CE-SC-RAD1996-N879

AUXILIOS - Prohibición / CONDONACIÓN DE DEUDAS DE IMPUESTOS O CONTRIBUCIONES - Improcedencia / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓNConcepto / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Reliquidación / PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Acto de liquidación y pago de contribución La condonación de deudas por concepto de impuestos o contribuciones está prohibida por el artículo 355 de la Constitución Política. Sin embargo, una contribución cobrada por obras previstas por este sistema, que genera beneficios parciales da lugar para que la autoridad que hizo las liquidaciones de la Contribución Departamental de Valorización (en el caso de la consulta, el Subsecretario de Valorización) pueda reliquidarlas conforme a la facultad que le asiste en aplicación del artículo 178 del Decreto 1222 de 1986 limitando el cobro únicamente en proporción de los beneficios recibidos. Finalmente, en el evento excepcional planteado, según el cual, no se ejecutaron las obras o ellas tuvieron efectos inapreciables, donde además la administración se abstuvo de actuar por término superior a 5 años, los actos que ordenaron la liquidación y pago de la contribución, perdieron fuerza ejecutoria y no hay lugar al cobro.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santa Fe de Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 879

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Condonación de la contribución de valorización departamental

(Decreto 1222 de 1986, arts. 176 a 184).

El Ministro del Interior, a solicitud de la señora Gobernadora del departamento de Cundinamarca, formula consulta sobre la viabilidad de “condonar” el valor del gravamen de obras por el sistema de valorización, con base en los siguientes argumentos:

1. La contribución de valorización se estableció en el artículo 3º de la Ley 25 de 1921, como “una contribución sobre las propiedades raíces que se benefician con la ejecución de obras de interés público local”.

2. El artículo 235 del Régimen Político Municipal dice: El establecimiento, distribución y recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal, que ejecute las obras y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otra obra de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.

3. La Constitución Política de Colombia de 1991 en su artículo 300, modificado por el Acto Legislativo número 1 del 15 de enero de 1996, establece que corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de las ordenanzas: “...numeral 12. Cumplir las demás funciones que asigne la Constitución y la ley”.

4. El Decreto 1222 del 18 de abril de 1986 en el numeral 13 del artículo 62 establece que entre las funciones que tienen las Asambleas Departamentales se encuentra la de, “Condonar las deudas a favor del tesoro departamental, total o parcialmente...”.

5. La Ley 94 del 17 de noviembre de 1928 en su artículo 1º nos dice: “Sólo por graves motivos de justicia podrán condonarse deudas declaradas a favor del

Tesoro Nacional, departamental o municipal”.

6. Las obras acometidas por el Instituto Departamental de Valorización de Cundinamarca generan una obligación fiscal a cargo de los propietarios de los inmuebles que se beneficien con las obras de interés público, causando una contribución por valorización como consecuencia del mayor valor económico producido en sus inmuebles.

7. Que según el informe presentado por la Subgerencia Técnica del Instituto Departamental de Valorización, la obra de Electrificación de las Veredas Vanguardia Alta y Baja del municipio de Guayabetal, que fue ejecutada por el sistema de valorización, no cumplió el objetivo para el cual fue diseñada, ni causó un beneficio a los predios que se vieron gravados con la contribución de valorización y por tal motivo de acuerdo con la ley constituye un motivo de injusticia el cobro de dicha contribución.

8. Que de acuerdo con la información legal y técnica que reposa en los archivos del Instituto Departamental de Valorización, las obras que se relacionan a continuación que fueron ejecutadas por el sistema de valorización, no cumplieron los objetivos porque aunque causaron un beneficio éste no es proporcional al cobro del gravamen y por tal razón de acuerdo con la ley constituye un grave motivo de injusticia efectuar el cobro de la contribución de valorización.

a) Pavimentación Nocaima - Autopista Bogotá - Medellín; b) Mejoramiento Vía Sasaima - La Vega; c) Pavimentación calles Vianí. Con base en lo anterior, es pertinente preguntar, si la condonación proyectada se encuentra incursa, dentro de los prohibiciones contempladas en el artículo 355 de la Constitución Política de Colombia”.

LA SALA CONSIDERA

El artículo 355 de la Constitución Política prohíbe a las entidades estatales decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Condonar según el diccionario de la lengua española significa perdonar o remitir una deuda; es decir, resulta equivalente a donar por el acreedor la suma debida en beneficio del deudor. En materia civil determina la ley que la condonación o remisión de una deuda no tiene valor sino en cuanto el acreedor es hábil para su disposición y agrega que procede de mera liberalidad pero sujeta a las reglas de la donación entre vivos (arts. 1711 y 1712 del Código Civil). Ninguna entidad pública conforme a la prohibición de la Carta Política puede condonar deudas a cargo de personas naturales o jurídicas de derecho privado. En consecuencia, no están vigentes las facultades previstas en cabeza de las asambleas por el Decreto 1222 de 1986, para “condonar las deudas a favor del tesoro departamental, total o parcialmente...”, tampoco lo está la Ley 94 de 1988 que autorizaba “por graves motivos de justicia... condonar deudas declaradas a favor del departamento” por cuanto resultan contrarias ala prohibición expresa de la Carta Política. La Ley 25 de 1921 por la cual se creó la contribución fiscal de valorización, prevé en su texto los mecanismos para evitar que se ejecute un acto injusto con este gravamen. El artículo 3º de esta ley al establecer la contribución de valorización considerada como impuesto antes de la Carta del 91, determinó que se trata de “una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de

obras de interés público local” y el artículo 5º dejó a cargo de juntas especiales “la organización, percepción, manejo e inversión”, de tales recaudos. El Decreto - ley 1222 de 1986, Código de Régimen Departamental conservó en el artículo 176 el criterio previsto por la Ley 25 de 1921 e incorporó la aplicación de la contribución por el Decreto Legislativo 1604 de 1966, “a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquier entidad de derecho público”, al tiempo que en los artículos 177 y 178 dispuso: - El establecimiento, distribución y recaudo de la contribución a cargo de la entidad que ejecute la obra nacional, departamental o municipal. - La liquidación de la contribución teniendo como base el costo de la obra “dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados”. - La posibilidad para que los departamentos en determinados casos y por razones de equidad “sólo distribuyan contribuciones por una parte o porcentaje del costo de la obra”. La normatividad que regula la valorización utiliza expresiones que destacan la voluntad de no causar daño a los dueños de bienes raíces imponiéndoles contribuciones que no correspondan al beneficio producido por la obra que las genera. Según el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 y 176 del Decreto 1222 de 1986 la contribución de valorización sólo puede cobrarse en relación con las propiedades raíces “que se beneficien” de la obra de interés público que la ocasiona y de ello

se sigue que el beneficio, es condición para que sea procedente exigirlo. El artículo 177 del Código de Régimen Departamental, con la misma orientación de la Ley 25 de 1921, estableció que la entidad a cuyo cargo esté la ejecución de la obra asume “el establecimiento, distribución y el recaudo de la contribución”. El artículo 178 del Código de Régimen Departamental, dispone que la contribución de valorización debe aplicarse “dentro de los límites del beneficio” generados y además se puede disponer por el departamento “en determinados casos y por razones de equidad, que sólo se distribuyan contribuciones por una parte o porcentaje del costo de la obra”. Las situaciones planteadas en la consulta respecto de las obras que causaron beneficio limitado pueden corregirse administrativamente por la misma autoridad que decretó el gravamen sin necesidad de aplicar mecanismos como la exención de pago ya que están prohibidos por el artículo 355 de la Constitución Política, porque constituiría condonación de una deuda por valorización ya decretada y liquidada en favor del fisco departamental. Existen dos aspectos completamente distintos uno del otro derivados, el primero, de la situación de no ejecución de la obra o la no generación de beneficio alguno para los directamente interesados; el otro es el evento de efectos favorables apenas en forma parcial. En consecuencia y en primer término, si la obra no generó beneficio alguno, como es el caso descrito respecto de la electrificación de las veredas Vanguardia Alta y Baja del municipio de Guayabetal porque “no cumplió el objetivo para el cual fue diseñada ni causó un beneficio a los predios que se vieron gravados con la contribución de valorización” debe omitirse el cobro de la contribución sin

necesidad de modificar el acto administrativo que lo soportó. En este caso se da la excepcional situación de que no existe el fundamento jurídico que debía amparar el cobro, por tanto, se aplica lo previsto en el Código Contencioso Administrativo: “Art. 66. Pérdida de fuerza ejecutoria. ...

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; ...” Para situaciones como las creadas por la pavimentación Nocaima - Autopista Bogotá - Medellín, el mejoramiento de la vía Sasaima - La Vega y la pavimentación de las calles de Vianí se aplica otro criterio, pues fueron obras que no cumplieron los objetivos porque aunque causaron beneficios, éstos no resultaron proporcionales al cobro del gravamen, o como lo explica el consultante, se realizó en cantidad mínima, en terrenos inapropiados o con otras especificaciones a las previstas sin generar los resultados esperados para los predios adyacentes que presuntamente debían recibir mejoramiento y valorización. En los eventos descritos, cuando no se dieron las circunstancias de la realización de las obras y el beneficio de los inmuebles a cuyo cargo se previó el cobro, donde efectivamente se liquidó la contribución, una vez verificada esta situación, la autoridad que decretó la contribución, el Fondo Departamental de Valorización o quien cumpla sus funciones, actualmente el Subsecretario de Valorización, pueden modificar los actos proferidos, y con fundamento en el artículo 178 del Decreto 1222 de 1986, ajustar los cobros en proporción al limitado

beneficio que se haya derivado. No hay lugar a la revocación del acto de liquidación porque sería contrario a la Carta Política y a la ley. Finalmente, en resumen, el evento donde la obra se haya efectuado en forma parcial, es decir en el caso de un beneficio limitado procede la modificación de las liquidaciones ajustando las contribuciones al limitado efecto positivo obtenido. Sin embargo, si la situación planteada consiste en la no realización de las obras o se establece que no existió beneficio alguno, entonces no habrá lugar al cobro. En este evento por la circunstancia de que la liquidación tuvo lugar hace más de 5 años y que desaparecieron los fundamentos que le dieron origen, se presenta la pérdida de la fuerza ejecutoriada de estos actos de acuerdo con el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, lo cual conduce a que la administración se abstendrá de ejecutar el cobro o a recibir el pago de lo no debido. Finalmente, la Sala advierte que si quienes han realizado algunos pagos hicieron uso de los recursos administrativos, no se pueden devolver los dineros ni modificar el acto administrativo (art. 70 del C.C.A.). LA SALA RESPONDE La condonación de deudas por concepto de impuestos o contribuciones está prohibida por el artículo 355 de la Constitución Política: Sin embargo, una contribución cobrada por obras previstas por este sistema, que genera beneficios parciales da lugar para que la autoridad que hizo las liquidaciones de la contribución departamental de valorización (en el caso de la consulta, el Subsecretario de Valorización) pueda reliquidarlas conforme a la facultad que le asiste en aplicación del artículo 178 del Decreto 1222 de 1986

limitando el cobro únicamente en proporción de los beneficios recibidos. Finalmente, en el evento excepcional planteado, según el cual, no se ejecutaron las obras o ellas tuvieron efectos inapreciables, donde además la administración se abstuvo de actuar por término superior a 5 años, los actos que ordenaron la liquidación y pago de la contribución, perdieron fuerza ejecutoria y no hay lugar al cobro. Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.