptuó: Art. 187. La asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificado que para el efecto expida el Contralor General de la República. En desarrollo del precepto constitucional vigente, la Ley 42 de 1993, sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen, señaló: Art. 48. El Contralor General de la República certificará antes del 31 de enero de

cada año, el porcentaje promedio ponderado de los cambios ocurridos durante el año inmediatamente anterior en la remuneración de los servidores de la administración central, el cual determinará el reajuste anual de la asignación de los miembros del Congreso.

II. Determinación del promedio ponderado. Como se colige de la evolución constitucional expuesta sucintamente, la remuneración de los miembros del Congreso fue hasta 1968 -salvo el intervalo comprendido entre 1936 y 1945dispuesta por la ley para el período de sesiones, ordinarias y extraordinarias, y en todo caso el aumento sólo regía una vez que quienes lo decretaron, hubieran cesado en el ejercicio de sus funciones por iniciarse una nueva legislatura.

La Reforma Constitucional de 1968 incluyó entre sus disposiciones el sistema de sueldo anual para los Congresistas, quienes mediante ley disponían el monto que consideraban pertinente. Pero esta ley, al ser aprobada por sus mismos beneficiarios, producía reacciones en la opinión pública; por eso el acto legislativo de 1983 adoptó un sistema de promedio salarial, no simple sino ponderado, en relación con los cambios ocurridos durante el año inmediatamente anterior en la remuneración de los servidores de la Nación y defirió la atribución de expedir la certificación correspondiente al Contralor General de la República. En el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, que expidió la nueva Carta Política, hubo propuestas tendientes a modificar el sistema existente desde 1983, pero finalmente fue adoptado con la precisión consistente en que el factor que debe tenerse en consideración para obtener el promedio ponderado, será el de los cambios ocurridos, ya no en la remuneración de los servidores de la

Nación, sino en la remuneración de los servidores de la administración central. En vez del concepto genérico de Nación, que como persona jurídica alude al poder central del Estado, el Constituyente de 1991 utilizó un concepto más restringido, cual es el de administración central, con el fin de establecer el promedio ponderado que servirá de base para el reajuste, en el mismo sentido y porcentaje, de la asignación de los miembros del Congreso. Para definir la estructura del Estado, la Constitución divide el poder público en tres ramas: ejecutiva, legislativa y judicial y en dos órganos independientes y autónomos, que son los de control (ministerio público y contralorías) y la organización electoral (ibidem, arts. 113, 117 y 120). Y tras concretar la formación del Gobierno Nacional por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos, agrega que “las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado, forman parte de la rama ejecutiva” (ibidem, art. 115). Ha sido la ley, tanto en la Constitución anterior (arts. 62, 76 numerales 9 y 10, 132) como en la de 1991 (arts. 150 numerales 7, 206, 209, 210, 211), la encargada de determinar la estructura de la administración nacional y regular los diversos aspectos de la función pública. Así la reforma administrativa de 1968, expedida por el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso, mediante el Decreto - ley 1050 integra la rama ejecutiva del

poder público, en lo nacional, con los siguientes organismos, a los que denomina “organismos principales de la administración”: Presidencia de la República, ministerios y departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos (prescribe, además que el gobierno, previa autorización legal, podrá organizar unidades administrativas especiales). Y por separado, para lo cual utiliza el Decreto - ley 3130 de 1968, dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional, que son de tres tipos: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Con fundamento en la Constitución y en la ley, la doctrina distingue en la conformación de la rama ejecutiva del poder público, llamada también rama administrativa, entre la administración central y la administración descentralizada. Claramente determinada esta última con los tres tipos de “entidades descentralizadas” que se dejan enunciadas, a las que cabe agregar las entidades descentralizadas indirectas (Decreto - ley 3130 de 1968, art. 4º), la administración central queda integrada de la manera siguiente: - Presidente de la República

• (Vicepresidente)
• Ministerios
• Departamentos Administrativos
• Superintendencias
• Unidades Administrativas Especiales.

La expresión administración central es empleada por el Constituyente de 1991 para prescribir que corresponde al Presidente de la República, conforme a la ley, crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos (art. 189, numeral 14, de la Constitución). Esos empleos serán, entonces, los

correspondientes al despacho de la presidencia, a los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y a las unidades administrativas especiales, organismos que le están subordinados en su carácter de jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.

Ahora bien: los servidores de la administración central son todos los empleados y trabajadores vinculados a los organismos que la integran. Sin que sea admisible excepción alguna, porque el término servidores es omnicomprensivo con respecto al personal que trabaja a su servicio; de ahí que queden comprendidos, también, “el pie de fuerza de las Fuerzas Militares y el personal uniformado de la Policía Nacional”. Constitucionalmente, el ejercicio de la función pública comprende a los miembros de las corporaciones públicas, y a los trabajadores y empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (art. 123).

Por consiguiente, la Sala responde: El porcentaje promedio ponderado de los cambios ocurridos durante el año inmediatamente anterior en la remuneración de los servidores de la administración central, que constituye la base para el reajuste anual de la asignación de los miembros del Congreso, se obtiene haciendo los cómputos pertinentes en relación con todo el personal que presta sus servicios a la Presidencia de la República, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y a las unidades administrativas especiales. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro del Interior y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República (C. C. A., art. 112). Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.