CE-SC-RAD1996-N843

CÓDIGO PENITENCIARIO Y CARCELARIO / SISTEMA NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO El nuevo Código Penitenciario y Carcelario, Ley 65 de 1993, en la compleja tarea de regular el cumplimiento de las medidas de aseguramiento, la ejecución de las penas privativas de la libertad personal y de las medidas de seguridad, consolida un Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario y establece normas de inspiración moderna en relación con la administración del personal requerido, el reglamento disciplinario para internos, las condiciones de trabajo y el servicio social en los establecimientos de reclusión, y con el tratamiento a la educación y la enseñanza; para el desarrollo de esas políticas y como fundamento establece principios rectores, tales como la legalidad, la igualdad, el respeto a la dignidad humana, la presunción de inocencia, la proscripción de penas crueles, inhumanas o degradantes, el sistema progresivo, y la resocialización como fin fundamental de la pena. Además de las disposiciones que en materia penal y de administración de justicia, contiene la Constitución de 1991, el Código tiene como antecedentes inspiradores la creación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec (Decreto - ley 2160 de 1992), el Estatuto Orgánico del Personal de Vigilancia (Ley 32 de 1986) e inclusive ciertos documentos internacionales, como el pacto de derechos civiles y políticos y la convención americana sobre derechos humanos, incorporados a nuestro ordenamiento jurídico por las Leyes 74 de 1968 y 16 de 1972.

ESTABLECIMIENTO DE RECLUSIÓN PENITENCIARIA - Concepto. División /

CÁRCEL - Concepto “Establecimiento de reclusión” comprende, según el Código, las cárceles, penitenciarías, cárceles y penitenciarias especiales, reclusiones de mujeres, cárceles para miembros de la Fuerza Pública, colonias, casa - cárceles y establecimientos de rehabilitación. Las cárceles son establecimientos de detención preventiva, previstos exclusivamente para retención y vigilancia de sindicados; se precisa que la pena de arresto se cumplirá en pabellones especiales adaptados o construidos en las cárceles. Las penitenciarías son establecimientos destinados a la reclusión de condenados y en las cuales se ejecuta la pena de prisión, mediante un sistema gradual y progresivo tratamiento de los internos. CONTRAVENCIÓN ESPECIAL - Reclusión de personas / PENA DE ARRESTO - Establecimiento de reclusión La Ley 228 de 1995 no admite una interpretación conducente a la “eliminación de las cárceles municipales y distritales”, o al obligatorio traslado de la población recluida en dichos centros a establecimientos carcelarios del orden nacional, ni impide la reclusión en aquellas de personas condenadas por contravenciones especiales. El artículo 40 de la Ley 228 de 1995 dispone la ampliación de las cárceles existentes - especialmente para adaptar o construir los pabellones especiales en donde debe cumplirse la pena de arresto - y el establecimiento de las nuevas que se requieran, en procura de obtener para los internos condiciones dignas que permitan lograr los fines de la pena. La autorización conferida al

Gobierno Nacional en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 228 de 1995, aunque es más reiterativa que innovadora, obedece al criterio de dar prioridad al gasto público social y está sujeta a las políticas que en materia presupuestal y financiera determine el mismo Gobierno por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintiocho (28) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 843

Actor: MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Referencia: Cárceles en donde deben ser recluidos los sindicados y condenados por las contravenciones especiales previstas en la Ley 228 de

1995. El señor Ministro de Justicia y del Derecho, en la consulta que formula a la Sala hace en lo fundamental los siguientes planteamientos: El hecho del cambio de competencia de autoridades policivas a jueces penales municipales y promiscuos municipales, en lo referente al conocimiento, instrucción y juzgamiento de las llamadas “Contravenciones Especiales”, ha generado un problema respecto a la categoría de las cárceles en donde deben ser recluidos los sindicados y condenados por las conductas previstas en la Ley 228, a las que el legislador ha dotado con pena de arresto. Como es bien sabido, la Ley 228 / 95 fue expedida por el Congreso de la República para dar cumplimiento al artículo 28 transitorio de la Constitución Política que permitía a las autoridades de policía el conocer, investigar y juzgar

temporalmente, los hechos punibles a los que el legislador les hubiese impuesto pena de arresto, mientras se expedía la ley que radicara dicha competencia en las autoridades judiciales. Pues bien, ahora algunas autoridades de rango municipal y distrital han interpretado el cambio de competencias atrás referido, en el sentido de que es al Gobierno Nacional, por intermedio del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, a quienes corresponde asumir la privación de la libertad de los detenidos o condenados por hechos contravencionales que ameriten arresto, deducción que extraen, básicamente, del contenido del artículo 40 de la Ley 228. No obstante lo anterior, existe interpretación diversa, encabezada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario que comparte íntegramente el Ministerio de Justicia y del Derecho, la cual apunta a aseverar que, si bien se realizó un cambio de competencias en el conocimiento de los hechos contravencionales que conllevaran pena de arresto, en cumplimiento de un mandato de rango constitucional, lo anterior no quiere decir que los sindicados por dichos hechos hayan cambiado su estatus por el de “presos nacionales” máxime si se tiene en cuenta que la preferida ley ha sido catalogada como aquella que tiende a preservar la seguridad y convivencia ciudadana dentro de cada localidad. La anterior conclusión se hace más clara y contundente, en nuestro concepto, en la medida en que el legislador mantuvo incólume la naturaleza de los hechos punibles contemplados en la Ley 228, por considerar que la lesividad de las conductas descritas allí no requerían ni ameritaban el tratamiento jurídico propio

de los delitos. Por lo anterior deducimos que NO es la calidad de la autoridad competente para el conocimiento de los hechos punibles, la que determina la categoría y rango del centro carcelario en el que deben recluirse a los infractores de la ley penal, sino, básicamente, es la gravedad del comportamiento penalmente relevante el que determina las condiciones de seguridad que requiere el infractor, condiciones que varían de acuerdo a la naturaleza del centro de reclusión. Ahora bien, considerando que según la Ley 65 las cárceles municipales y distritales tienen por objeto principal el servir como centros de reclusión para los infractores de los hechos contravencionales que impliquen pena de arresto, se debe concluir que es en ese tipo de cárceles, por su destinación específica, en donde deben ser recluidos los sindicados o condenados por hechos a los que el legislador ha considerado como “MENOS DAÑINOS”, y a los que, en consecuencia, se les atribuye una respuesta estatal significativamente más leve. La descentralización funcional o por servicios de la cual es producto la previsión legal sobre la creación de Cárceles Municipales y Departamentales, propende por la prestación del servicio penitenciario en los entes territoriales respectivos y de acuerdo con la Ley 65 de 1993 -la cual debe primar por su especialidad-, el fin esencial de dichos centros se circunscribe a la reclusión de los contraventores. Esta fue, precisamente, la intención del legislador al prever, en el inciso 30, del artículo 17 de la Ley 65 / 95, Código Penitenciario y Carcelario, el traslado de competencia a las autoridades judiciales sin introducir, por ese hecho,

modificación alguna en cuanto al sitio de reclusión. Esto se concluye al revisar la ponencia para segundo debate del Proyecto de ley número 204 de 1992, hoy Código Penitenciario y Carcelario, en el cual se advierte que la adición al artículo 16 del proyecto (actual inciso 20, del artículo 17 de la Ley 65 / 93), se produjo con el ánimo de adaptarlo al artículo 28 transitorio de la Constitución Política, mas no con miras a producir alguna incidencia especial en materia carcelaria.

Nos preguntamos: ¿Qué otra cosa podría pretender el legislador, cuando una interpretación en sentido diverso dejaría sin justificación alguna la existencia de los establecimientos carcelarios municipales y distritales por cuanto, necesariamente, toda la población recluida en dichos centros, tendría que ser trasladada a establecimientos de reclusión del orden nacional? ¿Sería pretensión del legislador eliminar las cárceles municipales y distritales, a raíz de la expedición de la Ley 228 de 1995?

De otra parte, respecto a la autorización conferida en el artículo 40 de la Ley 228 de 1995, el Gobierno Nacional para efectuar los traslados presupuestales a que haya lugar, debe entenderse por tal, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, única autoridad competente en materia de presupuesto, para efectos de procurar los recursos a los distintos municipios y distritos, para que dichos entes territoriales puedan asumir la obligación legal que se les impone para dar cumplimiento a las decisiones privativas de la libertad que supone la expedición de la ley en comento. Por lo anteriormente expuesto, sabremos agradecer la valiosa colaboración que

nos puedan prestar al atender nuestra solicitud a efecto de obtener la calificada interpretación de la Sala sobre la situación descrita, cuya definición viene generando graves problemas de hacinamiento en las Cárceles Nacionales, aparte de serios traumatismos para la administración de justicia, ante la negativa de las directivas de las cárceles distritales y municipales para concurrir en la prestación de este servicio público, como integrantes del sistema penitenciario y carcelario colombiano.

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

I. Fundamentos del régimen carcelario El nuevo Código Penitenciario y Carcelario, Ley 65 de 1993, en la compleja tarea de regular el cumplimiento de las medidas de aseguramiento, la ejecución de las penas privativas de la libertad personal y de las medidas de seguridad, consolida un Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario y establece normas de inspiración moderna en relación con la administración del personal requerido, el reglamento disciplinario para internos, las condiciones de trabajo y el servicio social en los establecimientos de reclusión, y con el tratamiento a la educación y la enseñanza; para el desarrollo de esas políticas, y como fundamento, establece principios rectores, tales como la legalidad, la igualdad, el respeto a la dignidad humana, la presunción de inocencia, la proscripción de penas crueles, inhumanas o degradantes, el sistema progresivo, y la resocialización como fin fundamental de la pena.

Además de las disposiciones que en materia penal y de administración de justicia, contiene la Constitución de 1991, el Código tiene como antecedentes inspiradores la creación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec (Decreto - ley

2160 de 1992), el Estatuto Orgánico del Personal de Vigilancia (Ley 32 de 1986) e inclusive ciertos documentos internacionales, como el pacto de derechos civiles y políticos y la convención americana sobre derechos humanos, incorporados a nuestro ordenamiento jurídico por las Leyes 74 de 1968 y 16 de 1972. El Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario es concebido como una suma de entidades y organismos: el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, que por ser un establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho, está dotado de personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa, y por cuyo conducto el Gobierno Nacional cumplirá los objetivos previstos en el Código; la Escuela Penitenciaria Nacional, los organismos adscritos o vinculados al cumplimiento de los fines del sistema, y todos los centros de reclusión que funcionan en el país. El concepto genérico “establecimientos de reclusión” comprende, según el Código las cárceles, penitenciarías, cárceles y penitenciarias especiales, reclusiones de mujeres, cárceles para miembros de la Fuerza Pública, colonias, casa - cárceles y establecimientos de rehabilitación. Las cárceles son establecimientos de detención preventiva, previstos exclusivamente para retención y vigilancia de sindicados; se precisa que la pena de arresto se cumplirá en pabellones especiales adaptados o construidos en las cárceles. Las penitenciarías son establecimientos destinados a la reclusión de condenados y en las cuales se

ejecuta la pena de prisión, mediante un sistema gradual y progresivo para el tratamiento de los internos. Como consecuencia, el Código distingue entre los establecimientos de reclusión del orden nacional, que serán creados, fusionados, suprimidos, dirigidos y administrados, sostenidos y vigilados por el Inpec, y las cárceles cuya creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. Estas últimas están destinadas a albergar a las personas “detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad” (inciso primero del art. 17); aunque el texto agrega “por orden de autoridad policiva”, en seguida aclara que estas continuarán conociendo de los hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, solamente mientras se expide la ley que atribuya su conocimiento a las autoridades judiciales, lo cual ocurrió efectivamente al entrar en vigencia la Ley 228 de 1995.

II. La Ley 228 y sus nexos Esta ley es desarrollo del artículo transitorio 28 de la Constitución, conforme al cual “mientras se expida la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos”, precepto superior que expresó de este modo la voluntad del constituyente de producir un cambio de competencia -de las autoridades de policía por autoridades judicialesrespecto de aquellas contravenciones

sancionadas con pena de arresto, a las que la Ley 228 denomina con el calificativo de “especiales”. Las contravenciones especiales, además de las que expresamente menciona la Ley 228 de 1995 (posesión injustificada de instrumentos para atentar contra la propiedad, porte de escopolamina o cualquier otra sustancia semejante que sirva para colocar en estado de indefensión a las personas, ofrecimiento o enajenación de bienes de procedencia no justificada, hurto calificado cuando el valor de lo apropiado sea inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales, lesiones personales culposas que implique incapacidad para trabajar que no pase de treinta días, y ofrecimiento, venta o compra de instrumento apto para interceptar la comunicación privada entre personas), son las previstas en la Ley 23 de 1991 y todas aquellas sancionadas con pena de arresto por la Ley 30 de 1986, que se cometan a partir de la vigencia de la Ley 228; de ellas conocerán en primera instancia los jueces penales o promiscuos municipales del lugar donde se cometió el hecho, salvo que sus autores o partícipes sean menores de 18 años, evento en el cual seguirán conociendo los defensores de familia, o que los menores incurran en hurto calificado, ilícito que será de conocimiento de jueces de menores y promiscuos de familia (ibidem, art. 16). Así que el desarrollo del artículo 28 transitorio de la Constitución por la Ley 228 de 1995, no incluyó cambios en las reglas de reclusión previstas por el Código Penitenciario y Carcelario. Cumplida la voluntad del constituyente, de asignar a

autoridades judiciales el conocimiento de las contravenciones sancionadas con pena de arresto, la intención no pudo ser la de “eliminar las cárceles municipales y distritales”, o la de impedir que en éstas estuviesen recluidas personas condenadas por contravenciones especiales, o la de crear un hacinamiento en las cárceles nacionales. El código dispuso que los castigados por contravenciones especiales “serán alojados en pabellones especiales”, refiriéndose tanto a las cárceles en su acepción general (parágrafo 1 del art. 21) como a las cárceles de las entidades territoriales o de las áreas metropolitanas (art. 17, inciso segundo, in fine). Adicionalmente, la Ley 228 de 1995, artículo 40, bajo el subtítulo Disponibilidad carcelaria, autorizó al (Gobierno Nacional para ampliar las cárceles existentes y establecer las nuevas que se requieran para efectos del cumplimiento de las disposiciones allí contenidas. El artículo 40 de la Ley 228 de 1995 no debe ser interpretado en forma aislada y exegética, sino en su contexto; para ello, conviene armonizarlo con las siguientes disposiciones del Código Penitenciario y Carcelario: artículo 17, incisos segundo y sexto, sobre alojamiento de los castigados por contravenciones en “pabellones especiales” y la celebración de convenios de integración de servicios entre la Nación y las entidades territoriales, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión del sistema penitenciario y carcelario, y artículo 34, conforme al cual cada establecimiento carcelario deberá funcionar en

una planta física adecuada a sus fines, a la población de internos y personal directivo, administrativo y de vigilancia que alberga. El legislador coloca fundamentalmente en la Nación, el respaldo presupuestal necesario para “ampliar las cárceles existentes”, entre ellas las cárceles departamentales, distritales y municipales para que puedan disponer de los “pabellones especiales” donde alojar a los castigados por contravenciones que ameritan pena de arresto, como consecuencia de haber sido atribuida su instrucción y juzgamiento a jueces que tienen el carácter de funcionarios nacionales; sin perjuicio de establecer las nuevas que se requieran para cumplir los fines estipulados en el Código de la materia y en la Ley 228 de 1995. Es también manifestación del principio de colaboración entre la Nación y las entidades territoriales, con miras al cumplimiento de los objetivos del servicio público penitenciario y carcelario, el precepto según el cual “las cárceles municipales podrán recibir presos nacionales en las mismas condiciones en que los centros de reclusión nacionales reciben presos municipales”, contenido en el parágrafo del artículo 19 de la Ley 65 de 1993. No debe olvidarse que en el Estado las competencias se ejercen con sujeción a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad y que los mismos se encuentran establecidos para los municipios precisamente en la ley que dispone la modernización de su organización y funcionamiento (Ley 136 de 1994, art. 40); mediante ellos se contribuye, además, al cumplimiento de los postulados de eficiencia y eficacia que rigen la función administrativa (ibidem, art. 5º).

En cuanto al alcance del inciso segundo del artículo 40 de la Ley 228 de 1995, que autoriza al Gobierno Nacional para que, en cualquier época, efectúe los traslados presupuestales y las operaciones financieras que sean necesarias o convenientes para darle cabal y oportuno cumplimiento “a lo preceptuado en el presente artículo y en la presente ley”, se hará una doble acotación: es redundante, en materia financiera y presupuestal, frente a disposiciones preexistentes (leyes orgánicas de planeación y presupuesto) y está sujeta a las políticas que adopte el Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y no puede servir de fundamento para sostener que la categoría del centro de reclusión determina el alojamiento de sindicados y condenados, con prescindencia de la gravedad del comportamiento penal, menos aún en tratándose de hechos considerados por el legislador, comparativamente, como “menos dañinos”.

III. Respuestas Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Sala responde:

1. La Ley 228 de 1995 no admite una interpretación conducente a la “eliminación de las cárceles municipales y distritales”, o al obligatorio traslado de la población recluida en dichos centros a establecimientos carcelarios del orden nacional, ni impide la reclusión en aquellas de personas condenadas por contravenciones especiales.

El artículo 40 de la Ley 228 de 1995 dispone la ampliación de las cárceles existentes -especialmente para adaptar o construir los pabellones especiales en donde debe cumplirse la pena de arrestoy el establecimiento de las nuevas que

se requieran, en procura de obtener para los internos condiciones dignas que permitan lograr los fines de la pena.

2. La autorización conferida al Gobierno Nacional en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 228 de 1995, aunque es más reiterativa que innovadora, obedece al criterio de dar prioridad al gasto público social y está sujeta a las políticas que en materia presupuestal y financiera determine el mismo Gobierno por intermedio del

Ministro de Hacienda y Crédito Público. Transcríbase al señor Ministro de Justicia y del Derecho. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.