CE-SC-RAD1996-N851

CONDENA JUDICIAL - Cumplimiento. Improcedencia de ajuste oficios de valor de la condena / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Requisitos. Acto de reajuste de valor de condena. Consentimiento / SENTENCIA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOImprocedencia de ajuste oficioso de valor / INDEXACIÓN DE CONDENA - La administración no puede ajustarla oficiosamente La Administración Departamental no está legalmente autorizada para proceder a realizar un ajuste de valor en relación con obligaciones dinerarias, cuando aquél no ha sido ordenado en la providencia judicial a la cual se pretende dar cumplimiento. El deber de cumplimiento de sentencias a que se refiere el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, está en relación directa con el contenido y términos de la providencia judicial que es objeto de ejecución, sin que la administración pueda adicionarla, so pretexto de interpretar su alcance. La revocación de un acto administrativo mediante el cual se reajustó el valor de una condena, sin que tal reajuste estuviere ordenado en la respectiva providencia judicial, debe efectuarse por la administración conforme a la ley, es decir, observando el Código Contencioso Administrativo, para lo cual se requiere el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho a favor de quien se creó la situación jurídica de carácter particular y concreto. Lo que no obsta para que la administración ejercite la acción correspondiente, contra su propio acto, si a ello hubiere lugar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santa Fe de Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de mil novecientos

noventa y seis (1996).

Radicación número: 851

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Indexación (ajuste de valor) de sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El señor Ministro del Interior, por solicitud del gobernador del departamento del Huila, dice que desea conocer el concepto de la Sala sobre la viabilidad jurídica para que las administraciones departamentales y municipales procedan, oficiosamente, al ajuste o indexación de las sentencias en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho proferidas por los tribunales administrativos, cuando en las mismas ello no se ha ordenado. Como fundamento de su consulta, presenta la siguiente situación fáctica: El honorable Tribunal Administrativo del Huila mediante sentencia de agosto 29 de 1994, falló la nulidad de varias resoluciones mediante las cuales se declararon insubsistentes los nombramientos de varios empleados públicos de la Beneficencia del Huila, establecimiento público del orden departamental liquidado el 31 de diciembre de 1995. En el numeral 3º de la parte resolutiva de la aludida sentencia se determinó que la Beneficencia del Huila deberá pagar a los demandantes los sueldos, primas, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde el momento de su desvinculación y hasta cuando se opere el reintegro, previa deducción de los dineros que hayan recibido los actores del tesoro nacional, departamental o municipal. En el numeral 5º también de la parte resolutiva de dicha sentencia se señaló: “Al hacer el reconocimiento y pago a los demandantes, la Beneficencia del Huila deberá tener en cuenta lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código

Contencioso Administrativo”. Es de anotar que en la citada sentencia no se determinó que al hacer el respectivo reconocimiento y pago a los demandantes se tuviera que hacer de acuerdo al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, es decir, no se ordenó hacer el ajuste de valor o indexación alguna de las condenas ordenadas. Tal ajuste de valor no fue pedido por los actores en sus respectivas demandas ni tampoco se solicitó por parte de los accionantes que se adicionara o complementara la sentencia en tal sentido. La consulta está concebida en los términos siguientes: ¿Puede la administración departamental de oficio realizar el ajuste de valor o indexación de la condena proferida por la jurisdicción contenciosa administrativa, a pesar de que en la sentencia de agosto 29 de 1994 no se ordenó tal circunstancia y tampoco fue pedida por los demandantes en oportunidad alguna? ¿En el evento en que la Administración hubiere efectuado tal ajuste de valor de las condenas ordenadas, no debiéndolo hacer ni serle permitido realizarlo, puede corregir de oficio los actos administrativos que contienen las liquidaciones correspondientes?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE

I. Naturaleza rogada de las acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa. Corresponde a la Sala analizar el régimen jurídico aplicable a la actualización monetaria o ajuste de valor de condenas judiciales, fenómeno conocido también con el nombre de indexación, concretándose a las proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa (Consejo de Estado o tribunales administrativos).

El consultante se refiere a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,

conforme a la cual, toda persona que se crea lesionada en un derecho suyo, amparado por una norma jurídica, puede pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho (art. 85 del C. C. A.). Toda demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa debe contener, por lógica y exigencia legal, “lo que se demanda”. De manera que es indispensable individualizar las pretensiones. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto de la administración pública, las mismas deberán enunciarse en la demanda, clara y separadamente; es lo que ocurre con el pago de intereses, y con el ajuste monetario o de valor, a fin de poder resolver sobre ellas en la sentencia. La justicia rogada que es propia de la jurisdicción, conduce a la congruencia de la sentencia frente a las pretensiones de la demanda. Así lo ha sostenido esta Corporación: El tribunal no podía, so pena de incurrir en fallo extra petita, efectuar pronunciamiento por fuera de lo pedido en el libelo de la demanda o su corrección, dado que en virtud del principio de congruencia el fallo debe estar en consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda, en la forma como lo dispone el artículo 170 del C. C. A., en concordancia con el 305 del C. P. C. En otras oportunidades se ha aceptado el ajuste monetario de las sumas a devolver a título de restablecimiento del derecho, respondiendo a las peticiones que en tal sentido fueron planteadas en la demanda, ya en forma principal o

subsidiariamente, pero en todo caso entre solicitud del demandante, debidamente formulada, esto es, con “los fundamentos de derecho de las pretensiones” tal como lo prevé el artículo 137 numeral 4º del C. C. A., exigencia que no se cumple en el caso que se resuelve, pues la petición genérica de que se “determine con arreglo a las normas e índices aplicables la corrección monetaria a que debe someterse la suma que se ordene devolver, no señala las normas que considera el actor son las aplicables, o a las cuales pretende acogerse” (Sección Cuarta, rad. 5269, sentencia de 15 de julio de 1994).

II. Ajuste de valor. En el caso consultado, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila no ordenó el ajuste del valor de las sumas liquidadas de moneda legal colombiana a la cual condenó a la entidad pública, a título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado. En tales condiciones la providencia quedó en firme. Y el alcance del restablecimiento ordenado debe ser cumplido por la administración en los términos allí previstos.

Si la sentencia no ordenó el ajuste de valor a que se refiere el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, dicha materia no puede ser incorporada ahora, por la entidad pública condenada, en la resolución que debe dictar para efectos de su cumplimiento. Este deber, relacionado con el cumplimiento de sentencias, solamente puede entenderse frente al contenido y términos de la providencia judicial que es objeto de ejecución, sin que ésta pueda adicionarse por la administración, so pretexto de interpretar su alcance. Tal es el sentido que

conviene dar al artículo 176, ibidem. Ahora bien, tema diferente es la realidad de la desvalorización monetaria que afecta la prestación económica, cuando su pago no se realiza en la oportunidad legal. Esta situación se produce entre la fecha en que debe pagarse y el momento en que, tardíamente, se satisface la obligación de su pago. Se trata entonces de un fenómeno inflacionario que produce como consecuencia la pérdida del valor adquisitivo de la moneda; en Colombia se presenta en forma cotidiana, a pesar de los esfuerzos del Estado por el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda y de la obligación que existe al respecto para el Banco de la República, conforme al artículo 373 de la Constitución. Como solución equitativa al asunto planteado en el párrafo anterior, la jurisprudencia administrativa ha reconocido el ajuste de valor de las condenas proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, no sólo cuando la petición ha sido formulada en la demanda, sino también en ausencia de ella. Todo con fundamento en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. Esta Corporación, por intermedio de su Sección Segunda, encargada de resolver asuntos de carácter administrativo laboral, tras sentar la premisa consistente en que cuando el pago de las prestaciones debidas por una entidad estatal a servidores públicos, “se posterga en el tiempo más allá de la oportunidad en que de acuerdo con la ley deben cancelarse, también son afectadas por la devaluación, y quienes las reciben tardíamente, ven menguada su capacidad de compra de bienes y servicios y, por ende, empobrecido su patrimonio”, razona del

siguiente modo: El ajuste de valor o indexación de las condenas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a diferencia de lo que acontece por ejemplo dentro de la jurisdicción laboral ordinaria que carece de una norma legal que faculte expresamente al juez para decretarlo, sí tiene una norma jurídica que le da sustento legal a una decisión de esta naturaleza, cual es el artículo 178 del Código de la materia, que autoriza al juez administrativo para decretar tal reajuste, tomando como base “el índice de precios al consumidor, o al por mayor”. El ajuste de valor autorizado para el caso de la ley, obedece al reconocimiento del hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda en nuestro país, que tratándose de servidores del Estado, fustiga y disminuye en forma continua su poder adquisitivo” (Sentencia de 8 de noviembre de 1995, exp. 7715). Más recientemente, la Sección Segunda, con fundamento en que la devaluación monetaria es un hecho notorio, considera procedente que el juez administrativo decrete el ajuste de valor, así no medie, por olvido u otro motivo, petición de la parte interesada (sentencia de 23 de mayo de 1996, exp. 10.467). La situación se mantiene incólume en tratándose de entidades u organismos administrativos, que, como se deja expresado, deberán cumplir las providencias judiciales con sujeción estricta a sus términos y contenido, y en aplicación del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, dentro de los treinta días siguientes contados desde su comunicación; en relación con las cantidades

líquidas reconocidas en tales sentencias, también les corresponde pagar los intereses que autoriza el inciso 5º del artículo 177, que son los comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término.

III. Revocación directa de actos administrativos. En relación con la viabilidad jurídica de revocación del acto administrativo mediante el cual se hizo el ajuste de valor de una sentencia condenatoria, a pesar de que en ésta no se ordenó la indexación, el funcionario debe sujetarse a lo dispuesto para estos casos en el

Código Contencioso Administrativo. Según el artículo 73 del mencionado código, cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular; en este supuesto, deberá seguirse el procedimiento indicado en el artículo inmediatamente siguiente, que remite a la actuación administrativa prevista en los artículos 28 y concordantes del mismo código. La solución anterior no obsta para que la entidad estatal correspondiente, en ejercicio de la llamada por la doctrina, acción de lesividad, promueva la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra su propio acto administrativo, si las circunstancias lo ameritan, conforme lo prevé el artículo 149, ibidem; es acción sujeta a un término de caducidad de dos años que se contarán a partir de la publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto (art. 136, inc. 2º).

IV. Respuesta. Previas las anteriores consideraciones, la Sala responde:

1. La Administración Departamental no está legalmente autorizada para proceder

a realizar un ajuste de valor en relación con obligaciones dinerarias, cuando aquel no ha sido ordenado en la providencia judicial a la cual se pretende dar cumplimiento. El deber de cumplimiento de sentencias a que se refiere el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, está en relación directa con el contenido y términos de la providencia judicial que es objeto de ejecución, sin que la administración pueda adicionarla, so pretexto de interpretar su alcance.

2. La revocación de un acto administrativo mediante el cual se reajustó el valor de una condena, sin que tal reajuste estuviere ordenado en la respectiva providencia judicial, debe efectuarse por la administración conforme a la ley, es decir, observando el Código Contencioso Administrativo, para lo cual se requiere el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho a favor de quien se creó la situación jurídica de carácter particular y concreto. Lo que no obsta para que la administración ejercite la acción correspondiente, contra su propio acto, si a ello hubiere lugar.

Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.