CE-SC-RAD1996-N814

LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO - Aplicación a las corporaciones autónomas regionales / CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALESNaturaleza jurídica. Régimen presupuestal / ASAMBLEA CORPORATIVAFunciones. CAR Las corporaciones autónomas regionales son entes autónomos e independientes. Su creación y reglamentación de su funcionamiento corresponde al Congreso Nacional, dentro de un régimen de autonomía. Por disposición del artículo 63 de la Ley 179 de 1994 (hoy artículo 4º del Decreto 111 de 1996) para los solos efectos presupuestales, se les aplican las disposiciones que rigen los establecimientos públicos. Por lo tanto, el Presupuesto General de la Nación debe contener una sección por cada corporación autónoma, como tiene para cada establecimiento público, e identificar y clasificar sus recursos y rentas propias. Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional y, en consecuencia, están sujetas a la Ley Orgánica de Presupuesto. Debe agregarse que conforme al artículo 352 de la Constitución Política, la Ley Orgánica de Presupuesto es aplicable a todas las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo, de manera que independientemente del nivel administrativo al que correspondan las corporaciones autónomas son destinatarias de tal régimen especial. En cuanto a sus reglas de funcionamiento, la ley establece que sus principales órganos de dirección y administración son la asamblea corporativa, el Consejo Directivo y el Director General. La Asamblea Corporativa es el principal órgano de dirección de la corporación, está integrada por todos los representantes legales de las entidades territoriales de su jurisdicción y le

corresponde entre otras funciones la de conocer y aprobar el informe de gestión de la administración, conocer y aprobar las cuentas de resultados de cada período anual, así como adoptar los estatutos y las reformas que se le introduzcan y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente. Ahora bien, en cuanto a sus reglas de funcionamiento, la ley establece que sus principales órganos de dirección y administración son la asamblea corporativa, el consejo directivo y el director general. La Asamblea Corporativa es el principal órgano de dirección de la corporación, está integrada por todos los representantes legales de las entidades territoriales de su jurisdicción y le corresponde entre otras funciones la de conocer y aprobar el informe de gestión de la administración, conocer y aprobar las cuentas de resultados de cada período anual, así como adoptar los estatutos y las reformas que se le introduzcan y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUÁREZ FRANCO

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintinueve (29) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 814

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Ley Orgánica de Presupuesto. Aplicación a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible.

El señor Ministro del Interior, a solicitud de la Comisión Quinta Constitucional de la honorable Cámara de Representantes, formula a la Sala los siguientes interrogantes: 1. “¿Las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible son

entes autónomos independientes creados por la ley? 2. ¿Según lo dispuesto por la Ley 179 de 1994, se puede inferir que las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, cuyo patrimonio en su totalidad proviene de fondos públicos, se asimilan a establecimientos públicos? 3. ¿Al tenor de la sentencia (de la Corte Constitucional C - 539 / 95 -sic-)las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible se consideran entidades administrativas del orden nacional? En caso afirmativo ¿deben sujetarse a lo dispuesto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto de la Nación? ¿Se deberán constituir como seccionales independientes en la Ley de Presupuesto General de la Nación, en cada vigencia fiscal? Deben las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible reportar sus recursos propios para efectos de la elaboración de la correspondiente Ley de Presupuesto General de la Nación?”

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Con el fin de absolver los interrogantes planteados, la Sala procede a analizar el régimen constitucional y legal aplicable a las situaciones planteadas.

1. Corporaciones autónomas regionales La Constitución Política de 1991 además de consagrar la tridivisión clásica de las ramas del poder público (la Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial) y la existencia de otros órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las funciones del Estado, previó en su contenido orgánico como función del Congreso Nacional “reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía” (art.

150 - 7). En ejercicio de tal atribución la Ley 99 de 1993 define: “Las corporaciones autónomas regionales como entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” (art. 23). Debe observarse que si bien la Constitución asigna al Congreso la función de reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones, vale decir, establecer mediante ley las reglas conforme a las cuales pueden crearse y organizarse, la Ley 99 de 1993, no obstante su calidad de ley ordinaria (no estatutaria de ordenamiento territorial) exige la decisión legilastiva para que la existencia de estas entidades especiales tenga lugar; incluso mediante otros preceptos de la misma ley (arts. 34 y ss.) procede a crear varias corporaciones autónomas en algunas regiones del país, habiendo sido declaradas exequibles tales normas por el juez constitucional (Sentencia C - 423 de septiembre 29 de 1994 de la Corte Constitucional). De otra parte, se advierte que en armonía con el criterio de autonomía constitucionalmente reiterado, tanto en la propia denominación de estas entidades regionales como en la cualificación de la competencia del Congreso

para reglamentarlas “dentro de un régimen de autonomía” (art. 150 - 7) la Ley 99 no encuadró estas entidades dentro de una categoría particular de entidades descentralizadas (pues no están constitucional ni legalmente calificadas como establecimientos públicos, a diferencia del régimen anterior), ni determinó el orden o nivel administrativo al que pertenecen (no obstante estar integradas por entidades territoriales) lo cual trae como primera consecuencia jurídica la inaplicación de regímenes generales propios de otras clases de entidades. Ahora bien, en cuanto a sus reglas de funcionamiento, la ley estable que sus principales órganos de dirección y administración son la Asamblea Corporativa, el Consejo Directivo y el Director General. La Asamblea Corporativa es el principal órgano de dirección de la corporación, está integrada por todos los representantes legales de las entidades territoriales de su jurisdicción y le corresponde entre otras funciones la de conocer y aprobar el informe de gestión de la administración, conocer y aprobar las cuentas de resultados de cada período anual, así como adoptar los estatutos y las reformas que se le introduzcan y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente.

2. La sentencia 593 de 1995 de la Corte Constitucional En la parte considerativa de la Sentencia C - 593 del 7 de diciembre de 1995, proferida por la Corte Constitucional dentro del proceso D - 967 sobre la Ley 161 de 1994, por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se afirma que las “corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden

representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7º (sic) de la Constitución,... sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo;... aquellas entidades son organismos administrativos intermedio entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente...” Debe señalarse que tal pronunciamiento se hizo dentro del mencionado proceso de constitucionalidad de la Ley 161 de 1994, y no en el de la creación de algunas corporaciones autónomas previstas en la Ley 99 de 1993 (Sentencia C423 de 1994 de la Corte Constitucional).

3. Régimen presupuestal El Congreso Nacional, en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 151 y 352 de la Constitución Política de 1991, ha expedido las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995 por las cuales se introducen modificaciones a la Ley 38 de 1989 (compiladas en el Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto) en donde se dispone que para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas de orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional.

Este precepto de la Ley Orgánica del Presupuesto, por su mayor fuerza jurídica prevista en la Constitución, a tal grado que condiciona el “ejercicio de la

actividad legislativa”, y por lo tanto se aplica de preferencia sobre la ley ordinaria y no puede ser desconocida por esta, le es aplicable a las personas jurídicas autónomas e independientes creadas por la ley (como lo disponen la Ley 224 de 1995 -art. 5º- y el Decreto 2350 de 1995) en armonía con lo consagrado en el artículo 113 de la Carta, en consideración a que no obstante su autonomía constituyen órganos destinados al cumplimiento de funciones estatales, de tal manera que así sea para los solos efectos presupuestales, les son aplicables las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional. Incluso puede afirmarse que la vinculación de tales entidades autónomas e independientes al sistema presupuestal, representa un instrumento necesario de coordinación estatal y en particular de orientación de recursos públicos (art. 345 inciso 2º de la Constitución Política) compatible con la autonomía que les es propia. Así mismo, por ser parte de la Ley Orgánica del Presupuesto, le son aplicables a las entidades territoriales y a los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo por mandato constitucional (art. 352) y por regulación de la propia ley orgánica, la cual hace aplicable a las entidades territoriales la ley orgánica mientras se expiden las normas orgánicas locales a que se refieren los artículos 300 - 5 y 313 - 5 de la Constitución (art. 52 de la Ley 179 de 1994). Tratándose de establecimientos públicos o de entidades asimiladas a estos para efectos presupuestales, en el presupuesto de rentas y recursos de capital se

deben identificar por separado las rentas y recursos de los establecimientos públicos, entendiendo por rentas propias todos los ingresos corrientes de los establecimientos, excluidos los aportes y transferencias de la Nación, así como todos los recursos de crédito externo e interno con vencimiento mayor de un año, los recursos del balance, el diferencial cambiario, los rendimientos por operaciones financieras y las donaciones (art. 22 Ley 38 de 1989 y art. 14 Ley 179 de 1994). Por su parte, en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, los gastos de funcionamiento, de servicio de la deuda y de los de inversión deben presentarse clasificados en diferentes secciones que correspondan a una por cada establecimiento público, vale decir, para el caso de la presente consulta, por cada corporación autónoma regional (art. 23 Ley 38 de 1989, art. 16 Ley 179 de 1994).

III. RESPUESTAS Conforme a las consideraciones expuestas se responde:

1. Las corporaciones autónomas regionales son entes autónomos e independientes. Su creación y reglamentación de su funcionamiento corresponde al Congreso Nacional, dentro de un régimen de autonomía.

2. Por disposición del artículo 63 de la Ley 179 de 1994 (hoy artículo 4º del Decreto 111 de 1996) para los solos efectos presupuestales, se les aplican las disposiciones que rigen los establecimientos públicos.

Por lo tanto el Presupuesto General de la Nación debe contener una sección por cada corporación autónoma, como tiene para cada establecimiento público, e identificar y clasificar sus recursos y rentas propias.

3. Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del

orden nacional y, en consecuencia, están sujetas a la ley orgánica de presupuesto. Debe agregarse que conforme al artículo 352 de la Constitución Política, la Ley Orgánica del Presupuesto es aplicable a todas las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo, de manera que independientemente del nivel administrativo al que correspondan las corporaciones autónomas son destinatarias de tal régimen especial. Transcríbase al señor Ministro del Interior. Envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.