CE-SC-RAD1996-N815

SENADO - Función jurisdiccional. Impedimentos y recusaciones / CÁMARA DE REPRESENTANTES - Función jurisdiccional, impedimentos y recusaciones / CONGRESISTA - Función jurisdiccional, impedimentos y recusaciones / IMPEDIMENTOS - Causales en ejercicio de función jurisdiccional, congresista / RECUSACIÓN - Procedencia / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL - Aplicación La Cámara de Representantes, como se deja expuesto, ejerce funciones de fiscal. Así lo disponen el C.P.P, artículos 467 y 489 y la Ley 5ª de 1992, artículo 353 y por ende, los representantes a la Cámara, en el ejercicio de la función investigativa y eventualmente acusadora, actúan en condición de fiscales, siéndoles por este aspecto aplicable, en lo pertinente, el régimen previsto en el artículo 112 del mencionado código, por remisión que hace el artículo 366 de la ley últimamente citada. Respecto del Representante - investigador, esta última ley dispone que tendrá, en la investigación de delitos comunes, “las mismas atribuciones, facultades y deberes que los agentes de la Fiscalía General de la Nación” (art. 333, inc. final). Los miembros del Congreso, en el cumplimiento de la función jurisdiccional que a la corporación asigna la Carta Política, se rigen en materia de impedimentos y recusaciones por lo dispuesto básicamente en la Ley 5ª de 1992 y adicionalmente por el Código de Procedimiento Penal. Así que de presentarse alguna de las causales de impedimento que enumera el artículo 103 de este código (y para los senadores, adicionalmente, alguna causal de las que

trata el artículo 473, ibidem, en concordancia con el inciso segundo del artículo 351 de la Ley 5ª de 1992) su obligación es la de declararse impedidos para conocer de la actuación, con la consecuencia de que si manifiestan el impedimento dentro del término legal, podrán ser recusados. Cabe entonces preguntar: ¿Quiénes pueden presentar la recusación? Si se trata de senadores, a quienes compete adelantar el juicio propiamente dicho a altos funcionarios del Estado, cuando sea aceptada la acusación proveniente de la Cámara de Representantes, la Ley 5ª de 1992 resuelve el interrogante en sus artículos 351 y 352. De acuerdo con estos preceptos, las partes pueden proponer la recusación contra los senadores, por las causales de impedimento previstas en el Código de Procedimiento Penal, hasta el día en que se inicie la audiencia pública, y sobre ella resolver el Senado. Lo cual significa que únicamente las partes intervinientes en el respectivo proceso, es decir, los sujetos procesales, están jurídicamente habilitados para proponer la recusación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santa Fe de Bogotá, D. C., diez (10) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 815

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Congreso de la República: función judicial. Conflicto de intereses. Impedimentos recusaciones El señor Ministro del Interior, atendiendo una solicitud que le fuera formulada por la presidenta de la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista de la

Cámara de Representantes, solicita a la Sala que se pronuncie sobre los siguientes interrogantes:

1. Si por tratarse de un proceso penal, en materia de recusaciones, se debe aplicar en lo pertinente el artículo 108 del Código de Procedimiento Penal según el cual sólo los sujetos procesales, en caso de impedimento pueden proponerla, o por el contrario, la norma aplicable en tal caso es el artículo 294 de la Ley 5ª de 1992, que prevé que cualquier persona puede proponer recusación contra los congresistas, invocando causales de impedimento. 2. ¿Cómo opera el conflicto de intereses a las recusaciones de que tratan los artículos 182 de la C.N., 266 a 295 de la Ley 5ª de 1992?

3. Tratándose de la Cámara de Representantes, ¿cuáles serían las causales de impedimento o recusación dentro de los juicios especiales para altos funcionarios del Estado, los cuales no están contemplados en la Ley 5ª de

1992?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

I. Funciones del Congreso de la República. La función judicial. De conformidad con la Constitución y la ley, el Congreso, además de la función constituyente y la propiamente legislativa, ejerce otras: administrativas, electorales, de control político y judiciales.

Esta última, “para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad política”. Dispone el artículo 116, inciso segundo de la Constitución, que: “El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales”. La función jurisdiccional del Congreso de la República, que se ejerce con

sujeción a los preceptos básicos consignados en la Constitución Política (arts. 174, 175 y 178), consiste en la competencia atribuida a sus cámaras, de conformidad con la cual una de ellas, la de Representantes, investiga y acusa, es decir, “actúa como fiscal”, y la otra, el Senado, conoce de las acusaciones que aquella le formula contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos (en este caso, por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos). En Colombia la competencia y el procedimiento referidos entrañan un juicio especial al Presidente de la República, cuyos orígenes se encuentran en la institución inglesa del “impeachment” (acusación de la Cámara de los Comunes al jefe de gobierno e inclusive a los ministros del gabinete ejecutivo y juzgamiento por parte de la Cámara de los Lores), así como al fiscal general de la Nación y a los magistrados de las altas corporaciones judiciales, al que se agrega el conocimiento del régimen disciplinario previsto para estos últimos. En ambos casos, el Senado de la República, obrando como órgano de representación política, sólo podrá imponer las siguientes sanciones: destitución del empleo, o la privación temporal o la pérdida absoluta de los derechos políticos. En el supuesto de que la acusación se refiera a “cualquier hecho punible”, el

Senado deberá declarar si hay lugar o no al juzgamiento penal. En caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia para que, por intermedio de su respectiva Sala de Casación, se adelante el correspondiente proceso penal. Al respecto, la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, prescribe: Art. 178. La función jurisdiccional del Congreso de la República será ejercida de conformidad con lo establecido en la Constitución Política de Colombia en relación con las acusaciones que se formulen contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso sólo conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos. Los procedimientos serán los contemplados en la Constitución Política y en la ley. (El procedimiento respecto de los juicios especiales está previsto en el C.P.P., artículos 467 a 499, con las modificaciones introducidas por la Ley 5ª de 1992, artículos 327 a 366 y la Ley 273 de 1996. Y en relación con los procesos disciplinarios, en los artículos 171 a 174 del Código Disciplinario). Agrega la ley estatutaria de la administración de justicia, en el artículo inmediatamente siguiente, que la Comisión de Investigación y Acusación, que forma parte de la Cámara de Representantes, desempeña funciones judiciales de investigación y, en este sentido, prepara proyectos de acusación que deberá

aprobar el pleno de la Cámara, ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales contra los expresados funcionarios.

II. Impedimentos y recusaciones en el ejercicio de la función judicial. Al regular el juzgamiento de altos funcionarios, prescribe la Ley 5ª de 1992 que todo vacío procedimental será suplido por las disposiciones del Código de Procedimiento Penal (art. 366).

A su vez el Código de Procedimiento Penal (Decreto - ley 2700 de 1991 con las reformas introducidas por la Ley 81 de 1993), con la institución denominada “impedimentos y recusaciones”, tiende a garantizar la imparcialidad en la persona o personas que por competencia conocen de un proceso judicial, ya sea funcionario judicial propiamente dicho (magistrado o juez) u otro funcionario o empleado que ejerza funciones correspondientes a la Fiscalía o a la policía judicial. Así se desprende de lo estipulado en el Capítulo IX de su Título II (arts. 103 a 117), aplicable no solamente a los procesos penales sino también, por remisión que hacen los artículos 18 y 68 de la Ley 200 de 1995, a los procesos disciplinarios y en lo no contemplado expresamente en la Ley 5ª de 1992, igualmente a los procesos especiales a altos funcionarios del Estado. Los impedimentos tienen su fundamento en factores familiares, afectivos, económicos, profesionales o judiciales. Las causales de naturaleza familiar son determinadas de la manera siguiente: que el funcionario o empleado, su cónyuge o compañero permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, tenga interés en

el proceso; que el funcionario o empleado sea acreedor o deudor de alguno de los sujetos procesales, de su cónyuge o compañero permanente, o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil; o que el funcionario o empleado, o su cónyuge o compañero permanente, sea pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, del apoderado o defensor de alguno de los sujetos procesales. Consisten las causales de carácter afectivo, en amistad íntima o enemistad grave entre alguno de los sujetos procesales y el funcionario o empleado, las de índole económica, en ser socio de alguno de los sujetos procesales en sociedad colectiva, de responsabilidad limitada, en comandita simple o de hecho, las de origen profesional, en haber sido apoderado o defensor de alguno de los sujetos procesales, o sea o haya sido contraparte de cualquiera de ellos, o haya dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso, y las judiciales, en que el funcionario o empleado haya estado vinculado jurídicamente a una investigación penal o disciplinaria en la que se le hayan formulado cargos, por denuncia instaurada antes de que se inicie el proceso, por alguno de los sujetos procesales, pues si la denuncia fuere formulada con posterioridad a la iniciación del proceso procederá el impedimento cuando se vincule jurídicamente al funcionario o empleado, o en el caso de que el juez haya actuado como fiscal. Si se trata de un funcionario judicial, con el alcance tradicional de la expresión (juez o magistrado), procede la manifestación del impedimento tan pronto como

se advierta su existencia o, a más tardar, dentro de los cinco días siguientes; de lo contrario, el funcionario judicial en quien concurra alguna de las causales de impedimento, al no ponerla de manifiesto, podrá ser recusado por cualquiera de los sujetos procesales mediante escrito presentado ante el funcionario judicial que conoce del asunto, acompañando las pruebas, cuando fuere posible, y exponiendo los motivos en que se funde. Advierte el Código de la materia que desde cuando se manifieste el impedimento, o se presente la recusación, hasta que se resuelva definitivamente, “se suspenderá el proceso”. Pero si el impedimento o la recusación se predicare “de otros funcionarios o empleados” (diferentes del juez o magistrado), tales como el Fiscal General de la Nación y todos sus delegados, los miembros del cuerpo técnico de policía judicial, los agentes del Ministerio Público, los empleados de los despachos judiciales y de las fiscalías, o cualquier otro funcionario que ejerza funciones transitorias de policía judicial, su respectivo superior decidirá de plano; en este caso -dispone el artículo 112- “no se suspenderá la actuación”. La Cámara de Representantes, como se deja expuesto, ejerce funciones de fiscal. Así lo disponen el C.P.P., artículos 467 y 489 y la Ley 5ª de 1992, artículo 353 y por ende, los representantes a la Cámara, en el ejercicio de la función investigativa y eventualmente acusadora, actúan en condición de fiscales, siéndoles por este aspecto aplicable, en lo pertinente, el régimen previsto en el artículo 112 del mencionado código, por remisión que hace el artículo 366 de la

ley últimamente citada. Respecto del Representante - investigador, esta última ley dispone que tendrá, en la investigación de delitos comunes, “las mismas atribuciones, facultades y deberes que los agentes de la Fiscalía General de la Nación” (art. 333, inc. final). En tratándose de juicios ante el Senado, son causales de impedimento, además de las señaladas en el título pertinente del Código de Procedimiento Penal para las autoridades judiciales, las siguientes que comprenden a los senadores: 1. Haber tenido parte en los hechos sobre los cuales versa la acusación. 2. Haber declarado como testigo en el mismo negocio en favor o en contra del acusado, y

3. Haber votado en la Cámara de Representantes en favor o en contra de la acusación (ibidem, art. 473).

La declaración de impedimento, de estarse incurso en cualquiera de las causales que consigna la ley, deviene como una obligación perentoria para los miembros del Congreso. La Constitución Política de 1991 así lo dispuso: Art. 182. Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones. Como se observa por el texto transcrito, el fundamento constitucional de los impedimentos de carácter moral o económico que inhiben para participar en el trámite de los asuntos sometidos a consideración de los congresistas, es la institución denominada “conflictos de intereses”. En desarrollo de la misma, fue

expedida la Ley 5ª de 1992, contentiva del reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes; en su capítulo undécimo del Estatuto del Congresista, se determina el estatus de los senadores y los representantes por el hecho de llegar a ser tales y del cual no pueden sustraerse mientras ostenten la titularidad de su investidura. De conformidad con su artículo 263, los miembros de las cámaras legislativas representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común; políticamente responden por el cumplimiento de sus obligaciones, ante la sociedad y frente a sus electores. Como consecuencia, las diversas secciones que integran el capítulo undécimo regulan las inhabilidades, las incompatibilidades y el conflicto de intereses. Respecto de las causales de impedimento, la Ley 5ª de 1992 dispone las que corresponden a los congresistas en el ejercicio de sus funciones y que, de no declararse oportunamente, pueden generar recusación. Los impedimentos surgen cuando se presenta conflicto de intereses, o sea si existe interés directo en la decisión, a título personal o con respecto a sus parientes más próximos o a sus socios de derecho o de hecho, casos en los cuales el congresistas deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas, pues de lo contrario, cualquier persona podrá recusarlo ante las Cámaras Legislativas, evento en el cual se dará traslado del informe a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación para que mediante resolución motivada dé a conocer su conclusión, que será de obligatorio cumplimiento (arts. 286 y 294). La violación del régimen de conflicto de intereses

es también causal de pérdida de investidura según lo previsto en el artículo 183, numeral 1º, de la Constitución. En el cumplimiento de la función judicial por parte de los congresistas, la institución del conflicto de intereses se manifiesta en los hechos constitutivos de impedimentos y recusaciones que, en los aspectos no regulados por la Ley 5ª de 1992, se regirán por las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Penal. Estas normas, en su conjunto, desarrollan el texto constitucional contenido en el artículo 182, atrás transcrito.

III. Los congresistas en ejercicio de la función judicial. Los representantes a la Cámara y los senadores de la República ejercen función judicial: los primeros cuando investigan a funcionarios con fuero constitucional, por delitos comunes o indignidad en el ejercicio del cargo, previo conocimiento de las denuncias y quejas que ante su Corporación se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los particulares y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el Senado; los segundos, cuando adelantan juicio especial al presidente de la República o quien haga sus veces, o a altos funcionarios judiciales, o proceso disciplinario a estos últimos, en el primer supuesto por delitos comunes o por hechos cometidos en el ejercicio de funciones públicas o en relación con las mismas.

Los miembros del Congreso, en el cumplimiento de la función jurisdiccional que a la Corporación asigna la Carta Política, se rigen en materia de impedimentos y recusaciones por lo dispuesto básicamente en la Ley 5ª de 1992 y adicionalmente por el Código de Procedimiento Penal. Así que de presentarse

alguna de las causales de impedimento que enumera el artículo 103 de este código (y para los senadores, adicionalmente, alguna causal de las que trata el artículo 473, ibidem, en concordancia con el inciso segundo del artículo 351 de la Ley 5ª de 1992) su obligación es la de declararse impedidos para conocer de la actuación, con la consecuencia de que si no manifiestan el impedimento dentro del término legal, podrán ser recusados.

Cabe entonces preguntar: ¿Quiénes pueden presentar la recusación?

Si se trata de senadores, a quienes compete adelantar el juicio propiamente dicho a altos funcionarios del Estado, cuando sea aceptada la acusación proveniente de la Cámara de Representantes, la Ley 5ª de 1992 resuelve el interrogante en sus artículos 351 y 352. De acuerdo con estos preceptos, las partes pueden proponer la recusación contra los senadores, por las causales de impedimento previstas en el Código de Procedimiento Penal, hasta el día en que se inicie la audiencia pública, y sobre ella resolverá el Senado, lo cual significa que únicamente las partes intervinientes en el respectivo proceso, es decir, los sujetos procesales, están jurídicamente habilitados para proponer la recusación. Respecto de los sujetos procesales, el Título III del Código de Procedimiento Penal en sus diversos capítulos se refiere a la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio Público, el sindicado, el defensor y la parte civil. Pero en los juicios especiales que se adelantan por el Congreso de la República, es menester excluir la parte civil y precisar que la intervención del Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados o agentes, es facultativa para la

Ley 5ª de 1992 en la etapa propiamente del juicio, agregando que no tendrá, sin embargo, facultades de sujeto procesal (art. 364); por su parte, la Ley 273 de 1996 hace obligatoria la presencia del Ministerio Público, pero solamente “en todos los procesos que se adelanten ante la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes” (art. 5º). Si la recusación se refiere a representantes a la Cámara, encargados de investigar y, si es del caso, de acusar a altos funcionarios, la Ley 5ª de 1992, que es desarrollo del artículo 182 de la Constitución en la materia relacionada con “los conflictos de intereses y las recusaciones”, otorga la titularidad a “quien tenga conocimiento de una causal de impedimento” respecto de algún representante, que no se haya comunicado oportunamente a la plenaria de la corporación (art. 294). En este evento -agrega la disposiciónse dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de 3 días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada. Para adoptar la decisión, que será de obligatorio cumplimiento, no se suspenderá la actuación, por ser aplicable a los representantes, investigadores o acusadores, la norma contenida en el artículo 112 del Código de Procedimiento Penal, analizado con anterioridad. En concordancia con las consideraciones expuestas, la SALA RESPONDE:

1. El Congreso de la República, en el ejercicio de la función judicial con respecto a funcionarios del Estado que disponen de fuero constitucional especial, se rige,

en materia de recusaciones, por lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992. Por consiguiente, en relación con los representantes a la Cámara, encargados de la investigación y eventual acusación, la norma aplicable es el artículo 294 de la citada ley, que habilita para proponer la recusación a cualquier persona que tenga conocimiento de una causal de impedimento y no el artículo 108 del Código de Procedimiento Penal, que circunscribe tal derecho a los sujetos procesales. La situación varía en tratándose de los senadores y de la etapa del juicio, por cuanto la norma aplicable es el artículo 351 de la Ley 5ª de 1992.

2. Los artículos 266 a 295 de la Ley 5ª de 1992, que forman parte del Capítulo Undécimo, del Estatuto del Congresista y desarrollan parcialmente el artículo 182 de la Constitución, que establece para los congresistas la obligación de poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración, opera para el ejercicio de las funciones de los congresistas. Con la precisión de que, en el ejercicio de la función propiamente judicial, admite las variantes que se deducen de otros artículos de la misma ley, como los que van del 327 al 366, que constituyen el capítulo denominado “Del juzgamiento de altos funcionarios” y, si aún se presentase vacío procedimental “de la presente ley”, deberá acudirse a las disposiciones supletorias del Código de Procedimiento Penal, todo en la forma indicada en la parte motiva.

3. Las causales de impedimento o recusación dentro de los juicios especiales

para altos funcionarios del Estado, en tratándose de la Cámara de Representantes, son las consignadas en el Código de Procedimiento Penal, que en este aspecto llenan el vacío que deja la Ley 5ª de 1992 y por voluntad de esta, expresada en su artículo 366. Por consiguiente, se aplican los siguientes artículos del mencionado código: 103 sobre causales de impedimento, 107 sobre impedimento conjunto, es decir, que si la causal de impedimento se extiende a varios senadores o representantes, el trámite se hará conjuntamente; 110 sobre improcedencia del impedimento o la recusación en relación con las personas a quienes corresponda decidir el incidente; 112 por ejercer los representantes, función de fiscales (por esta razón, en los casos de impedimento y recusación de dichos representantes, no se suspenderá la actuación); 113 sobre sanción al recurrente temerario; 115 sobre ejecución de la sanción; 116, según el cual en ningún caso se recuperará la competencia por la desaparición de la causal de impedimento; y 117, para el cual las decisiones que se profieran en el trámite de un impedimento o recusación no tendrán recurso alguno. Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.