CE-SC-RAD1996-N782

INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - Seccionales / DISTRITO DE OBRA PUBLICA - Modernización del estado / LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO E INVERSIONES - Aplicación El alcance del mandato: “El Gobierno reglamentará y organizará cada seccional del Instituto Nacional de Vías para su buen funcionamiento, que corresponde a los actuales distritos de obras” contenido en el artículo 36 de la Ley 188 de 1995, Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995 - 1998, es el de una suspensión de los artículos 52 y 59 numeral 5º del Decreto 2171 de 1992, por cuanto la facultad de crear unidades o dependencias seccionales del mencionado Instituto, que tenía la junta directiva, queda atribuida al gobierno; éste reglamentará y organizará dichas seccionales de manera que correspondan, en cantidad, ubicación y cobertura geográfica, a los distritos de obras públicas que existían cuando fueron suprimidos y se ordenó su liquidación por medio del Decreto 2171 de 1992. La Ley 188 de 1995 prescribe que las seccionales al Instituto Nacional de Vías deben tener la misma cobertura o ámbito territorial de los distritos de obras públicas. Las funciones de las seccionales serán las específicas que les asigne el Gobierno Nacional, tomando como base las generales que el artículo 54 del Decreto 2171 de 1992 le atribuye al Instituto Nacional de Vías. La estructura u organización de cada seccional, para lograr el buen funcionamiento que la misma norma impone como objetivo, debe corresponder a la naturaleza y nivel de complejidad de las funciones, al ámbito territorial y al principio de eficiencia. Esa organización interna no tiene

que coincidir con la que tenían los distritos de obras, como tampoco es igual para todas las seccionales. Mientras esté vigente la Ley 188 de 1995, particularmente su artículo 36, inciso 2º, están suspendidos los efectos de los artículos 52 y 59 numeral 5 del Decreto 2171 de 1992. Por consiguiente, el Gobierno Nacional no tiene facultad para establecer seccionales del Instituto de Vías, diferentes de las que correspondan a los distritos de obras públicas, salvo en aquellas zonas del territorio que no cubrían estos distritos.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 159 de 29 de marzo de 1996.

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO E INVERSIONES / LEY

ORGÁNICA DEL PLAN DE DESARROLLO - Aplicación / SUSPENSIÓN DE NORMA - Efectos La Ley 188 de 1995, por ser la del Plan Nacional de Inversiones, fue dictada siguiendo los principios y procedimientos establecidos en el Capítulo 2 del Título XII de la Carta Política y en la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan de Desarrollo). Aquella ley tiene, de acuerdo con el artículo 341 de la Constitución, prelación sobre las demás leyes, anteriores y posteriores, y sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución y suplen los existentes sin necesidad de expedición de leyes posteriores. El artículo 47 de la mencionada ley dispone que ella deroga, modifica o suspende las disposiciones que le sean contrarias. Esta norma establece tres posibles consecuencias jurídicas en caso de contradicción entre leyes precedentes y la ley del plan. Cada consecuencia es diferente. Por

regla general, la nueva ley deroga la antigua en forma expresa, cuando así lo dice; o de manera tácita, cuando sus disposiciones son incompatibles con las de la anterior. Esta última clase de derogación deja vigente en las leyes preexistentes, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la reciente ley. Cuando esta deja sin efecto una parte de una ley y la reemplaza por otro texto, se dice que hay una “modificación”. Por su parte, la “suspensión” de disposiciones precedentes que resulten incompatibles con la nueva ley es un fenómeno jurídico que ocurre, conforme a la Carta Política, cuando una ley anterior es incompatible con los decretos legislativos dictados por el Gobierno bajo el estado de guerra (art. 212) o el estado de conmoción interior (art. 213); suspensión que rige durante la vigencia de dichos estados de excepción. Ahora, la citada Ley 188 de 1995 consigna que las disposiciones que le sean contrarias pueden quedar derogadas, o modificadas, o suspendidas. Los dos primeros efectos son el resultado de la prelación que ella tiene sobre las demás leyes y el tercero sólo es comprensible en relación con las normas cuya oposición no afecta los objetivos de largo plazo y principios que deben orientar la construcción y funcionamiento del modelo de desarrollo consignados en el Plan de Desarrollo y de Inversiones. Por tanto, la suspensión sólo opera respecto de mecanismos de ejecución establecidos en disposiciones precedentes que sean opuestos a los consignados en ese plan; mecanismos que participan del carácter temporal de la ley que adopta el Plan de Desarrollo y de Inversiones, previsto

para un período que coincide con el presidencial (art. 341 C. P.). De otra manera no podría distinguirse entre las normas derogadas tácitamente, las modificadas y las meramente suspendidas.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 159 de 29 de marzo de 1996.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santa Fe de Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 782

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Instituto Nacional de Vías. Seccionales. Alcance del artículo 36 de la Ley 188 de 1995.

El señor Ministro del Interior, a solicitud del señor Ministro de Transporte, formula a la Sala la siguiente consulta: 1. “En general, ¿cuál es el alcance del artículo 36 de la Ley 188 de 1995, Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones 1995 - 1998, al ordenar la organización de cada seccional del Instituto Nacional de Vías de manera “que corresponda a los actuales distritos de obras? ”

2. En particular, ¿esta ley obliga a que las futuras seccionales del Instituto Nacional de Vías deben tener la misma cobertura, funciones y estructura de los distritos de obras? 3. ¿Qué se entiende por la expresión “que corresponda a los actuales distritos de obras,” contenida en el inciso segundo de dicho artículo? 4. “El Gobierno Nacional queda o no con la facultad discrecional para conformar las futuras seccionales del Instituto, de acuerdo con lo establecido en el inciso

segundo del artículo 52 del Decreto 2171 de 1992, “por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio del Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional.”? El consultante informa que el Instituto Nacional de Vías ha venido liquidando los antiguos distritos de obras públicas, pero algunas personas opinan que el artículo 36 de la Ley 188 de 1995, interrumpe este proceso de modernización y racionalización del sector, obligando a retomar el antiguo esquema.

1. CONSIDERACIONES: 1.1 Distritos de Obras Públicas El Decreto - ley 1173 de 1980 reorganizó el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y ordenó que “los distritos de obras públicas funcionarán como unidades regionales del ministerio, dependerán jerárquicamente de la dirección de carreteras y tendrán la función general de ejecutar y controlar las obras que adelante el ministerio directamente o por contrato, dentro de su respectiva jurisdicción” (art. 17). El mismo decreto asignó al Ministro de Obras Públicas la facultad de delimitar el espacio geográfico de competencia de los distritos de obras públicas y dispuso el funcionamiento de éstos en las siguientes sedes:

Medellín, Antioquia; Ocaña, Norte de Santander; Cartagena, Bolívar; Tunja, Boyacá; Manizales, Caldas; Popayán, Cauca; Montería, Córdoba; Bogotá, Cundinamarca; Quibdó, Chocó; Riohacha, Guajira; Neiva, Huila; Valledupar,

Cesar; Villavicencio, Meta; Pasto, Nariño; Bucaramanga, Santander; Cúcuta, Norte de Santander; Ibagué, Tolima; Palmira, Valle del Cauca; Florencia, Caquetá; Barranquilla, Atlántico; Fundación, Magdalena; Sincelejo, Sucre; Calarcá, Quibdó; Pereira, Risaralda; Yopal, Casanare; San Andrés, San Andrés Providencia y Santa Catalina. Posteriormente, el Decreto Reglamentario 1322 de 1983 fijó las funciones de las dependencias que conformaban la organización interna de los distritos de obras públicas; siendo ellas: la división técnica y sus secciones de conservación, de construcción y de interventoría, la división de equipos, la división administrativa y sus secciones comercial y financiera y de servicios administrativos. 1.2 Supresión de los Distritos de Obras Públicas Por medio del Decreto 2171 de 1992, dictado en ejercicio de atribuciones conferidas en el artículo 20 transitorio de la Constitución Política, se reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte. El artículo 49 de este decreto ordena: “Suprímense los Distritos de Obras Públicas como dependencias del Ministerio de Obras Públicas y Transporte. En consecuencia, los distritos de obras públicas entrarán en proceso de liquidación mediante el procedimiento que establezca el Gobierno Nacional, de conformidad con los lineamientos contemplados en el artículo 66 del presente decreto, liquidación que deberá efectuar en un término máximo de tres (3) años contados a partir de la vigencia del mismo.” Este decreto entró en vigencia el 31 de

diciembre de 1992, fecha de su promulgación, y por consiguiente el plazo para efectuar la liquidación expiró el 31 de diciembre de 1995. Las directrices consignadas en el mencionado artículo 66 ibidem además se refieren a la creación de una Subdirección transitoria en el Instituto Nacional de Vías, como dependencia encargada de hacer la liquidación; la aplicación de un procedimiento gradual de liquidación para ser ejecutado de manera directamente proporcional al término de los tres años establecido para realizarla; la liquidación del personal vinculado a los distritos de obras públicas mediante la aplicación de las normas sobre desvinculación de personal e indemnizaciones establecidas en el citado decreto; la ejecución de un plan de capacitación de los empleados que sean desvinculados para fomentar la organización de cooperativas u otras formas asociativas entre ellos destinadas a prestar servicios de conservación, mantenimiento y atención de emergencias de la red vial a cargo de la Nación; la enajenación de los bienes conforme a las disposiciones vigentes sobre la materia, haciendo oferta en primera instancia de los ex servidores públicos desvinculados (art. 62 Ley 105 de 1993). 1.3 Instituto Nacional de Vías Dentro de la referida reestructuración del Ministerio de Transporte se produjo la del Fondo Vial Nacional sustituyéndolo por el Instituto Nacional de Vías, adscrito al Ministerio de Transporte como establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. El Decreto 2171 de 1992 fija la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D. C. como domicilio del Instituto Nacional de Vías, y lo faculta para extender, conforme a

sus estatutos, su acción a todas las regiones del país, creando unidades o dependencias seccionales, que podrán no coincidir con la división general del territorio (art. 52). Al Instituto se le señala como objetivo la ejecución de las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras (art. 53) y para que cumpla este objetivo el Decreto 2171 / 92 le asigna unas funciones generales, enunciadas en el artículo 54 ibidem, entre las cuales se destacan: ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura vial de su competencia; elaborar conjuntamente con el Ministerio de Transporte los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación, atención de emergencias y demás obras que requiera la infraestructura vial de su competencia; asesorar y prestar apoyo técnico a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento y atención de emergencias en sus infraestructuras viales, cuando ellas lo soliciten; recaudar los peajes y demás cobros sobre el uso de la infraestructura vial de su competencia, exceptuando las carreteras, puentes y túneles entregados en concesión, de conformidad con los respectivos contratos; adelantar, directamente o mediante contratación, los estudios pertinentes para determinar los proyectos que causen contribución nacional por valorización en relación con la infraestructura vial de su competencia; definir las características técnicas de la demarcación y señalización de la infraestructura de transporte de su competencia. De manera categórica, el artículo 65 ibidem ordena que la construcción y

conservación de la infraestructura de transporte de competencia del Instituto Nacional de Vías no podrá ser ejecutada en forma directa por este; y que en todos los casos deberá contratarla. Esta metodología de trabajo, que hace innecesaria la adquisición y administración de maquinaria y equipos, marca la diferencia sustancial entre las dependencias del Instituto Nacional de Vías y los suprimidos distritos de obras. Estos disponían de maquinaria y equipos para poder cumplir directamente sus funciones de construcción y conservación, mientras el Instituto y sus unidades o dependencias regionales no las requerirán, porque siempre deberán contratar esas labores. 1.4 Plan General de Desarrollo Por medio de la Ley 188 de 1995 se adoptó el Plan de Desarrollo e Inversiones 1995 - 1998. En su artículo 36, sobre lo que es materia de la consulta, textualmente dispone: “Artículo 36. La Nación, a través del Instituto Nacional de Vías y sus seccionales, realizará las inversiones en proyectos de rehabilitación, hará mantenimiento y construcción de infraestructura vial de la red troncal y transversal a su cargo, y hará el seguimiento de los proyectos de concesión de vías nacionales. “El Gobierno reglamentará y organizará cada seccional del Instituto Nacional de Vías para su buen funcionamiento, que corresponda a los actuales distritos de obras.” (...) La Ley 188 de 1995, por ser la del Plan Nacional de Inversiones, fue dictada siguiendo los principios y procedimientos establecidos en el Capítulo 2 del Título XII de la Carta Política y en la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan de Desarrollo). Aquella ley tiene, de acuerdo con el artículo 341 de la Constitución,

prelación sobre las demás leyes, anteriores y posteriores, y sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución y suplen los existentes sin necesidad de expedición de leyes posteriores. El artículo 47 de la mencionada ley dispone que ella deroga, modifica o suspende las disposiciones que le sean contrarias. Esta norma establece tres posibles consecuencias jurídicas en caso de contradicción entre leyes precedentes y la ley del plan. Cada consecuencia es diferente. Por regla general, la nueva ley deroga la antigua en forma expresa, cuando así lo dice; o de manera tácita, cuando sus disposiciones son incompatibles con las de la anterior. Esta última clase de derogación deja vigente en las leyes preexistentes, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la reciente ley. Cuando esta deja sin efecto una parte de una ley y la reemplaza por otro texto, se dice que hay una “modificación”. Por su parte, la “suspensión” de disposiciones precedentes que resulten incompatibles con la nueva ley es un fenómeno jurídico que ocurre, conforme a la Carta Política, cuando una ley anterior es incompatible con los decretos legislativos dictados por el Gobierno bajo el estado de guerra (art. 212) o el estado de conmoción interior (art. 213); suspensión que rige durante la vigencia de dichos estados de excepción. Ahora, la citada Ley 188 de 1995 consigna que las disposiciones que le sean contrarias pueden quedar derogadas, o modificadas, o suspendidas. Los dos primeros efectos son el resultado de la prelación que ella tiene sobre las demás leyes y el tercero sólo es comprensible

en relación con las normas cuya oposición no afecta los objetivos de largo plazo y principios que deben orientar la construcción y funcionamiento del modelo de desarrollo consignados en el Plan de Desarrollo y de Inversiones. Por tanto, la suspensión sólo opera respecto de mecanismos de ejecución establecidos en disposiciones precedentes que sean opuestos a los consignados en ese plan; mecanismos que participan del carácter temporal de la ley que adopta el Plan de Desarrollo y de Inversiones, previsto para un período que coincide con el presidencial (art. 341 C. P.). De otra manera no podría distinguirse entre las normas derogadas tácitamente, las modificadas y las meramente suspendidas. En este orden de ideas, la Ley 188 / 95 no deroga el Decreto 2171 de 1992 en forma expresa, en su totalidad o en cuanto a los artículos que se refieren a los distritos de obras, entre ellos el 49 que los suprimió. Tampoco dice que interrumpe el proceso de liquidación de los distritos de obras o que los revive; porque el mandato de los dos primeros incisos del artículo 36 no es reorganizado, como sí ocurre con el inciso tercero que ordena reorganizar el Fondo Nacional de Caminos Vecinales y sus seccionales. El segundo inciso del artículo 36 simplemente dispone que el Gobierno reglamentará y organizará cada seccional del Instituto Nacional de Vías, ciñéndose a que ellas correspondan a los actuales distritos de obras. Lo que hace el mencionado inciso es introducir un procedimiento diferente del estatuido en los artículos 52 y 59 numeral 5 del Decreto 2171 de 1992 para crear unidades o dependencias seccionales del Instituto Nacional de Vías. De

acuerdo con estas normas es la Junta Directiva de dicho establecimiento público la que adopta los estatutos, define la estructura interna (las seccionales son parte de esta) y la planta de personal, lo mismo que sus reformas y las somete a la aprobación del Gobierno Nacional. La Ley 188, en cambio, ordena que el Gobierno reglamente y organice las seccionales; restringiendo en esta forma la autonomía administrativa que el Instituto Nacional de Vías tiene, como establecimiento público. Lo que antes era una aprobación a posteriori, se convierte en una reglamentación directa y de plenos efectos jurídicos. Esta situación sólo puede entenderse como una suspensión de las mencionadas disposiciones, en cuanto a la precisa función de organizar y reglamentar las seccionales. Este efecto deriva de lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 188 del carácter prevalente de la Ley del Plan General de Desarrollo 1995 - 1998 sobre el Decreto 2171 / 92, y de ser las seccionales un instrumento de ejecución del referido plan de inversiones. Por tratarse, entonces, de una suspensión de la norma que otorga potestad a la junta directiva del Instituto Nacional de Vías para organizar las seccionales, debe concluirse que ella revive una vez pierda vigencia la ley del plan de inversiones. En cuanto al alcance del segundo inciso del artículo 36, atrás transcrito, se observa que la redacción no es clara y su lectura sugiere varias hipótesis. Para descubrir su verdadero significado es necesario interpretarlo dentro del contexto de la norma y de la ley de que forma parte. El segundo inciso es consecuencia del primero. En efecto, el primero ordena que la Nación, a través del Instituto

Nacional de Vías, y sus seccionales, realizará las inversiones. Y el segundo dispone la reglamentación y organización de cada una de esas seccionales, para que correspondiendo a los actuales distritos de obras, garanticen la ejecución de las inversiones en los territorios que cubrían. En consecuencia, la norma pretende mantener la cobertura de aquellos distritos de obras. Corresponder es tener proporción una cosa con otra. En el caso que nos ocupa, esa relación no es en cuanto a la estructura administrativa y funciones, porque es distinto corresponder a ser idéntico. Además, porque repetir en las seccionales del Instituto la organización interna que tenían los distritos de obras públicas es desconocer que son diferentes las funciones asignadas a aquellas de las que tenían estos, situación que necesariamente determina una disparidad en la estructura administrativa de esos organismos. La organización interna de cada seccional, para lograr el buen funcionamiento que la misma norma impone como objetivo de esa reglamentación y organización, debe corresponder a la naturaleza y nivel de complejidad de las funciones, al ámbito territorial y al principio de eficiencia que rige en materia de planeación (Ley 152 / 94 art. 3º letra k), el cual para el cumplimiento de los planes de acción obliga a optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta una adecuada relación entre los beneficios y los costos. Así, esa organización interna no es forzosamente igual a la de los distritos de obras, como tampoco es igual para todas las seccionales. De otra parte, no puede interpretarse el segundo inciso del artículo 36

concluyendo que, al reglamentar y organizar cada seccional, el Gobierno sólo podrá tomar en cuenta los distritos de obras públicas sobrevivientes el día 5 de junio de 1995, fecha en que fue promulgada la Ley 188, por considerar que, bajo la expresión “actuales”, la norma se refiere exclusivamente a ellos, pues los ya liquidados eran inexistentes y por tanto no tenían el carácter de actuales. Sin bien, es cierto que “actual” significa presente, lo que existe en el mismo momento; también es verdad que los distritos de obras no desaparecieron por la sola supresión dispuesta en el artículo 49 del Decreto 2171 de 1992, pues el mismo ordenamiento estatuyó que la liquidación se efectuaría adoptando para ello un procedimiento gradual que fuera directamente proporcional al término de los tres años previsto en el mismo decreto para realizar la liquidación. Por consiguiente, como al momento de la promulgación de la Ley 188 de 1995 aún no había concluido ese plazo de liquidación, tampoco puede decirse que ya no existían los distritos de obras públicas que había creado el Decreto 1173 de 1980; ellos estaban vigentes, aunque en proceso de liquidación y por ende la ley los consideró presentes, o actuales. En consecuencia,

LA SALA RESPONDE:

1. El alcance del mandato: “El Gobierno reglamentará y organizará cada seccional del Instituto Nacional de Vías para su buen funcionamiento que corresponde a los actuales distritos de obras”, contenido en el artículo 36 de la Ley 188 de 1995, Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995 - 1998, es el de una suspensión de los artículos 52 y 59 numeral 5º del Decreto 2171 de

1992, por cuanto la facultad de crear unidades o dependencias seccionales del mencionado Instituto, que tenía la junta directiva, queda atribuida al Gobierno; este reglamentará y organizará dichas seccionales de manera que correspondan, en cantidad, ubicación y cobertura geográfica, a los distritos de obras públicas que existían cuando fueron suprimidos y se ordenó su liquidación por medio del Decreto 2171 de 1992.

2. La Ley 188 de 1995 prescribe que las seccionales del Instituto Nacional de Vías deben tener la misma cobertura o ámbito territorial de los distritos de obras públicas.

Las funciones de las seccionales serán las específicas que les asigne el Gobierno Nacional, tomando como base las generales que el artículo 54 del Decreto 2171 de 1992 le atribuye al Instituto Nacional de Vías. La estructura u organización de cada seccional, para lograr el buen funcionamiento que la misma norma impone como objetivo, debe corresponder a la naturaleza y nivel de complejidad de las funciones, al ámbito territorial y al principio de eficiencia. Esa organización interna no tiene que coincidir con la que tenían los distritos de obras, como tampoco es igual para todas las seccionales.

3. La expresión “que corresponda a los actuales distritos de obras”, contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 188 de 1995, debe entenderse en armonía con el primer inciso del mismo artículo que asigna a la Nación, a través del Instituto Nacional de Vías y sus seccionales, realizar las inversiones del Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 1998. Esto es, que la cobertura de cada seccional debe corresponder a la que tenían asignadas los distritos de obras públicas

establecidos en el Decreto 1173 de 1980, y que estaban funcionando al momento de decretarse su supresión.

4. Mientras esté vigente la Ley 188 de 1995, particularmente su artículo 36, inciso 2º, están suspendidos los efectos de los artículos 52 y 59 numeral 5 del Decreto 2171 de 1992. Por consiguiente, el Gobierno Nacional no tiene facultad para establecer seccionales del Instituto Nacional de Vías, diferentes de las que correspondan a los distritos de obras públicas, salvo en aquellas zonas del territorio que no cubrían estos distritos.

Transcríbase, en sendos ejemplares, a los señores Ministros de Gobierno y Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.