CE-SC-RAD1996-N830

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Régimen presupuestal / PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN - Destinación / LEY ORGÁNICA DE PRESUPUESTOAplicación El régimen presupuestal aplicable a las corporaciones autónomas regionales y a las de desarrollo sostenible, es el contenido en la legislación orgánica sobre la materia (Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 compiladas por el Decreto 111 de 1996), particularmente para el manejo de los recursos apropiados en el presupuesto nacional. En consecuencia, dichas corporaciones quedan sometidas al mismo régimen presupuestal establecido para las personas jurídicas públicas del orden nacional y cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos (siempre que no sean empresas industriales y comerciales del Estado) es decir, el dispuesto para los establecimientos públicos del orden nacional (art. 63 de la Ley 179 de 1994). La administración y distribución de los recursos se realiza de acuerdo con lo regulado en el Estatuto del Presupuesto de la Nación. El presupuesto de gastos contendrá una sección por cada corporación autónoma, con identificación y clasificación de sus recursos y rentas propias. Las corporaciones autónomas para efectos presupuestales, no se consideran como unidades ejecutoras del Ministerio del Medio Ambiente. Pero conforme a la Ley 99 de 1993 deben coordinar sus programas con las políticas de este Ministerio. Con los recursos del presupuesto nacional pueden financiarse tanto gastos de funcionamiento como de inversión; pero la destinación debe hacerse conforme lo dispone el presupuesto general de la Nación. Las apropiaciones globales con destino a las corporaciones autónomas, no pueden tener lugar por cuanto la Ley

Orgánica de Presupuesto no las prevé. Lo anterior sin perjuicio de las facultades que tienen los respectivos consejos directivos para distribuir las partidas conforme a lo señalado en el plan general y en la ley orgánica del presupuesto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santa Fe de Bogotá, D. C., mayo veintiocho (28), de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 830

Actor: DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Referencia: Régimen presupuestal aplicable a las corporaciones autónomas regionales y a las de desarrollo sostenible.

El señor Director del Departamento Nacional de Planeación, previa exposición de algunas consideraciones sobre posibles interpretaciones del régimen aplicable a las Corporaciones Autónomas Regionales y a las de Desarrollo Sostenible, formula a la Sala los siguientes interrogantes: ANTECEDENTES “Para las vigencias fiscales de los años 1995 y 1996, las corporaciones fueron vinculadas al presupuesto nacional como unidades ejecutoras del Ministerio del Medio Ambiente. No obstante, si las corporaciones hacen parte del presupuesto nacional según lo previsto en los artículos 3º y 4º del Estatuto Presupuestal y, de ser cierto, y se las debe vincular como unidades ejecutoras, ha suscitado el debate sobre el alcance de la autonomía que la ley otorga a las corporaciones, en especial si se tiene en cuenta que, por norma general, las unidades ejecutoras son dependientes de los organismos que se clasifican como secciones en el presupuesto. En el presupuesto nacional para la vigencia fiscal de 1996 aparecen

apropiaciones para gastos de funcionamiento de varias corporaciones; sin embargo, ello sólo está permitido de manera expresa por la Ley 99 de 1993 en el caso de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico, CDA (artículo 34); para las demás corporaciones no hay claridad, pues mientras la Ley 99 de 1993 sobre el punto es indefinida, el artículo 11 del Decreto 1768 de 1994 ordena apropiaciones exclusivamente para inversión. .... ... los recursos a que se refiere el artículo 46 de la Ley 99 de 1993, incluidos los que se apropien en el presupuesto nacional (numeral 9º), deben ser programados y ejecutados directamente por las corporaciones, acatando para ello el régimen previsto en la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios. Por esta razón, los recursos que se apropien en el presupuesto de la Nación con destino a las corporaciones deben transferirse de manera global. Además las corporaciones no deben aparecer en el presupuesto nacional como unidades ejecutoras ni como secciones, y tampoco pueden ser consideradas como dependencias del Ministerio del Medio Ambiente en el sentido del literal a) del artículo 23 del Decreto 3077 de 1989. ... Bajo esta óptica, la relación entre el Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones no se debe fundar en el hecho de que estas sean dependencias de aquel; en su lugar, dicha relación se establece porque las corporaciones pertenecen al Sistema Nacional Ambiental, del cual el Ministerio es el organismo rector; y, según lo contempla el artículo 5º del Decreto 1768 de 1994, ella consiste de manera principal en orientar y coordinar la acción de las corporaciones y

ejercer la debida inspección y vigilancia. En la segunda postura, se sostiene que los recursos que se apropien en el presupuesto nacional con destino a las corporaciones, por ser de la Nación, deben manejarse bajo el régimen del Estatuto Orgánico del Presupuesto. El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público son las entidades encargadas de coordinar el manejo presupuestal de los gastos de funcionamiento e inversión que se financien con recursos del orden nacional, función que necesariamente debe hacerse bajo el Régimen del Estatuto Orgánico del Presupuesto. De acuerdo con esta segunda interpretación, las corporaciones son entidades públicas del orden nacional a las que debe aplicarse el Estatuto Orgánico de Presupuesto respecto de los recursos del orden nacional. Se fundamenta esta tesis en el contenido de varios artículos del estatuto. En el artículo 2º del Decreto 0111 del 15 de enero de 1996, se sostiene que la Ley Orgánica de Presupuesto y sus reglamentos serán los únicos que podrán regular el proceso presupuestal. En su artículo 4º el Estatuto Orgánico dispone que “para efectos presupuestales todas las personas jurídicas del orden nacional, cuyo patrimonio está constituido por fondos públicos, y que no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional”. Vale la pena resaltar que la Corte Constitucional, en sentencia reciente, ha sostenido en considerandos que las corporaciones son entidades administrativas del orden nacional, sin que estén adscritas o vinculadas

a ningún ministerio o departamento administrativo. En los presupuestos nacionales para las vigencias fiscales de los años 1995 y 1996 se ha reflejado esta tendencia; en ellos, las corporaciones se han vinculado como entidades ejecutoras del Ministerio del Medio Ambiente. Además, con la Ley 224 del 20 de diciembre del año 1995, por la cual se decreta el presupuesto para la vigencia fiscal del año 1996, se facultó al Gobierno Nacional para distribuir en el decreto de liquidación no sólo las apropiaciones para inversión sino también para funcionamiento con destino a las Corporaciones...” 1. “Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos se pregunta sobre cuál debe ser el manejo de los recursos apropiados en el presupuesto nacional con destino a las Corporaciones Autónomas Regionales y a las de Desarrollo Sostenible.”

2. En consecuencia, se solicita determinar si la administración y distribución de tales recursos deben ser realizadas de manera autónoma por las Corporaciones, de acuerdo al régimen previsto en la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios; o, por el contrario, la programación, aprobación, ejecución, modificación y seguimiento de estos recursos, deben hacerse de acuerdo con lo regulado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto de la Nación, debiéndose aclarar en tal caso si las corporaciones deben ser consideradas como unidades ejecutoras del Ministerio del Medio Ambiente, o como secciones del presupuesto nacional; y finalmente, si con los recursos del presupuesto nacional se pueden financiar tanto gastos de inversión como de funcionamiento.” LA SALA CONSIDERA: Con el objeto de dar respuesta a los interrogantes planteados, la Sala analiza el régimen constitucional y legal aplicable a las situaciones planteadas.

1. Corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible La Carta Política de 1991 establece para el Congreso Nacional la atribución de “reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía” (art. 150 - 7), con la advertencia de que la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, constituye caso especial previsto en el artículo 331 ibídem.

Esta regulación contrasta con lo previsto en la Constitución anterior sobre las corporaciones autónomas, ya que la competencia del Congreso se extendía a la creación por la ley y su naturaleza correspondía a la de los establecimientos públicos (art. 76 - 10). En desarrollo de la atribución referida, la Ley 99 de 1993 dice: “Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente (art. 23). Como puede observarse, corresponde al legislador la creación de las corporaciones autónomas, a lo cual ha procedido conforme a la Ley 99 de 1993. La ley citada (arts. 34 y ss.), crea varias corporaciones autónomas en algunas

regiones del país, normas declaradas exequibles por la Corte Constitucional (Sentencia C - 423, 1994). Tal como recientemente esta Sala lo ha señalado: “... en armonía con el criterio de autonomía constitucionalmente reiterado, tanto en la propia denominación de estas entidades regionales como en la calificación de la competencia del Congreso para reglamentarlas dentro de un régimen de autonomía (art. 150 - 7), la Ley 99 no encuadró estas entidades dentro de una categoría particular de entidades descentralizadas (pues no están constitucional ni legalmente calificadas como establecimientos públicos, a diferencia del régimen anterior), ni determinó el orden o nivel administrativo al que pertenecen (no obstante estar integradas por entidades territoriales), lo cual trae como consecuencia jurídica primera la inaplicación de regímenes generales propios de otras clases de entidades” (Consulta 814, de abril 29 de 1996). La Ley 99, además, establece que sus principales órganos de dirección y administración son la Asamblea Corporativa, el Consejo Directivo y el Director General, siendo la primera el principal órgano de dirección de la corporación, integrada por todos los representantes legales de las entidades territoriales de su jurisdicción y tiene entre otras funciones la de conocer y aprobar el informe de gestión de la administración, conocer y aprobar las cuentas de resultados de cada período anual, así como adoptar los estatutos y sus reformas y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente (art. 25). Por su parte, al Consejo Directivo le corresponde “aprobar el plan general de

actividades y el presupuesto anual de inversiones” presentados por el Director General (arts. 27 y 29 ibídem).

2. Régimen presupuestal El Congreso Nacional expidió la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto; con fundamento en las atribuciones que le confieren los artículos 151 y 352 de la Constitución Política de 1991, se expidieron las Leyes modificatorias 179 de 1994 y 225 de 1995, en las cuales se dispone que: “Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas de orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional (art. 63 de la Ley 179 de 1994).

Sobre el alcance jurídico de esta ley orgánica, la Sala conceptuó: “Este precepto de la ley orgánica del presupuesto, por su mayor fuerza jurídica prevista en la Constitución, a tal grado que condiciona el ‘ejercicio de la actividad legislativa’, y por tanto se aplica de preferencia sobre la ley ordinaria y no puede ser desconocida por esta, les es aplicable a las personas jurídicas autónomas e independientes creadas por la ley (como lo disponen la Ley 224 de 1995 –art. 5º– y el Decreto 2350 de 1995), en armonía con lo consagrado en el artículo 113 de la Carta, en consideración a que no obstante su autonomía constituyen órganos destinados al cumplimiento de funciones estatales, de tal manera que así sea

para los solos efectos presupuestales, les son aplicables las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional. Incluso puede afirmarse que la vinculación de tales entidades autónomas e independientes al sistema presupuestal, representa un instrumento necesario de coordinación estatal y en particular de orientación de recursos públicos (art. 345 inciso 2º C.P.), compatible con la autonomía que les es propia. Así mismo, por ser parte de la ley orgánica del presupuesto, les son aplicables a las entidades territoriales y a los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, por mandato constitucional (art. 352) y por regulación de la propia ley orgánica, la cual hace aplicable a las entidades territoriales la ley orgánica mientras se expiden las normas orgánicas locales a que se refieren los artículos 300 - 5 y 313 - 5 de la Constitución” (art. 52 de la Ley 179 de 1994) (Consulta 814

• 1996).

En cuanto a la fuerza jurídica, es clara la aplicación preferente de la ley orgánica de presupuesto sobre la ley ordinaria que verse sobre la misma materia, pues en ningún caso esta puede válidamente prevalecer sobre aquella o exceptuar su aplicación, sin desconocer la preceptiva constitucional; en cuanto al contenido de la norma, se produce para efectos presupuestales una asimilación legal de las corporaciones autónomas del orden nacional a los establecimientos públicos nacionales, estando por ello sujetas al régimen presupuestal aplicable a estos mismos. Este principio de prevalencia trae como consecuencia que tratándose de establecimientos públicos o de entidades remitidas a su régimen para los efectos

presupuestales, en el presupuesto de rentas y recursos de capital deben identificarse por separado las rentas y los recursos. Las rentas propias son todos los ingresos corrientes, excluidos los aportes y transferencias de la Nación, los recursos de crédito externo e interno con vencimiento mayor de un año, los recursos del balance, el diferencial cambiario, los rendimientos por operaciones financieras y las donaciones (art. 22 Ley 38 de 1989 y art. 14 Ley 179 de 1994). En el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y los de inversión deben presentarse clasificados en diferentes secciones que correspondan a una por cada establecimiento público o corporación autónoma regional (art. 23 Ley 38 de 1989; art. 16 Ley 179 de 1994). Conforme a lo anterior, las disposiciones de la Ley 99 de 1994 han de interpretarse en armonía con la preeminencia de la ley orgánica sobre la ley ordinaria, respecto del régimen presupuestal. Este mismo principio constitucional de prevalencia de las leyes orgánicas, explica el contenido del artículo 64 de la Ley 179 de 1994 cuando afirma que la Ley Orgánica del Presupuesto y lo señalado en la Constitución Política, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto. Esta regla creada por la ley orgánica deroga las disposiciones presupuestales contenidas en la Ley 99 de 1993 y en sus decretos reglamentarios. En cuanto los recursos del presupuesto nacional, si es determinado su objeto, las corporaciones observarán la aplicación de tal forma que sólo cuando sean

previstos gastos de funcionamiento, podrán tener esta destinación; las partidas de inversión no pueden ejecutarse en otros objetivos. La apropiación global no tendría lugar en el contexto de lo expresado en esta consulta, por cuanto la ley orgánica del presupuesto y el régimen aplicable a los establecimientos públicos, no prevén esta modalidad de apropiaciones; en todo caso, con la aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto, la entidad dentro de sus facultades ordenará la distribución de acuerdo con el plan general y el presupuesto anual de inversiones.

LA SALA RESPONDE:

1. El régimen presupuestal aplicable a las corporaciones autónomas regionales y a las de desarrollo sostenible, es el contenido en la legislación orgánica sobre la materia (Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 compiladas por el Decreto 111 de 1996), particularmente para el manejo de los recursos apropiados en el presupuesto nacional.

En consecuencia, dichas corporaciones quedan sometidas al mismo régimen presupuestal establecido para las personas jurídicas públicas del orden nacional y cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos (siempre que no sean empresas industriales y comerciales del Estado) es decir, el dispuesto para los establecimientos públicos del orden nacional (art. 63 de la Ley 179 de 1994).

2. La administración y distribución de los recursos se realiza de acuerdo con lo regulado en el Estatuto del Presupuesto de la Nación.

3. El presupuesto de gastos contendrá una sección por cada corporación autónoma, con identificación y clasificación de sus recursos y rentas propias.

4. Las corporaciones autónomas para efectos presupuestales, no se consideran

como unidades ejecutoras del Ministerio del Medio Ambiente. Pero conforme a la Ley 99 de 1993 deben coordinar sus programas con las políticas de este Ministerio.

5. Con los recursos del presupuesto nacional pueden financiarse tanto gastos de funcionamiento como de inversión; pero la destinación debe hacerse conforme lo dispone el presupuesto general de la Nación.

Las apropiaciones globales con destino a las corporaciones autónomas, no pueden tener lugar por cuanto la ley orgánica de presupuesto no las prevé. Lo anterior sin perjuicio de las facultades que tienen los respectivos consejos directivos para distribuir las partidas conforme a lo señalado en el plan general y en la ley orgánica del presupuesto. Transcríbase al señor Director del Departamento Nacional de Planeación. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.