CE-SC-RAD1996-N813

SESIÓN DEL CONGRESO - Fuerza mayor como justificación de inasistencia a sesiones / CONGRESISTA - Inasistencia a sesiones / FUERZA MAYORJustificación de inasistencia a sesiones del congreso Interpretado el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 en forma sistemática, esto es en su enlace con el artículo 183 de la Constitución Política, se concluye que la fuerza mayor es razón suficiente para que un congresista justifique su inasistencia a las reuniones plenarias en las que se voten proyectos de actos legislativos, de ley o moción de censura. Los específicos eventos a que se refiere la mencionada norma también sirven de excusa para la inasistencia a las sesiones de comisiones y su fundamento justificativo deriva de la misma ley, no de que tengan el carácter de fuerza mayor. Para que un acontecimiento sirva de excusa fundada en fuerza mayor debe ser coetáneo con la obligación de asistencia a sesiones. Por fuerza mayor, como fundamento de excusa de inasistencia de un congresista a sesiones plenarias o de comisiones de la respectiva corporación, debe entenderse cualquier acontecimiento irresistible. Las consecuencias inevitables derivadas de sucesos imprevisibles, quedan comprendidas dentro del concepto de fuerza mayor. Dada la variedad de eventos, que pueden llegar a reunir dicha característica, cualquier enumeración puede resultar incompleta. Por tanto, deberá analizarse cada caso particular.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santa Fe de Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de mil novecientos noventa y

seis (1996).

Radicación número: 813

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Congreso de la República. Justificación de inasistencia a las sesiones de comisiones y plenarias fundada en motivos de fuerza mayor.

El señor Ministro del Interior, doctor Horacio Serpa Uribe, a solicitud del presidente de la Comisión de Acreditación Documental de la honorable Cámara de Representantes, doctora Ana García de Pechthalt, formula a la Sala la siguiente consulta: “1. ¿Qué casos se pueden considerar como fuerza mayor para las excusas presentadas por los honorables Representantes a la Cámara, por su inasistencia a las sesiones plenarias de la Corporación?

2. La siguiente excusa: “Me permito presentar excusa a partir de la fecha y en lo sucesivo para no asistir a las sesiones de plenaria y de la Comisión Tercera que convoquen tanto la mesa directiva de la honorable Cámara de Representantes, como la de la Comisión Tercera; lo anterior por cuanto debo atender los requerimientos que la Sala Penal de la honorable Corte Suprema de Justicia profiera dentro del proceso que allí se instruye en mi contra.”

1. Consideraciones 1.1 Asistencia de los congresistas a sesiones Los órganos que integran la rama legislativa cumplen sus funciones mediante la reunión de la pluralidad de personas que los integran. Por mandato constitucional el Congreso en pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Y para adoptar sus decisiones requieren que sus miembros asistan y voten en un número que exprese la mayoría que, para el caso, la Constitución determine.

En estos preceptos está implícito el deber de los Congresistas de asistir a las sesiones de la corporación y sus comisiones, pues su ausencia en número que impida conformar las mayorías requeridas imposibilita al Congreso cumplir sus funciones y perturba el desarrollo de las actividades del Estado. Como corolario de este deberá, el artículo 183 numeral 2º de la Constitución Política erige en causal de pérdida de la investidura de congresista la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, salvo que la inasistencia esté fundada en fuerza mayor. Este motivo de pérdida de investidura lo reproduce el artículo 296 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), con idéntica excepción para la inasistencia fundada en fuerza mayor. 1.2 La fuerza mayor En nuestro sistema jurídico la fuerza mayor es un fenómeno jurídico eximente de responsabilidad por el incumplimiento de una obligación o por haber causado un daño: también como causal de inculpabilidad en materia penal (art. 40 C.P.) y de justificación de la conducta en materia disciplinaria (art. 23 Ley 200 / 95). Está definido en la ley civil y precisado su significado y alcance en la doctrina y en la jurisprudencia. El artículo 1º de la Ley 95 de 1890 define la fuerza mayor o caso fortuito como “el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.”

Sobre los elementos de la fuerza mayor o caso fortuito la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido: “Dos son, pues los requisitos esenciales del fenómeno exculpatorio de que se trata: su imprevisibilidad y su irresistibilidad. La misma expresión caso fortuito idiomáticamente expresa un acontecimiento extraño, súbito e inesperado. Esta imprevisibilidad del caso fortuito es una cuestión de hecho que el juzgador debe apreciar concretamente en cada situación, tomando como criterio para el efecto la normalidad o la frecuencia del acontecimiento, o por el contrario, su rareza y perpetuidad; si tal acontecimiento es frecuente, y más aún, si suele presentarse con cierta periodicidad, no constituye caso fortuito porque el obligado razonablemente ha debido preverlo y medir su propia habilidad para conjurarlo, o bien abstenerse de contraer el riesgo de no creer que podría evitarlo; por el contrario, si se trata de un evento de rara ocurrencia, que se ha presentado en forma súbita y sorpresiva, hay caso fortuito, porque nadie está obligado a prever lo que es excepcional y esporádico. Pero, además, el hecho de que se trata debe ser irresistible. Así como la expresión caso fortuito traduce la requerida imprevisibilidad de su ocurrencia, la fuerza mayor, empleada como sinónimo de aquélla en la definición legal, relieva esta otra característica que ha de ofrecer tal hecho; al ser fatal, irresistible, incontrastable, hasta el punto de que el obligado no pueda evitar su acaecimiento ni superar sus consecuencias. Tampoco hay fuerza mayor o caso fortuito cuando el obstáculo, sin impedir el cumplimiento de la obligación, lo hace

más difícil u oneroso que lo previsto inicialmente. La expresión misma fuerza mayor está indicando que ésta debe ser insuperable, que debe hacer imposible el cumplimiento de la obligación objetivamente considerada y no relativamente a las condiciones y circunstancias particulares del obligado. Las anteriores precisiones constituyen lugar común en la doctrina general de la Corte tocante con la apreciación del caso fortuito” (Casación Civil, sentencia de febrero 27 de 1974). En ocasión posterior, la Corte afirmó: “También desde tiempos inmemoriales se viene controvirtiendo la distinción o, por el contrario, la equivalencia o sinonimia de los conceptos ‘caso fortuito’ y ‘fuerza mayor’. Quienes se han ubicado en la primera posición, han acudido, para destacar la diferencia, a varios criterios, así: a) A la causa del acontecimiento, o sea, el caso fortuito concierne a hechos provenientes del hombre, en cambio la fuerza mayor toca con los hechos producidos por la naturaleza; b) A la conducta del agente, esto es, al paso que el caso fortuito es la impotencia relativa para superar el hecho, la fuerza mayor es la imposibilidad absoluta; c) A la importancia del acontecimiento, vale decir, que los hechos más destacados y significativos constituyen casos de fuerza mayor y los menos importantes, casos fortuitos; d) Al elemento que lo integra, por cuanto el caso fortuito se estructura por ser imprevisible el acontecimiento, y en cambio, la fuerza mayor por la irresistibilidad del hecho; y e) A la exterioridad del acontecimiento, o sea, el caso fortuito es el suceso interno que, por ende, ocurre

dentro de la órbita de actividad del deudor o del agente del daño; la fuerza mayor consiste en el acontecimiento externo y puramente objetivo. Y algunos de los que se ubican en este criterio, no le conceden efecto liberatorio de responsabilidad al caso fortuito sino a la fuerza mayor, como por ejemplo, Josserand y Adolfo Exner (Casación Civil, sentencia de noviembre 20 de 1989)”. En esta disputa sobre la distinción o equivalencia entre caso fortuito y fuerza mayor la Corte ha sostenido en algunas ocasiones que si bien producen el mismo efecto, “esas dos figuras son distintas y responden a formas también muy diversas”. (Casación Civil, sentencia de 7 de marzo de 1939, G. J. XLVIII, 707). Sin embargo, en la sentencia de 1989 atrás citada, la Corte acoge el criterio de la identidad de concepto entre el caso fortuito y la fuerza mayor, tal como se desprende del texto del derogado artículo 64 del Código Civil, y de la forma como quedó concebido el artículo 1º de la Ley 95 de 1890, que sustituyó a aquél. Por su parte, esta Corporación en sentencia de marzo 26 de 1984 luego de memorar la jurisprudencia civil en esta materia, se aparta del criterio de la identidad de los fenómenos y acoge la distinción entre los mismos, que encuentra fundamentada en que la esencia del caso fortuito está en la imprevisibilidad, y la de la fuerza mayor en la irresistibilidad. Por tanto, afirma “no puede o debe dársele a ambos los mismos dos elementos, porque además a ello se opone su naturaleza jurídica: mientras el caso fortuito es un eximente de

culpa en razón o función de hechos exteriores y ajenos a la voluntad de las partes, la fuerza mayor significa una autonomía entre la libertad y la autoridad, entre el ciudadano y el Estado; hay una fuerza, un acto estatal, un hecho del príncipe, como dice la doctrina francesa, y esa fuerza es mayor o superior, es irresistible”. Y agrega: “En este orden de ideas habrá que decir que para el derecho administrativo, como lo hacían los romanos, los casos fortuitos son hechos de la naturaleza, y la fuerza mayor es un acto o hecho de la autoridad. O más ampliamente, el caso fortuito es el hecho imprevisible y la fuerza mayor es el irresistible” (Consejo de Estado, sala disciplinaria, sentencia de marzo 26 de 1984, expediente 1.072). Esta Sala reitera el anterior criterio expuesto por la Corporación y se aparta de la posición citada por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, que atribuye como causa del caso fortuito la concerniente a acontecimientos provenientes del hombre y de la fuerza mayor a hechos producidos por la naturaleza. Posteriormente, en cuanto a la fuerza mayor proveniente de actos administrativos, en sentencia de 26 de junio de 1987, esta misma Corporación afirmó: “Excepción hecha de la materia contractual (y según su ordenamiento especial) no es posible trasladar toda aquella teoría y elaboración jurisprudencial (referida a otras áreas) al campo del derecho público en donde las obligaciones del ciudadano nacen por imperio de la ley, no por el acuerdo de voluntades y donde su cumplimiento interesa a toda la comunidad. Las relaciones del ciudadano con la administración pública, en cuanto ésta

desarrolla la función constitucional de obedecer las leyes y velar por su exacto cumplimiento, no son iguales a las del deudor frente a su acreedor en un negocio privado que sólo interesa a ellos. Las leyes obligan a todos los habitantes del país, inclusive a los extranjeros y no puede alegarse ignorancia de ella para excusar su cumplimiento. Los actos administrativos, tanto los generales como los individuales, gozan de presunción de legalidad y una vez en firme, por sí mismos, tienen fuerza ejecutoria, esto es que la Administración puede ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento y tal fuerza ejecutoria sólo se pierde en excepcionales hipótesis, una de las cuales es cuando la jurisdicción contencioso - administrativa lo anula o suspende provisionalmente sus efectos. Pero, mientras ello sucede, los actos administrativos son de fatal y obligatorio cumplimiento” (Sentencia de junio 26 de 1987, Sección 4ª. Exp. 1028). En materia penal el código adoptado mediante Ley 19 de 1890 distinguió las dos figuras en su artículo 29. En efecto, consideraba excusables, en el ordinal 2º “el que comete la acción contra su voluntad, forzado en el acto de cometerla por alguna violencia que no haya podido resistir” (...) y en el ordinal 4º. “El que, con motivo de acciones u omisiones lícitas, poniendo en ellas la debida diligencia, causa un mal por mero accidente, sin que razonablemente pudiera preverse de antemano”. El código penal vigente (Decreto - ley 100 de 1980), en su artículo 40 consigna

que no es culpable: 1. Quien realice la acción u omisión por caso fortuito o fuerza mayor”. De esta redacción, algunos autores estiman que la “o” es disyuntiva, y deducen se trata de dos fenómenos diferentes. Otros, en cambio, consideran los dos fenómenos jurídicamente equivalente en sus alcances y en sus efectos. En todo caso, en materia penal se otorga preeminencia al elemento irresistibilidad, para definir el fenómeno como aquel acaecimiento de origen interno o externo imposible de evitar aún en el caso de que sea previsible. Tal sería el caso de un alud, que puede preverse pero sus consecuencias dañinas son inevitables. En cuanto a la elaboración de un listado de los acontecimientos calificados como fuerza mayor y de los que no la constituyen, la jurisprudencia ha sostenido que no es un método acertado. Lo que debe hacerse es un análisis y ponderación de todas las circunstancias del respectivo hecho para determinar si encaja dentro de las que configuran la fuerza mayor o el caso fortuito. 1.3 La fuerza mayor como excusa de la inasistencia de los congresistas a las sesiones El artículo 183 de la Carta Política dispone: “Los congresistas perderán su investidura. (...)

2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. (...) Parágrafo. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.” En la ponencia que sobre Rama Legislativa del Poder Público presentó la

Comisión Tercera para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, el texto que en el citado artículo 183 aparece como parágrafo figuraba como último inciso y su redacción era: “Los dos últimos casos no procederán cuando medie fuerza mayor o caso fortuito” (Gaceta Constitucional No. 79, 22 de mayo de 1991, p. 32, art. 119). Luego, en la plenaria del 6 de junio de 1991, se aprobó el tema que nos ocupa con la siguiente redacción: “Las dos últimas causales no se configurarán cuando medie fuerza mayor o caso fortuito” (Gaceta Constitucional No. 129, p. 18). Finalmente, en la plenaria del 30 de junio de 1991 se aprobó en segundo debate, conforme al texto adoptado por la comisión codificadora, el artículo 191 que corresponde al consignado en la Carta Política bajo el número 183. Lo anterior significa que en la discusión adelantada en la comisión codificadora se modificó el texto del parágrafo y se suprimió del mismo la expresión “o caso fortuito”. Para el Constituyente basta la fuerza mayor para justificar la inasistencia del congresista a las sesiones. Todo indica que la eliminación de la expresión “caso fortuito” fue deliberada, por el cambio de redacción que sufrió el texto de la norma entre el primero y el segundo debate. Ese cambio puede atribuirse al propósito de excluir el caso fortuito como excusa, o a que los autores del cambio entendieron que en la fuerza mayor se subsumen los posibles eventos del caso fortuito, en cuanto los acontecimientos en aquélla como en éste son irresistibles,

sin que necesariamente sean imprevisibles. Este último criterio parece ser el que imperó, para evitar que al identificar la fuerza mayor con el caso fortuito se exijan como elementos imprescindibles del acontecimiento la imprevisibilidad y la irresistibilidad. Se dejó un mojón para deslindar el concepto de fuerza mayor en esta materia con el que define la Ley 95 de 1890 para asuntos civiles. En cuanto al punto concreto de las excusas por inasistencia a las sesiones del Congreso, el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 dispone: “Excusas aceptables. Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos:

1. La incapacidad física debidamente comprobada.

2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.

3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente reglamento.” (...) La redacción de esta norma da a entender que, para los efectos en ella previstos, el caso fortuito es diferente de la fuerza mayor. Y aún más, que la fuerza mayor justifica la inasistencia sólo en los tres eventos que en ella se mencionan.

Sin embargo, como quedó expresado, el caso fortuito en cuanto es un acaecimiento irresistible está subsumido en la fuerza mayor, para los efectos de excusar o justificar la inasistencia del congresista a sesiones. Y en cuanto a que la fuerza mayor sirve de excusa en los tres eventos descritos en la disposición, debe decirse que esto constituye una restricción del alcance

previsto para tal fenómeno en la norma constitucional. Por otra parte, si la fuerza mayor es un hecho irresistible, exterior al sujeto que la padece, tal elemento no se observa con claridad en el evento consignado en el numeral 3, por cuanto la autorización se concede por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva corporación, mediante resolución motivada, cuando existieren causas justificadas para ausentarse el congresista, y por razón de la autorización se produce falta temporal (art. 274 inc. 2º ibidem). Interpretado el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 en forma sistemática, esto es en su enlace con el artículo 183 de la Constitución Política, se concluye que la fuerza mayor es razón suficiente para que un congresista justifique su inasistencia a las reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o moción de censura. Los específicos eventos a que se refiere la mencionada norma, también sirven de excusa para la inasistencia a las sesiones de comisiones y su fundamento justificativo deriva de la misma ley, no de que tengan el carácter de fuerza mayor. No obstante que la jurisprudencia civil estima que la fuerza mayor y el caso fortuito son fenómenos idénticos, para la materia que nos ocupa en esta consulta, la Sala concluye que la Carta Política consigna sólo la fuerza mayor, sin que esto signifique que excluye el caso fortuito, en cuanto también es un suceso irresistible. En cuanto a la excusa concreta que transcribe la consulta se observa que si bien ella alude a actos de autoridad, los mismos no se identifican; son abstractos,

indeterminados. Para que un acontecimiento sirva de excusa fundada en fuerza mayor debe ser coetáneo con la obligación de asistencia a sesiones. Por consiguiente, si los requerimientos ordenados por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia coinciden con los días y horas de sesiones, es procedente la excusa; en caso contrario, no.

2. En consecuencia, LA SALA RESPONDE: 2.1 Por fuerza mayor, como fundamento de excusa de inasistencia de un congresista a sesiones plenarias o de comisiones de la respectiva corporación, debe entenderse cualquier acontecimiento irresistible. Las consecuencias inevitables derivadas de sucesos imprevisibles, quedan comprendidas dentro del concepto de fuerza mayor.

Dada la variedad de eventos, que pueden llegar a reunir dicha característica, cualquier enumeración puede resultar incompleta. Por tanto, deberá analizarse cada caso particular. 2.2 La forma como está presentada la excusa transcrita en la consulta no permite establecer si se da o no la fuerza mayor derivada de un acto de autoridad, pues no indica el día y hora de las diligencias a que se refieren los requerimientos de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, y por tanto no se sabe si coinciden con el día y hora de las sesiones de la plenaria y de la Comisión Tercera de la honorable Cámara de Representantes, a las cuales debe asistir el congresista que presenta la excusa. Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César

Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.

NOTA DE RELATORIA: Se reiteran las jurisprudencias de marzo 26 de 1984; 1072; sala disciplinaria y de junio 26 de 1987; 1028; sección 4ª.