CE-SC-RAD1996-N824

PLANES DE DESARROLLO - Ley orgánica de planeación / CONCEJOS TERRITORIALES - Plan de desarrollo. Anulación / SANCIÓN DISCIPLINARIA - Término para presentar plan de desarrollo. Extemporaneidad / VOTO PROGRAMÁTICO - Incorporación del plan de desarrollo al programa de gobierno. Sanción disciplinaria. Revocatoria del mandato / ANULACIÓN DE PLAN DE DESARROLLO - Efectos / REVOCATORIA DEL MANDATONaturaleza de la sanción Si el plan de desarrollo de un departamento o de un municipio es anulado, se extinguen sus efectos por vía jurisdiccional, deberá entonces procederse a la tramitación de un nuevo plan, para lo cual se reviven los términos y el procedimiento previsto en los artículos 39 y 40 de la Ley 152 de 1994. Mientras se agota dicho trámite, es viable aplicar el plan anterior al declararlo nulo, de no haber perdido vigencia por el término de duración establecido. Pero “de no existir plan de desarrollo alguno”, se procede a su presentación ante la Asamblea o Concejo, dentro de los términos y condiciones y de conformidad con el programa inscrito ante las respectivas autoridades electorales. Lo anterior no obsta para que, en todo caso, se ejecute el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal correspondiente. Si el plan de desarrollo departamental o municipal es suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ella implica que queda transitoriamente sin efectos este “acto - programa” por haber sido proferido con violación de la Constitución o de la ley. En tal situación es también viable aplicar el plan anterior al que ha sido suspendido, siempre que no haya perdido

vigencia, considerado su término de duración. “De no existir plan de desarrollo alguno”, el gobernador o alcalde podrá presentar un nuevo plan con sujeción a las condiciones y términos legales y siempre de conformidad con el programa inscrito en su condición de candidatos. En caso de suspensión o anulación del plan de desarrollo (y mientras se decide de fondo el primer evento, o se aprueba uno nuevo para el segundo), no es indispensable dar aplicación al artículo 44 de la Ley 152 de 1994, dirigido a las asambleas y concejos para que definan los procedimientos a través de los cuales los planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, el incumplimiento para los gobernadores y los alcaldes del término de cuatro meses previsto en el artículo 40 de la Ley 152 de 1994, por hacer la presentación del plan de desarrollo ante las asambleas o concejos, no afecta la nulidad del plan de desarrollo. Pero los hace incursos en sanción disciplinaria, de conformidad con el artículo 6º de la Constitución y el Código Disciplinario (Ley 200 de 1995); los alcaldes, específicamente, pueden ser objeto de la sanción de suspensión prevista en el inciso tercero del artículo 1º de la Ley 2ª de 1991. Conforme a la Ley 131 de 1994, por la cual se reglamenta el voto programático, los gobernadores y alcaldes están en la obligación de incorporar al plan de desarrollo los lineamientos generales del programa político

de gobierno inscrito en su calidad de candidatos. De no hacerlo, incurrirán en una sanción disciplinaria especial, que la Constitución y la ley denominan “revocatoria del mandato”, cuyo procedimiento está determinado en las Leyes 131 (arts. 7º a 14) y 134 (arts. 64 a 76), ambas de 1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 824

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Planes de desarrollo departamentales y municipales.

Características; consecuencias de su suspensión o anulación. El señor Ministro del Interior desea conocer el concepto de la Sala sobre el procedimiento que debe seguirse en caso de que el plan de desarrollo de un departamento o de un municipio sea suspendido o anulado. Para tal efecto, formula los siguientes interrogantes:

1. Si el plan de desarrollo de un departamento o municipio, es anulado: a) ¿Se reviven los términos y el procedimiento previsto en la Ley 152 de 1994?; b) En tanto se tramita y aprueba el nuevo plan de desarrollo, ¿debe aplicarse el plan anterior?

2. Si el plan de desarrollo departamental o municipal es suspendido, ¿qué plan de desarrollo se aplica, en tanto se decide de fondo?

3. En caso de suspensión o anulación del plan de desarrollo, y en tanto se decide de fondo, para el primer caso, o se aprueba uno nuevo, para el segundo, ¿es aplicable el artículo 44 de la Ley 152 de 1994, en cuanto dice: “Armonización de

los presupuestos. En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las asambleas y concejos definirán los procedimientos a través de los cuales los planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos”? 4. ¿El incumplimiento de los gobernadores y alcaldes del término previsto en el artículo 40 de la Ley 152 de 1994, afecta de nulidad el plan de desarrollo, o solamente puede constituir falta disciplinaria?

5. La no inclusión del programa de gobierno, conforme a la Ley 131 de 1994, afecta la validez del plan de desarrollo? En tal caso ¿cuál es la acción a seguir?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

I. Fundamentos constitucionales La Constitución de 1991, no obstante el carácter descentralista otorgado a la República de Colombia (art. 1º) y el reconocimiento de que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común (art. 333), establece, como un importante instrumento de intervención del Estado, la existencia de planes de desarrollo a nivel nacional, departamental, distrital y municipal, los cuales deben elaborarse y adoptarse de manera concertada entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley (art. 339).

Los planes mencionados estarán conformados por una parte general o estratégica, y un plan de inversiones de mediano y corto plazo. Mientras en la parte general se señalarán los propósitos y objetivos, las metas y prioridad de la acción estatal y las estrategias y orientaciones generales de la política económica,

social y ambiental, el plan de inversiones contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Con el propósito de otorgar a los planes de desarrollo carácter participativo, la Constitución crea el Sistema Nacional de Planeación, constituido por el Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales de planeación. Estos consejos estarán integrados por representantes de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales (el nacional, además, por representantes de las entidades territoriales) y, dado su carácter consultivo, servirán de foro para la discusión de los planes respectivos, una vez elaborados por el Gobierno o por las administraciones departamentales, distritales y municipales, y como procedimiento previo a su presentación, según el caso, al Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales. Dispone además la Constitución, respecto del Plan Nacional de Desarrollo, que los desacuerdos en las cámaras legislativas con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. No obstante, cuando el Gobierno decida modificar la parte general del plan deberá seguir el procedimiento indicado en la ley orgánica de planeación que según el artículo 342, reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales, así como para la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación. De manera que será el Plan Nacional de Inversiones el que se expedirá mediante

una ley, a la que se le confiere prelación sobre las demás leyes; sin embargo, esta particular característica no impide que las partidas y recursos aprobados en ella, la misma que recibe la denominación de “ley del plan”, puedan ser aumentados o disminuidos, según las circunstancias, por las leyes anuales de presupuesto (art. 241, inciso segundo).

II. Ley orgánica de planeación Como consecuencia del precepto constitucional contenido en el artículo 342, la ley orgánica de planeación, que es hoy en día la ley 152 de 1994, se aplica a la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden.

Inspirada en los principios generales de autonomía, ordenación de competencias, coordinación, consistencia, prioridad del gasto público social, continuidad, participación, sustentabilidad ambiental, eficiencia, viabilidad y coherencia, la ley orgánica de planeación dispone que, para efecto de la elaboración del proyecto de plan de desarrollo de las entidades territoriales, se observarán en cuanto sean compatibles las normas previstas para el plan nacional. Sin embargo, en su artículo 39 singulariza algunos aspectos en relación con los departamentos y municipios, tales como los siguientes: - El alcalde o gobernador elegido impartirá las orientaciones para la elaboración de los planes de desarrollo “conforme al programa de Gobierno presentado al inscribirse como candidato.” - Una vez elegido el alcalde o gobernador respectivo, las dependencias de la administración territorial les prestarán a los elegidos y a las personas que estos designen para tal efecto, todo el apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario para la elaboración del plan.

• El proyecto del plan será presentado por el alcalde o gobernador, por conducto del secretario de planeación o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el cual deberá consolidar el documento que contenga la totalidad de las partes del plan, dentro de los dos meses siguientes a la posesión del respectivo jefe de la administración. - Una vez el plan adquiera el carácter de documento consolidado, será presentado por el alcalde o gobernador a consideración de los consejos territoriales de planeación, a más tardar dentro de los dos meses siguientes a la fecha de su posesión, para análisis y discusión del mismo y con el propósito de que rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes. - El Consejo Territorial de Planeación dispondrá de un mes, contado desde la fecha en que le haya sido presentado el documento consolidado del respectivo plan, para realizar su labor; si transcurriere dicho mes sin haberse reunido o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto, “considerará surtido el requisito en esa fecha.” El artículo 39 preceptúa, además, que no solamente los consejos territoriales de planeación sino también los concejos y asambleas, “verificarán la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripción como candidato por el alcalde o gobernador electo.” Por su parte, el artículo 40 ibídem dispone que los planes serán sometidos para su aprobación y dentro de los primeros cuatro meses del respectivo período del gobernador o alcalde, a la consideración de la Asamblea o Concejo, corporaciones estas que deberán decidir sobre los planes dentro del mes

siguiente a su presentación pues si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el gobernador o alcalde podrá adoptarlos mediante decreto.

III. El programa de gobierno inscrito por el gobernador o alcalde y el plan de desarrollo departamental o municipal La ley orgánica de planeación, como se deja expresado, establece concordancia entre el programa de gobierno que el alcalde o gobernador inscribió con su candidatura y el plan de desarrollo, de manera que este, al ser elaborado por dichos funcionarios y sus colaboradores, siga las orientaciones previstas en aquel.

También hace similar previsión, con efectos en la democracia participativa, la Ley 131 de 1994 o ley estatutaria “por la cual se reglamenta el voto programático.” De conformidad con la Ley 131, los alcaldes y gobernadores, una vez elegidos popularmente (arts. 5º y 6º) y dentro de precisos términos -que se encuentran modificados por la Ley 152-, están en la obligación de presentar a los concejos y asambleas las modificaciones, adiciones o supresiones al respectivo Plan de Desarrollo Económico y Social, con el fin de actualizarlo e incorporarle los lineamientos generales del programa político de gobierno inscrito en su calidad de candidatos. De no existir dicho Plan de Desarrollo, deberán proceder a su presentación siempre “de conformidad con el programa inscrito” y sin perjuicio de lo consagrado en el inciso tercero del artículo 1º de la Ley 2ª de 1991, que autoriza al gobernador respectivo, y al Presidente de la República en tratándose del distrito capital, para sancionar con suspensión en el ejercicio del cargo hasta

por treinta días a los alcaldes por falta de presentación oportuna del respectivo plan o proyecto de adecuación, en los municipios con más de veinte mil habitantes. Obviamente, la consecuencia más grave del incumplimiento de sus obligaciones en relación con el programa de gobierno, por parte de alcaldes o gobernadores, es la revocatoria de sus mandatos, que procederá mediante pronunciamiento popular realizado en las condiciones y términos que prevé la ley en referencia. “Sólo para efectos del voto programático, procederá la revocatoria del mandato para gobernadores y alcaldes...”, según las voces del artículo 11. Una ley posterior, la 134 de 1994, define la revocatoria del mandato como un derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde (art. 6º) y establece como motivación de la revocatoria, no solo “el incumplimiento del programa de gobierno” sino también “la insatisfacción general de la ciudadanía” (art. 65). El fundamento constitucional de las previsiones anteriores se encuentra en los artículos 6º y 259 que, respectivamente, hacen responsables a los servidores públicos por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, y facultan a la ley para reglamentar el ejercicio del voto programático, consistente en que quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido programa que presentó al inscribirse como candidato. Por consiguiente, las sanciones a que haya lugar por la no inclusión en el Plan de

Desarrollo de las orientaciones contenidas en el programa de gobierno -así como por el incumplimiento de los términos previstos en la leyson de naturaleza disciplinaria. Así lo dispone la ley y de ahí que dichas irregularidades no afecten la validez misma del plan.

IV. Suspensión o nulidad de los planes de desarrollo Los actos administrativos mediante los cuales se expiden los planes de desarrollo se denominan, en los departamentos, ordenanzas (Const. Nal. art. 300 numeral 3) y en los municipios acuerdos (Const. Nal. art. 313 numeral 2).

Como todo acto administrativo, las ordenanzas y acuerdos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; pero perderán su fuerza ejecutoria, entre otros casos, por “suspensión provisional” y “cuando pierdan su vigencia”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. El acto anulado o suspendido no podrá ser reproducido por la autoridad que lo dictó si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión. Esta prohibición, contenida en el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo, en similares términos se encuentra incorporada en los códigos de régimen departamental y municipal (Decretos 1222 de 1986, arts. 86 y 87 y 1333 del mismo año, arts. 124 y 125). No obstante, cuando la suspensión o anulación de la ordenanza o acuerdo tengan origen en irregularidades de procedimiento (vicios de forma), las respectivas asambleas o

concejos podrán considerar su reproducción. En firme la decisión de la justicia contencioso administrativa con respecto a la suspensión o anulación de la ordenanza o acuerdo que contiene el respectivo plan de desarrollo, es de obligatorio cumplimiento para las correspondientes autoridades departamentales o municipales; ello por cuanto sus efectos son generales, para todos (“erga omnes”) en relación con las personas, en el primer caso mientras se hace el pronunciamiento de fondo en la sentencia y en el segundo, de manera definitiva. Suspendido el plan o mientras se tramita y aprueba el nuevo plan de desarrollo, deberá darse aplicación al inmediatamente anterior, en el entendido de que su término de duración no haya expirado y, por ende, todavía conserve vigencia. Anulado el plan, lo precedente es la presentación de un nuevo proyecto por parte del gobernador o alcalde con sujeción a los términos y al procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Planeación (Ley 152 de 1994, arts. 39 y 40). Por consiguiente, el respectivo jefe de la administración seccional o local dispondrá de cuatro meses para que, en este término máximo, elabore el proyecto y lo presente, ya como documento consolidado, primero al Consejo Territorial de Planeación y después a la Asamblea o Concejo; estas corporaciones administrativas, a su turno, dispondrán de un mes para decidir, pues de lo contrario, podrá ser adoptado mediante decreto. Pero ya se trate del fenómeno de la suspensión o del de la nulidad, en relación con el Plan de Desarrollo, su aspecto complementario, el Presupuesto de Rentas y Gastos conserva plena validez y capacidad de ejecución, lo cual permite a la

primera autoridad administrativa asumir el control de la situación, mientras se corrigen las anomalías advertidas por el tribunal competente. En esta materia presupuestal, además, el legislador es suficientemente previsivo cuando dispone que si la ley que aprueba el presupuesto general de la Nación llegare a ser declarada inexequible en su conjunto, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, repetido de acuerdo con las normas del estatuto orgánico (Decreto 111 de 1996, arts. 114 y 115), precepto que, con los cambios pertinentes, es aplicable a departamentos, distritos y municipios.

V. Respuestas De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala responde:

1. Si el plan de desarrollo de un departamento o de un municipio, es anulado, se extinguen sus efectos por vía jurisdiccional. Deberá entonces procederse a la tramitación de un nuevo plan, para lo cual se reviven los términos y el procedimiento previsto en los artículos 39 y 40 de la Ley 152 de 1994.

Mientras se agota dicho trámite, es viable aplicar el plan anterior al declarado nulo, de no haber perdido vigencia por el término de duración establecido. Pero “de no existir plan de desarrollo alguno”, se procederá a su presentación ante la asamblea o concejo, dentro de los mismos términos y condiciones y de conformidad con el programa inscrito ante las respectivas autoridades electorales. Lo anterior no obsta para que, en todo caso, se ejecute el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal correspondiente.

2. Si el plan de desarrollo departamental o municipal es suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ello implica que queda

transitoriamente sin efectos este “acto - programa” por haber sido proferido con violación de la Constitución o de la ley. En tal situación, es también viable aplicar el plan anterior al que ha sido suspendido, siempre que no haya perdido vigencia, considerado su término de duración. “De no existir Plan de Desarrollo alguno”, el gobernador o alcalde podrá presentar un nuevo plan, con sujeción a las condiciones y términos legales y siempre de conformidad con el programa inscrito en su condición de candidatos.

3. En caso de suspensión o anulación del Plan de Desarrollo (y mientras se decide de fondo, en el primer evento, o se aprueba uno nuevo, para el segundo), no es indispensable dar aplicación al artículo 44 de la Ley 152 de 1994 dirigido a las asambleas y concejos para que definan los procedimientos a través de los cuales los planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos, por cuanto en el plan de inversiones ya se contienen los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.

4. El incumplimiento por los gobernadores y alcaldes del término de cuatro meses previsto en el artículo 40 de la Ley 152 de 1994 para hacer la presentación del Plan de Desarrollo ante las asambleas o concejos, no afecta la nulidad del Plan de Desarrollo, pero los hace incursos en sanción disciplinaria, de conformidad con el artículo 6º de la Constitución y el Código Disciplinario (Ley 200 de 1995). Los alcaldes, específicamente, pueden ser objeto de la sanción de suspensión prevista en el inciso tercero del artículo 1º de la Ley 2ª de 1991.

5. Conforme a la Ley 131 de 1994, por la cual se reglamenta el voto programático, los gobernadores y alcaldes están en la obligación de incorporar al Plan de Desarrollo los lineamientos generales del programa político de gobierno inscrito en su calidad de candidatos. De no hacerlo, incurrirán en una sanción disciplinaria especial, que la Constitución y la ley denominan “revocatoria del mandato”, cuyo procedimiento está determinado en las Leyes 131 (arts. 7º a 14) y 134 (arts. 64 a 76), ambas de 1994.

Por consiguiente, en la hipótesis de que el Plan de Desarrollo fuere expedido sin la incorporación de los lineamientos generales del programa de gobierno, esta circunstancia no afecta su validez, más aún cuando existe obligación no solamente para los gobernadores y alcaldes de coordinarlos al elaborar el proyecto respectivo, sino para las asambleas y concejos (diputados y concejales) de verificar la correspondencia entre ambos. Las consecuencias son, en todos los casos, de índole disciplinaria. Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.