CE-SC-RAD1996-N832

RENTA NACIONAL DE DESTINACIÓN ESPECIFICA / TRANSFERENCIA

PRESUPUESTAL / ENTIDAD TERRITORIAL / PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN La prohibición respecto de las rentas nacionales de destinación específica, dispuesta por el Constituyente de 1991, obedeció a dos propósitos fundamentales: el de proteger las transferencias a las entidades territoriales, a que hacen referencia los artículos inmediatamente anteriores (356 a 358), mediante la incorporación de aquellas rentas al monto global de Presupuesto General de la Nación, pues de lo contrario quedarían sujetas dichas transferencias a una impredecible disminución de su valor; y el de impedir que la afectación de determinadas rentas pudiera restar flexibilidad al manejo del gasto público. INVERSIÓN SOCIAL / GASTO DE INVERSIÓN / GASTO DE FUNCIONAMIENTO La inversión social por parte del Estado comprende, en consonancia con los criterios expuestos, no solamente las apropiaciones destinadas a solucionar las necesidades básicas insatisfechas en los campos específicos de la salud, la educación, el saneamiento ambiental, el agua potable, y la vivienda, sino también las apropiaciones para bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, y abarca por igual, dentro del marco que se deja delimitado, los gastos de inversión y de funcionamiento. FONDO DE FOMENTO - Recursos / CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL / FONDO DE FOMENTO FIQUERO A diferencia de los recursos que han servido para la constitución de diferentes fondos destinados al fomento de la agroindustria (el Fondo Nacional de Arroz, el

Fondo Nacional Cerealista, el Fondo Nacional del Cacao, el Fondo Nacional Avícola, el Fondo de Fomento Panelero, el Fondo de Fomento de la Agroindustria Palmera...), que tiene su origen en contribuciones parafiscales en donde el gravamen lo soportan los respectivos cultivadores para después revertir en su beneficio, son administrados por las federaciones a que pertenecen y están manejados al margen del presupuesto general de la Nación, los recursos del Fondo de Fomento Fiquero proviene de un impuesto que se paga por la generalidad de las personas que importan o adquieren sacos de polipropileno y fibras sintéticas y son administrados en cuenta especial por el Ministerio de Agricultura. Pero hay un aspecto esencial de coincidencia: Los recursos así obtenidos tienen una destinación específica que les otorga la ley. CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL / RENTA FISCAL - Inexistencia Las contribuciones parafiscales, aunque por su naturaleza son de destinación específica, no son rentas fiscales y, por tanto, se encuentran al margen de la prohibición establecida por el artículo 359 de la Constitución.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santa Fe de Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 832

Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

Referencia: Fondo de Fomento Fiquero.

La señora Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, después de recordar que el

Fondo de Fomento Fiquero, dependiente del ministerio a su cargo, fue creado por el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 con los recursos provenientes del gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidos en el país o importados, y con el objeto de destinarlos a la diversificación de cultivos y comercialización en las zonas fiqueras, afirma que en torno al mismo se han dado dos interpretaciones: una, en el sentido de que frente a la Constitución Política de 1991, continúa vigente, guardando armonía con lo dispuesto en su artículo 359, por cuanto las normas que regulan el Fondo prevén que el producto del impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas, se destinarán a la ejecución de actividades que constituyen inversión social; la otra interpretación, en cambio, apunta a señalar que las actividades hacia donde se destinarían los recursos del mencionado Fondo no son inversión social y, en consecuencia, el contenido del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 contraría lo dispuesto en el artículo 359 de la Carta Política, según el cual no habrá rentas nacionales de destinación específica, salvo, entre otras, las destinadas a inversión social. Debido a las dos interpretaciones existentes en torno a la constitucionalidad del Fondo de Fomento Fiquero y, además, a la importancia que representa para el país la economía fiquera, como que esta “se asocia con regiones y municipios donde una alta proporción de la población se encuentra bajo condiciones de pobreza extrema, necesidades básicas insatisfechas, miseria y vulnerabilidad”, la

señora Ministra pregunta a la Sala, concretamente lo siguiente: ¿Con posterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, los recursos provenientes del gravamen sobre el impuesto a las ventas establecidos para sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidos en el país o importados, de que trata el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, deberán ser girados al fondo de fomento de fique creado por virtud de esta misma disposición, para ser destinados a la ejecución de las actividades previstas en las normas que lo regulan?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

I. Creación y reglamentación del Fondo de Fomento Fiquero Fue la Ley 9ª de 1983, “por la cual se expiden normas fiscales relacionadas con los impuestos de renta y complementarios, aduanas, ventas y timbre nacional, se fijan unas tarifas y se dictan otras disposiciones”, la que, en el Título VII, Otras Disposiciones, preceptuó: Art. 108. Los fondos provenientes del gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidos en el país o importados se destinarán a la diversificación de cultivos y comercialización en las zonas fiqueras a través de un fondo de fomento fiquero dependiente del Ministerio de Agricultura.

El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 3107 de 1985, reglamentó el Fondo de Fomento Fiquero creado por el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 y, al efecto, dispuso: – Que del Fondo formarán parte “los recursos provenientes del impuesto a las

ventas establecido o que se establezca para los sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidas en el país o importadas, los que le asigne el Gobierno a través del presupuesto nacional, lo mismo que el producto de los créditos que se obtengan con tal fin.” – Que la finalidad del Fondo consiste en financiar la ejecución de programas de diversificación de cultivos en las zonas fiqueras del país y mejorar el sistema de comercialización del fique, para lo cual podrá realizar las siguientes actividades: campañas de diversificación de cultivos; programas de investigación y transferencia de tecnología; programas de mejoramiento de las condiciones de salubridad, seguridad industrial y educación, especialmente en beneficio de la población infantil de las zonas fiqueras; programas tendientes a incrementar la demanda de la fibra; financiamiento a través del Idema de programas de compra de la fibra, y programas de fomento para el fortalecimiento de las asociaciones o cooperativas de productores de fique. – Que tendrá un Consejo Asesor integrado por el Ministro de Agricultura y los gerentes generales de la Caja Agraria, el Idema, el SENA, el ICA, el Incora, el Director del Programa de Desarrollo Rural Integrado y por delegados de la Asociación Nacional de Fiqueros, la Asociación de Fiqueros Independientes de Nariño y el Sindicato de Fiqueros del Cauca. – Que la operación y funcionamiento del Fondo estará a cargo del Fondo de Fomento Agropecuario del Ministerio de Agricultura, cuyo director elaborará cada año antes del 1º de octubre, el Plan de Ingresos y Gastos del Fondo por programas y proyectos, para el año inmediatamente siguiente, y

– Que corresponde a la Contraloría General de la República el control fiscal de sus recursos.

II. Rentas nacionales de destinación específica La Constitución de 1991, en su artículo 359, dispuso que “no habrá rentas nacionales de destinación específica”, con las siguientes excepciones: a) Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios; b) Las destinadas para inversión social; c) Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.

La prohibición respecto de las rentas nacionales de destinación específica, dispuesta por el Constituyente de 1991, obedeció a dos propósitos fundamentales: el de proteger las transferencias a las entidades territoriales, a que hacen referencia los artículos inmediatamente anteriores (356 a 358), mediante la incorporación de aquellas rentas al monto global del Presupuesto General de la Nación, pues de lo contrario quedarían sujetas dichas transferencias a una impredecible disminución de su valor; y el de impedir que la afectación de determinadas rentas pudiera restar flexibilidad al manejo del gasto público. Conforme al criterio de la Corte Constitucional, expuesto en la Sentencia C - 040 / 93, tal prohibición se aplica a los ingresos corrientes del Estado que entran a formar parte del Presupuesto General de la Nación. Por tanto, excluye no solamente las rentas de carácter territorial, sino también las contribuciones parafiscales, que, por gravar tan solo a un sector económico –el mismo al que benefician – se rigen por un sistema jurídico especial, distinto del consagrado

para los ingresos tributarios de la Nación. De ahí que las rentas nacionales de destinación específica, sean exclusivamente las rentas de naturaleza tributaria o impuestos. Para la Corte, “el concepto de rentas evoca el de impuestos”, y, además, de darse una interpretación extensiva, sería difícil entender cómo podrían aplicarse las disposiciones constitucionales referentes a la descentralización por servicios.

III. Inversión social La destinación de rentas para inversión social constituye una excepción a la norma constitucional (art. 359) que prohíbe la existencia de rentas nacionales de destinación específica.

Concebida en el marco del estado social de derecho (art. 1º), la inversión social es elemento constitutivo de la finalidad social del Estado, cuyos objetivos comprenden el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población (art. 366). Dentro de esa concepción filosófica del quehacer del Estado, será objetivo fundamental de la actividad de este, la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Como consecuencia, el gasto público social tendrá preferencia sobre cualquier otra asignación en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional (arts. 350 y 366). Componente primordial de la Ley de Apropiaciones, el gasto público social es definido por la ley orgánica respectiva como aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al

mejoramiento de la calidad de vida de la población, “programados tanto en funcionamiento como en inversión” (artículo 17 de la Ley 179 de 1994). La inversión social por parte del Estado comprende, en consonancia con los criterios expuestos, no solamente las apropiaciones destinadas a solucionar las necesidades básicas insatisfechas en los campos específicos de la salud, la educación, el saneamiento ambiental, el agua potable, y la vivienda, sino también las apropiaciones para bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, y abarca por igual, dentro del marco que se deja delimitado, los gastos de inversión y los de funcionamiento.

IV. El Fondo de Fomento Fiquero y el gasto público social Por provenir de un impuesto, el impuesto a las ventas – hoy en día conocido con el nombre de impuesto al valor agregado, IVA – cuyo producido pertenece a la Nación, si bien esta debe transferir un porcentaje del mismo a las entidades territoriales, las rentas que se obtienen de la producción o importación de sacos de polipropileno y fibras sintéticas, son rentas fiscales y, por ende, rentas nacionales de destinación específica.

A diferencia de los recursos que han servido para la constitución de diferentes fondos destinados al fomento de la agroindustria (el Fondo Nacional de Arroz, el Fondo Nacional Cerealista, el Fondo Nacional del Cacao, el Fondo Nacional Avícola, el Fondo de Fomento Panelero, el Fondo de Fomento de la Agroindustria Palmera...), que tienen su origen en contribuciones parafiscales en donde el gravamen lo soportan los respectivos cultivadores para después revertir en su

beneficio, son administrados por las federaciones a que pertenecen y están manejados al margen del presupuesto general de la Nación, los recursos del Fondo de Fomento Fiquero provienen de un impuesto que se paga por la generalidad de las personas que importan o adquieren sacos de polipropileno y fibras sintéticas y son administrados en cuenta especial por el Ministerio de Agricultura. Pero hay un aspecto esencial de coincidencia: los recursos así obtenidos tienen una destinación específica que les otorga la ley. Las contribuciones parafiscales, aunque por su naturaleza son de destinación específica, no son rentas fiscales y, por tanto, se encuentran al margen de la prohibición establecida por el artículo 359 de la Constitución; esta es la conclusión a que llega la Corte Constitucional en la sentencia a que se ha hecho referencia. Respecto de los recursos del Fondo de Fomento Fiquero, además de su destinación específica, constituyen rentas nacionales. Por eso resulta ineludible su inclusión dentro del concepto de “rentas nacionales de destinación específica”, que trae el precitado artículo constitucional; solamente la opción de demostrar que se destinan a inversión social, y únicamente a inversión social, justificaría jurídicamente su existencia. Los objetivos del Fondo de Fomento Fiquero consisten en mejorar las condiciones económicas de los productores de fique y las condiciones de salubridad, seguridad industrial y educación de las zonas fiqueras del país, según lo dispone el Decreto 3107 de 1985 en sus artículos 1º y 3º. Si bien la norma es anterior a la Constitución de 1991, hoy en día encuentra sustento en la prioridad que otorga el

artículo 65 de esta al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. Ya sea con la voz fique, que en el diccionario figura como colombianismo y venezolanismo, o con su sinónima, la palabra cabuya, de origen caribe, se hace alusión en el lenguaje popular de la región a “la fibra de pita, con que se fabrican cuerdas y tejidos”. En Colombia, según estadísticas oficiales, los principales productores de fique son: Cauca, 36%; Nariño, 30%; Santander, 14%; Antioquia, 12% y Boyacá, 6%; departamentos que representan un segmento de 15.000 familias de artesanos. Concretamente en Santander, el índice de pobreza, de suyo alto (39%), se agudiza en el sector rural (69%) y afecta a 103.000 habitantes, que corresponden al 40% de la población rural. De manera que los recursos del Fondo de Fomento Fiquero, aunque no tienen destinación específica en las actividades fundamentales de la inversión social (salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda), sí se enmarcan dentro de la tendencia al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, finalidades sociales reconocidas por la Constitución Política (art. 366) y el Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 79 de 1994 y 225 de 1995 para conformar el Estatuto Orgánico del Presupuesto (art. 41). En tal sentido, la Sala considera que los objetivos del Fondo de Fomento Fiquero,

expresados en los artículos 108 de la Ley 9ª de 1989 y 1º y 3º del Decreto 3107 de 1985 no pugnan con los principios orientadores del artículo 359 de la Constitución. En mérito de lo expuesto, la Sala responde: Los recursos provenientes del gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidos en el país o importados, de que trata el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, deben ser girados al Fondo de Fomento Fiquero creado por esta misma disposición, para ser destinados a las actividades previstas en las normas que lo regulan, por considerarse que dichas actividades están comprendidas dentro del concepto de inversión social, tal como lo define la Constitución y la ley orgánica de presupuesto. Transcríbase a la señora Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.

NOTA DE RELATORIA: Menciona la Sentencia C - 040 de 1993 de la Corte Constitucional sobre rentas nacionales de destinación específica.