CE-SC-RAD1996-N861

EXENCIÓN AL IMPUESTO DE REGISTRO - Improcedencia / IMPUESTO DE REGISTRO - Tarifas / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Competencia para la fijación de impuesto de registro El impuesto de derecho de registro es una renta de propiedad de los departamentos, de conformidad con las Leyes 8ª de 1909 y 223 de 1995. El artículo 294 de la Constitución Política prohibió a la ley conceder exenciones en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. De igual modo según el artículo 300.4 las asambleas departamentales tampoco pueden hacerlo por cuanto, en estas materias, se encuentran supeditadas a las disposiciones legales. No obstante, las asambleas departamentales a iniciativa del gobernador, pueden fijar las tarifas del impuesto de registro dentro de la clasificación y rango señalados en la ley, indicando las más bajas en beneficio de campesinos de escasos recursos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 861

Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

Referencia: IMPUESTO DE REGISTRO. POSIBILIDAD DE EXENCIONES AL

IMPUESTO DE REGISTRO POR LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES

(LEYES 8ª DE 1909 Y 223 DE 1995) El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural formula a la Sala la siguiente consulta:

“1. La Ley 223 de 1995 en sus artículos 226 y siguientes reguló el impuesto de registro previendo el hecho generador, el sujeto pasivo, el momento de causación, la base gravable, el lugar de pago, la liquidación, el recaudo, las reglas sobre administración y control. En su artículo 232 dispone: “El impuesto se pagará en el departamento donde se efectúe el registro. Cuando se trate de bienes inmuebles el impuesto, se pagará en el departamento donde se hallen ubicados estos bienes. En caso de que los inmuebles se hallen ubicados en dos o más departamentos, el impuesto se pagará a favor del departamento en el cual se encuentre ubicado la mayor extensión del inmueble”. El artículo 230 otorga a las asambleas departamentales, a iniciativa del gobernador, la facultad de fijar las tarifas del impuesto dentro de la clasificación y rangos que la misma señale.

2. El artículo 287.3 de la Constitución Política, establece que “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y de la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (...) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.

3. Por su parte el artículo 294 de la Carta prohíbe a la ley conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales.

4. El artículo 362 Superior, consagra que “Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que

la propiedad y renta de los particulares”. En virtud de lo anteriormente expuesto Se consulta: ¿El impuesto de registro es de propiedad de los departamentos? ¿Las asambleas departamentales pueden conceder exenciones al impuesto de registro? Nuestra consulta obedece a que uno de los programas de reforma agraria, el de adjudicación de terrenos baldíos, en un buen porcentaje no cumple su cometido debido a la falta de recursos de los campesinos beneficiarios, lo que hace imposible el pago del impuesto de registro correspondiente. De manera que, en términos jurídicos al no cumplir el acto de adjudicación con el trámite de registro del nuevo propietario, estos predios continúan siendo baldíos, de propiedad de la Nación. La solución a este problema, de acuerdo con el análisis efectuado con la Dirección del Programa Presidencial para la Formalización y Modernización de la Titulación Predial, es solicitar a las Asambleas Departamentales que mediante ordenanza concedan exenciones al impuesto de registro para la inscripción de los actos de adjudicación de baldío por el Instituto Colombiano de la reforma Agraria

- INCORA”.

LA SALA CONSIDERA El impuesto de derecho de registro. La Ley 39 de 1890, por la cual se establecen los derechos de registro de instrumentos públicos y privados, determinó en el artículo 4º que por los documentos que deban registrarse según el artículo 2º, “se cobrará un impuesto denominado derecho de registro”, cuyo destino atribuyó a la Nación, así: Artículo 7º. ... Este derecho no corresponde a los departamentos y continuará cobrándose en las capitales de ellos por el respectivo administrador nacional”.

El artículo 12, ibídem eximió a algunos entes públicos del gravamen disponiendo que: “El fisco nacional, el de los departamentos y municipios, los establecimientos de Instrucción Pública y de Beneficencia no pagarán derechos de registro en ningún caso”. Más tarde la Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa expidió la Ley 8ª de 7 de abril de 1909, sobre descentralización administrativa, donde estipuló en el artículo 1º que el impuesto de derecho de “registro y anotación” sería en lo sucesivo renta departamental. De acuerdo con lo anterior el impuesto de derecho de registro, llamado posteriormente de registro y anotación fue renta nacional desde 1890 hasta 1909 en que pasó a ser departamental; luego la Ley 52 de 1920 retomó la denominación de impuesto de derecho de registro y modificó las tarifas, lo cual se repitió en la Ley 24 del 1963, conservándose su carácter de renta departamental. En este sentido, el Consejo de Estado también se pronunció sobre las disposiciones que crearon y reformaron el régimen del impuesto de registro, al analizar la modificación de la Ley 39 de 1890 por las posteriores citadas, afirmando, “La ley es muy clara sobre estos tres puntos : ... c) que se causa a favor del departamento,... en donde están situado los bienes raíces materia de la partición,...” (sentencia septiembre 68; sección 3ª, Anales 1968. Tomo 75, pág. 426). El artículo 234 se la Ley 223 de 1995, como excepción a la regla general, concedió al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá una participación del 30% del

impuesto que se cause en la jurisdicción, correspondiendo el 70% restante al departamento de Cundinamarca. Además los artículos 226 y siguientes de la Ley 223 de 1995, hacen referencia directa e indirecta acerca del carácter departamental del respectivo impuesto de registro. Facultades de las asambleas departamentales respecto del impuesto de derecho de registro. El artículo 294 de la Constitución Política prohíbe a la ley otorgar exenciones o tratamientos preferenciales respecto de los tributos de propiedad de las entidades territoriales, y su vez el artículo 300, numeral 4º, al establecer las atribuciones de las asambleas departamentales, dispone que les corresponde: “Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales”. De lo anterior resulta, teniendo en cuenta que el monto del impuesto de derecho el de registro está fijado en las Leyes 39 de 1890, 52 de 1920, 24 de 1963 y últimamente en la Ley 223 de 1995, que las asambleas departamentales, por estar sujetas a la ley de conformidad con la Carta, en tratándose de impuestos, no pueden alterar lo previsto legalmente sobre la materia. Las asambleas están autorizadas por la Constitución para regular la carga tributaria de carácter departamental en la misma forma como en relación con los impuestos municipales lo están los concejos a cuyo respecto el artículo 313.4 del Texto Superior dispone que les corresponde: “4º Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales ...”. Sobre el particular conviene relievar dentro de la clasificación común territorial, el

contraste del régimen departamental, frente al de los distritos y municipios; para estos últimos, que el artículo 18 de la Ley 14 de 1983 autoriza a los concejos municipales, incluido el Distrito Especial de Bogotá, para otorgar exenciones de acuerdo con la especificaciones señaladas en la misma, lo cual pone de manifiesto que la ley en esta materia, es el mecanismo utilizable en el ámbito local (como lo sería en el departamental). Con este fundamento se dictó el artículo 258 del Código de Régimen Municipal, Decreto - ley 1333 de 1986, que autoriza a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá (hoy Distrito Capital) para otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo limitado, sin exceder de diez años, y de acuerdo con los programas de desarrollo municipal. De otro lado, el artículo 230 de la Ley 223 de 1995 otorga a las asambleas departamentales la facultad de fijar, a iniciativa de los gobernadores, las tarifas del impuesto de acuerdo con la clasificación y dentro de los rangos que esta norma contiene, pero en todo caso deben limitarse, según la previsión constitucional, a los topes máximos y mínimos señalados expresamente al efecto. Atendiendo al mandato constitucional, la ley debe señalar la dirección dentro de la cual desarrolla la competencia impositiva del Congreso, las asambleas y concejos municipales. En este sentido se pronunció la sección cuarta de Consejo de Estado, al señalar: “...en tiempo de paz, únicamente el Congreso de la República de manera primaria y las asambleas departamentales y concejos municipales en forma secundaria o

derivada, pueden imponer contribuciones fiscales, de conformidad con la Constitución Nacional el primero, y los segundos de acuerdo con ésta y con la ley, según lo disponen los artículos 300.4 y 313.4 de la Constitución Nacional” (Sección 4ª, Expediente 5808, mayo 3 / 95). La ley no puede, por prohibición expresa de la Constitución, conceder exenciones ni preferencias en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículo 294), lo cual indica que las distintas competencias en materia impositiva no se pueden invadir entre sí; sin embargo la ley fija criterios generales dentro de los cuales han de obrar las corporaciones territoriales para decretar los tributos. Este es el sentido del ejercicio de las atribuciones sobre impuestos que la Constitución confiere al Congreso, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales. La Corte Suprema de Justicia señala análogo criterio en la sentencia 231 del 17 de octubre de 1991, cuando dice: “Consiste el poder de imposición en la potestad de determinar tributos que servirán de recursos económicos para satisfacer las necesidades de la comunidad por medio de la prestación de los servicios públicos esenciales. Este poder de imposición es originario en la medida en que proviene inmediatamente de la Constitución y en tratándose de regímenes políticos unitarios se deposita en el Estado Nación. Las entidades territoriales de su parte (departamentos, municipios), poseen poder de tributación derivado, es decir que sólo pueden establecer gravámenes cuando son autorizadas por la ley y dentro de los límites y condiciones de ésta”.

LA SALA RESPONDE

1. El impuesto de derecho de registro es una renta de propiedad de los departamentos, de conformidad con las Leyes 8ª de 1909 y 223 de 1995.

2. El artículo 294 de la Constitución Política prohibió a la ley conceder exenciones en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. De igual modo según el artículo 300.4 las asambleas departamentales tampoco pueden hacerlo por cuanto, en estas materias, se encuentran supeditadas a las disposiciones legales.

No obstante, las asambleas departamentales a iniciativa del gobernador, pueden fijar las tarifas del impuesto de registro dentro de la clasificación y rango señalados en la ley, indicando las más bajas en beneficio de campesinos de escasos recursos. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.