CE-SC-RAD1996-N791

VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL - Creación por departamento / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Atribuciones: Creación de entidad descentralizada / VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL - Creación de entidades para su desarrollo, procedencia De acuerdo con las Leyes 9ª de 1989, 3ª de 1991 y 60 de 1993, los programas de vivienda de interés social están primordialmente a cargo de los municipios. En cuanto a los departamentos estos pueden contribuir a lograr objetivos de su realización mediante prestación de asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios; además pueden contribuir en la constitución de fondos de vivienda de interés social que permitan el desarrollo y cumplimiento de los programas. La creación de una entidad descentralizada por la asamblea departamental o su autorización por esta en el uso de la competencia que les corresponde, es viable si su objeto se limita al fomento de programas de vivienda de interés social con apoyo a los municipios, distritos y áreas metropolitanas.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 210 de 7 de mayo de 1996.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 791

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Viabilidad jurídica para que un departamento pueda crear una entidad descentralizada cuyo objeto sea el fomento de la vivienda de interés social.

El Ministro del Interior formula a la Sala, a petición del Gobernador del departamento del Huila, consulta sobre la “Viabilidad jurídica para que el

precitado departamento pueda crear una empresa industrial y comercial, u otro ente descentralizado departamental, cuyo objeto sea el fomento de la vivienda de interés social”. ANTECEDENTES Fueron invocados los artículos 298, 300 y 305 de la Constitución Política sobre la autonomía administrativa de los departamentos, las funciones de las asambleas y las competencias de los gobernadores. Se cita además la Ley 3ª de 1991, “por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y en especial los Capítulos V y VI que tratan de los Fondos de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana y de la participación de los departamentos en estos programas. La consulta formulada está contenida en el planteamiento de la siguiente pregunta: “Dentro de estas atribuciones (Art. 298 de la Constitución Política) y las facultades dadas en los artículos 300 y 305 de la Carta Fundamental y demás normas pertinentes, ¿pueden las Asambleas y los Gobernadores constituir empresas que tengan el carácter de comerciales e industriales o establecimientos públicos o de economía mixta que tengan como finalidad el fomento de la vivienda de interés social?” LA SALA CONSIDERA: El fundamento que da origen a la presencia del Estado en los programas de vivienda de interés social está consignado en la Leyes 9ª de 1989 y 3ª de 1991; la Carta de 1991 consignó en el Título II “de los derechos, las garantías y los deberes”, lo siguiente: “Art. 5º. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado

fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda” Debe destacarse que en materia de atribuciones, la propia Constitución Política defirió a la ley orgánica el señalamiento de competencias cuando se trate de su distribución entre la nación y las entidades territoriales, agregando que estas competencias correspondientes a los distintos niveles territoriales, “serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad en los términos que establezca la ley” (art. 288). No obstante, la propia Constitución desarrolló buena parte de la materia, como se aprecia enseguida. Debe destacarse la competencia que asiste a las asambleas departamentales por virtud de la Constitución Política para crear, por medio de ordenanzas, establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales y para autorizar la organización de sociedades de economía mixta que requiera el departamento, con la limitación de que la iniciativa en estas materias es exclusiva del correspondiente gobernador (art. 300.7). De otro lado, la Constitución Política en el artículo 298 deja consignado cómo opera la autonomía administrativa de los departamentos para el manejo de los asuntos seccionales y la capacidad de planificación y promoción del desarrollo económico y social, dentro del respectivo territorio. Los departamentos, con sujeción a la Constitución y a la ley, coordinan y complementan la acción municipal y sirven de mediadores entre el municipio y la nación para la prestación de los servicios a ellas asignados. Los programas de promoción del desarrollo económico y social y la planificación

que corresponden al departamento, deben limitarse a las materias propias de su competencia y en cuanto a los municipios se refiere, además de lo previsto en la Carta, es preciso observar lo determinado por la ley. La Constitución Política señala las funciones de las asambleas departamentales en el art. 300, otorgándoles capacidad para “adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas...”, naturalmente dentro del respectivo territorio. Las atribuciones del Gobernador están consignadas en el artículo 305 de la Constitución Política e incluyen la de dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con la Constitución y las leyes (numeral 2, ibidem). Según la memoria de la Asamblea Constituyente que dejó consignado su criterio en estas materias, el departamento es impulsor de las aspiraciones municipales, pero no sustituye al municipio en la programación ni en la ejecución de sus planes y actividades propias como las previstas en materia de vivienda. ASIGNACION DE COMPETENCIAS EN LA LEY La Ley 9ª de 1989 llamada de Reforma Urbana, contiene normas sobre planes de desarrollo municipal, adquisición, venta y expropiación de inmuebles y entre otras materias, se refiere a la vivienda urbana de interés social que menciona haciendo parte de los planes de desarrollo (art. 2º, ibidem), en materia de expropiación, señala la “declaración de utilidad pública o interés social”, para dar cumplimiento a la “ejecución de planes de vivienda de interés social” (art. 10,

ord. B, ibidem); el artículo 11 faculta a las entidades territoriales de todos los órdenes para que puedan hacer adquisiciones voluntarias y aun decretar expropiaciones cuando se trate de dar cumplimiento a los fines del artículo 10 donde se incluyen los mencionados planes de vivienda de interés social, el Capítulo V se dedica a la materia sobre la legalización de títulos para la vivienda de interés social y el artículo 48 otorga facultades a los concejos para la legalización de urbanizaciones “constituidas por viviendas de interés social” y el siguiente (art. 49, ibidem) permite favorecer estos programas a través de las Asambleas con la graduación sobre las tarifas de impuestos de registro y anotación. Finalmente, en el artículo 11 se hace referencia a distintas entidades del Estado y no exclusivamente a los municipios; sin embargo, se distingue entre las competencias de cada repartición administrativa dejando a cargo del municipio la ejecución de los programas. A los demás, incluidos los departamentos, les señala competencias de coordinación, funcionamiento y apoyo en actividades de conceptualización, planeación y estudios, y asistencia técnica. Similares planteamientos en materia de distribución de competencias, colaboración y actividades respecto de la vivienda de interés social, se hacen en las Leyes 3ª de 1991 y 60 de 1993 sobre la materia. La Ley 3ª de 1991 determina la competencia de los municipios, los distritos especiales y las áreas metropolitanas para crear fondos de vivienda de interés social y la manera de administrarlos, así como él deberá de los departamentos (antes cuando existían también de las intendencias y comisarías) de prestar

asistencia técnica y administrativa, destacando que pueden concurrir a la financiación de estos programas. El artículo 2º de la Ley 3ª crea un sistema nacional de vivienda de interés social y varios subsistemas donde está previsto el concurso no sólo de organismos de la nación y los departamentos, sino de otros que diseñen y coadyuven planes y programas con soluciones de vivienda de interés social en los respectivos municipios. Es así como el artículo 17 de la disposición establece en forma expresa, para las entidades territoriales mencionadas, la autorización de “crear un fondo municipal, distrital, metropolitano o intendencial, según el caso, para vivienda de interés social y reforma urbana” que deberá manejarse como una cuenta especial sometida a las normas presupuestales y fiscales de la entidad correspondiente. Por otra parte, conviene destacar las funciones que el artículo 18 siguiente asigna a los fondos para “desarrollar las políticas de vivienda de interés social, tanto en las áreas urbanas como en las rurales” y aplicar la reforma urbana, según los señalamientos de la Ley 9ª de 1989, hacen énfasis en la competencia en estas materias para las entidades territoriales en cuestión. El estatuto contenido en la Ley 3ª de 1991 al referirse a la competencia de los departamentos sobre la materia, en los artículos 23, 24 y 25 dispone la obligación de prestar colaboración técnica, administrativa y financiera a los municipios “para la constitución de los fondos de vivienda de interés social y reforma urbana”, debiendo adicionalmente “concurrir a la financiación de programas de vivienda de interés social en asocio con los municipios” por medio

de convenios, transferencias, créditos, cofinanciaciones o cualquier otra modalidad acordada con los municipios; también se prevé a nivel seccional un “consejo de vivienda de interés social presidido por el gobernador”, cuyo objetivo es el de asesorar en las políticas, planes, programas y proyectos con el propósito de apoyar a las entidades municipales. La Ley 60 de 1993 “por la cual se dictan normas orgánicas sobre distribución de competencias en aplicación de los artículos 151 y 288 de la Constitución Política...”, señaló los servicios en materia social (art. 1º, ibidem) que corresponden a cargo de las entidades territoriales y la nación respectivamente; en el artículo 2.4 precisamente dispuso que corresponde a los municipios “a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes” realizar programas y proyectos de vivienda de interés social, siguiendo los lineamientos de la Ley 3ª de 1991; en el artículo 3.4 determinó que los departamentos deben prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios para el ejercicio de las funciones que por disposición de esa norma les compete. Además, la parte final del artículo 24 ibidem permite la concurrencia de los departamentos a la financiación de programas para vivienda, que pueden participar en “cualquier modalidad” de cofinanciación concertada con los municipios, lo cual incluye la facultad para realizar transferencias o créditos, y también para hacer aportes a los fondos de vivienda de interés social o a los organismos descentralizados creados por estos municipios. Teniendo en cuenta que los departamentos, a iniciativa del gobernador, por

disposición de las Asambleas, tienen competencia para crear entidades descentralizadas, no existe impedimento para que puedan hacerlo con el objeto de dar cumplimiento a estos propósitos de fomento y aun para la ejecución de planes de vivienda de interés social con destino a sus servidores.

LA SALA RESPONDE: De acuerdo con las Leyes 9ª de 1989, 3ª de 1991 y 60 de 1993, los programas de vivienda de interés social están primordialmente a cargo de los municipios.

En cuanto a los departamentos estos pueden contribuir a lograr los objetivos de su realización mediante la prestación de asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios; además pueden contribuir en la constitución de fondos de vivienda de interés social que permitan el desarrollo y cumplimiento de los programas. La creación de una entidad descentralizada por la Asamblea Departamental o su autorización por esta en el uso de la competencia que les corresponde es viable si su objeto se limita al fomento de programas de vivienda de interés social en apoyo a los municipios, distritos y áreas metropolitanas. Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.