CE-SC-RAD1996-N878

FONDO DE PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE COLOMBIA - Facultades de conciliación / EXTRABAJADOR Y PENSIONADO DE PUERTOS DE COLOMBIA - Conciliación de prestaciones sociales / FONDO DE PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE COLOMBIA - Liquidación El Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en Liquidación, está facultado para conciliar ante el Inspector del Trabajo o el Juez del Trabajo, las diferencias que surjan sobre derechos inciertos y discutibles, como la indemnización moratoria, con los ex trabajadores y pensionados de la Empresa Puertos de Colombia. Habida consideración de la autonomía administrativa de que dispone el Fondo, no es procedente para esta Sala entrar a fijar un porcentaje determinado para la conciliación. Con base en las respectivas actas de conciliación, el Fondo debe cancelar las obligaciones que haya acordado y reconocido en las mismas. Por ser viable la conciliación, no es necesario que el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia exija a sus ex trabajadores un pronunciamiento judicial sobre la reclamación de indemnización moratoria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santa Fe de Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 878

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE

Referencia: CONCILIACIÓN LABORAL CON PERSONAS DE DERECHO

PÚBLICO. POSIBILIDAD DE CONCILIAR CON EX TRABAJADORES DE COLPUERTOS LA INDEMNIZACIÓN MORATORIA El señor Ministro de Transporte, doctor Carlos Hernán López Gutiérrez, formula a

la Sala la siguiente consulta: “1. Existe para el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia la viabilidad jurídica de conciliar administrativamente (ante las autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), los derechos laborales no ciertos e irrenunciables (sic), como la indemnización moratoria que le es reclamada directamente por el ex trabajador de Puertos de Colombia y pagarla con base en ese acto legal en una suma no superior al 60%, porcentaje que financieramente es rentable para el Fondo.

2. En el evento de ser lo anterior procedente y habiéndose hecho conciliaciones que legalmente prestan mérito ejecutivo, ¿pueden éstas cancelarse?

3. Siendo el derecho laboral uno de los campos jurídicos en los cuales adquiere

(sic) primordial importancia las conciliaciones de los problemas de equidad hacia los trabajadores, de no ser por existir viabilidad legal para los interrogantes anteriores, ¿se debe exigir a los ex trabajadores que sus reclamaciones se hagan por la vía judicial, cuando se trate de indemnización moratoria?”.

1. CONSIDERACIONES 1.1 Conciliación laboral con entidades de derecho público. El artículo 23 del Código Procesal del Trabajo (Decreto - ley 2158 de 1948) disponía: “Improcedencia de la conciliación. No procede la conciliación cuando intervienen personas de derecho público”.

Esta norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C033 de febrero 1º de 1996. En ella la Corte estimó que dicha norma conculcaba los derechos a la igualdad, al trabajo y al debido proceso. Violaba el derecho a la igualdad, pues el mencionado artículo consagraba el derecho a conciliar

exclusivamente para un grupo de trabajadores en desmedro de otros, estableciéndose una clara discriminación contraria al ordenamiento superior. Vulneraba el derecho al trabajo, porque excluía al trabajador oficial de la especial protección del Estado de que goza el trabajo, en lo que hace a la facultad de conciliar. Por último, quebrantaba el debido proceso, ya que los procesos ordinarios laborales contemplan como una de sus etapas la de la audiencia de conciliación, la que era desconocida para los trabajadores oficiales, a quienes se les negaba el derecho a definir sus diferencias laborales por la vía de la conciliación. La Corte Constitucional hizo, entre otras, las siguientes consideraciones: “No hay duda de que la conciliación reviste una especial importancia en el derecho del trabajo como procedimiento ágil y efectivo, a través del cual tanto los empleados públicos como los trabajadores oficiales pueden arreglar sus diferencias con el Estado en la misma forma que los particulares, con sujeción a los lineamientos consagrados en la Constitución Política de 1991. Teniendo en cuenta que las normas que rigen la conciliación son de orden público, su realización como etapa procesal o a voluntad de las partes se hace obligatoria en el proceso laboral respectivo. En efecto, el artículo 53 del estatuto superior señala en forma expresa que el Congreso expedirá el estatuto del trabajo, de manera que la ley correspondiente debe tener en cuenta como principios mínimos fundamentales las facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles, en relación con los trabajadores sin distinción alguna. Así pues, se trata de un derecho que le asiste a todo trabajador, por lo que no admite exclusiones o tratamientos de carácter

discriminatorio, que deje sin dicha garantía a determinado sector laboral, pues en 1 tal caso, se vulnera el artículo 13 superior” . Como consecuencia de la mencionada inexequibilidad las entidades públicas, en general, quedaron habilitadas para conciliar en materia laboral con sus trabajadores oficiales, tanto en la etapa prejudicial, que se surte ante el funcionario del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Inspector del Trabajo, o ante el Juez del Trabajo antes de iniciar el proceso correspondiente; como en la etapa judicial, ante el Juez del Trabajo, una vez iniciado el proceso, y dentro de cualquiera de las etapas del mismo. En el mismo sentido ya se había pronunciado esta Sala en concepto del 21 de noviembre de 1984 (Radicación 2141), respecto de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a éstas. En esa oportunidad, la Sala conceptuó que era viable la celebración de acuerdos conciliatorios en materia laboral de parte de las empresas del Estado, con fundamento en las siguientes razones: “...De manera que las empresas industriales y comerciales del Estado, a pesar de su origen oficial, están sujetas ‘a las reglas del derecho privado’, como también lo están las sociedades de economía mixta que se les asimilen. Son personas jurídicas de derecho privado no de derecho público. ... El artículo 23 del Código Procesal del Trabajo prescribe que ‘no procede la conciliación cuando intervienen personas de derecho público’. Se trata de una excepción legal, de restrictiva interpretación al principio, que se deduce de los artículos 19 y 21 ibidem, según el cual en los juicios o procesos laborales, si no se ha intentado antes, se puede pedir celebrar audiencia que busque y propicie la

conciliación entre las partes. Las ‘personas de derecho público’ a que se refiere la norma son las que actúan o están sujetas, por regla general, a disposiciones de derecho público, como la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los municipios o los establecimientos públicos. Por consiguiente, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta que se les asimilen son personas jurídicas de derecho privado y no están comprendidas en la 2 prohibición prescrita por el artículo 23 del Código Procesal del Trabajo” . Ahora bien, el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, fue creado por el artículo 1º del Decreto - ley 36 de 1992, como un “Establecimiento Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte” (hoy Ministerio de Transporte, art., 4º Decreto 2171 de 1992). El artículo 2º del mencionado decreto - ley determina el objeto del Fondo, dentro del cual se encuentra el manejo de las cuentas relacionadas con el cumplimiento de la obligación de asumir “el pago de las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza, de las demás prestaciones sociales y de las indemnizaciones y sentencias condenatorias ejecutoriadas o que se ejecutorien a cargo de Puertos de Colombia, así como su deuda interna y externa” (primer inciso art. 35 Ley 1ª de 1991). Como se advierte, el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, viene a ser un establecimiento público, al cual acuden, por

mandato legal, los ex trabajadores y los pensionados de Puertos de Colombia a reclamar sus prestaciones sociales e indemnizaciones, siendo procedente, a raíz del citado fallo de la Corte Constitucional, la celebración de una conciliación prejudicial o judicial, entre aquél y éstos que verse sobre derechos laborales inciertos y discutibles. 1.2 La indemnización moratoria constituye un derecho incierto y discutible y, por ende, es susceptible de conciliación. La consulta se refiere de manera general a la conciliación de derechos laborales no ciertos y renunciables, pero menciona específicamente la indemnización moratoria, entendida tradicionalmente como aquella a cargo del empleador que, al terminar el contrato de trabajo, no paga los salarios y prestaciones debidos o no hace practicar al trabajador el examen médico de retiro, y que consiste en una suma igual al último salario diario por cada día de retardo. En cuanto se refiere a los trabajadores oficiales, se ha considerado que esta clase de indemnización se encuentra consagrada de manera implícita, en el parágrafo 2º del artículo 52 del Decreto 2127 de 1945, subrogado por el artículo 1º del Decreto 797 de 1949, ya que tal norma establece un plazo de noventa (90) días, a partir de la fecha de retiro del trabajador, para efectuar la liquidación y pago de los salarios, prestaciones e indemnizaciones que se le adeuden, término durante el cual el contrato de trabajo se considerará “suspendido” y si se vence, sin que se hubieran satisfecho las obligaciones laborales, el contrato “recobrará su vigencia”, con lo cual se causará nuevamente el salario.

Es de señalar que en el caso de la Empresa Puertos de Colombia, según se indica en la consulta “Todas las convenciones colectivas suscritas entre Puertos de Colombia y sus ex trabajadores consagran la indemnización moratoria, si las prestaciones no han sido pagadas dentro de los primeros setenta (70) días para el caso de Santa Marta y los restantes dentro de los primeros treinta (30) días”. La indemnización moratoria, también llamada sanción por falta de pago o “salarios caídos”, constituye un derecho que no es cierto e irrenunciable para el trabajador, por cuanto el hecho que la genera puede ser objeto de controversia y discusión, dado que tal indemnización puede presentarse cuando el pago de los salarios, prestaciones e indemnizaciones no se hace dentro de la oportunidad que señala la ley o la convención colectiva, o cuando el pago no comprende a todos y cada uno de los conceptos salariales o prestaciones debidos, legales y extralegales o convencionales, o no se liquidan como debe ser y, en caso de retenciones o deducciones de salarios o prestaciones no autorizadas por el trabajador o la ley, o cuando el empleador no entregó al trabajador la carta para el examen médico de retiro. Todas estas situaciones deben ser demostradas, con la consiguiente aplicación del principio de contradicción de la prueba, lo que hace que la indemnización moratoria no sea, por sí misma, un derecho cierto e irrenunciable del trabajador y por lo tanto, sobre ella y su cuantía es dable efectuar una conciliación. Además, la jurisprudencia laboral ha establecido que si el empleador demuestra haber acusado de buena fe, no hay lugar al reconocimiento de la indemnización

moratoria. Por tanto, esta circunstancia puede válidamente alegarse y discutirse en el caso concreto y de ser probada, enerva la reclamación o la pretensión de la indemnización moratoria. La Corte Suprema de Justicia expresó sobre este particular lo siguiente, en sentencia de mayo 30 de 1994: “Los jueces laborales deben entonces valorar en cada caso, sin esquemas preestablecidos, la conducta del empleador renuente al pago de los salarios y prestaciones debidos a la terminación del vínculo laboral, para deducir si existen motivos serios y atendibles que lo exoneren de la sanción moratoria, pues de acuerdo con lo dicho por la jurisprudencia de la Corte, el contenido del artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo introduce una excepción al principio general de la buena fe, al consagrar la presunción de mala fe del empleador que a la finalización del contrato omite pagar a su ex trabajador 3 los salarios y prestaciones que adeude” . En conclusión, la indemnización moratoria que pretenda un ex trabajador oficial puede ser objeto de conciliación laboral. 1.3 El acta de conciliación presta mérito ejecutivo. Las actas de conciliación tienen fuerza de cosa juzgada y prestan mérito ejecutivo sobre los puntos que fueron materia de ella. Sobre este aspecto ha precisado la Corte Suprema de Justicia: “La conciliación, como insistentemente lo ha expresado la jurisprudencia de la Corte, es un medio de arreglo amigable, cuyo uso es frecuente en los conflictos jurídicos laborales. Ella debe suscribirse de acuerdo con los parámetros establecidos por los artículos

20 y 78 del Código Procesal del Trabajo”. Y agrega: “la conciliación es un acuerdo amigable celebrado entre las partes, con intervención de funcionario competente, quien la dirige, impulsa, controla y aprueba, que pone fin de manera total o parcial a una diferencia, y tiene fuerza de cosa juzgada”. Concluye diciendo: “Cuando la conciliación es llevada a cabo ante funcionario competente, juez laboral o inspector del trabajo, produce por virtud de los artículos 20 y 78 del C. P. del T., el efecto de cosa juzgada. Lo anterior conlleva a que la conciliación no pueda, en principio, ser modificada por decisión alguna. Por lo tanto, la conciliación, como las sentencias, no sólo son obligatorias, sino por virtud de ese efecto, son definitivas e inmutables (...) El artículo 78 del C. P. del T. dice que si se llegare a un acuerdo entre las partes se dejará en el acta correspondiente constancia de sus términos y ella, el acta, tendrá “fuerza de cosa juzgada”, es decir, la misma fuerza y obligatoriedad de una sentencia judicial (...). De suerte que la regla general es la de que todo arreglo conciliatorio consignado en acta levantada conforme con las exigencias del C. de P. L. con la intervención de un funcionario competente, hace tránsito a cosa juzgada con todas las consecuencias que la ley 4 asigna a este fenómeno . Finalmente, el artículo 38 de la Ley 23 de 1991, comprendido dentro del capítulo III “La conciliación laboral” dispone: “El acta conciliada parcial o totalmente será

exigible ejecutivamente”...

2. LA SALA RESPONDE 2.1 El Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, está facultado para conciliar ante el Inspector del Trabajo o el Juez del Trabajo, las diferencias que surjan sobre derechos inciertos y discutibles, como la indemnización moratoria, con los ex trabajadores y pensionados de la Empresa

Puertos de Colombia. Habida consideración de la autonomía administrativa de que dispone el Fondo, no es procedente para esta Sala entrar a fijar un porcentaje determinado para la conciliación. 2.2 Con base en las respectivas actas de conciliación, el Fondo debe cancelar las obligaciones que haya acordado y reconocido en las mismas. 2.3 Por ser viable la conciliación, no es necesario que el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia exija a sus ex trabajadores un pronunciamiento judicial sobre la reclamación de indemnización moratoria. Transcríbase al señor Ministro de Transporte. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.