CE-SC-RAD1996-N885

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA - Funciones de auditoria / AUDITORIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA - Alcance / BALANCE GENERAL DE ENTIDADES TERRITORIALES - Control de auditoria La función de la Contraloría General de la República, de auditar y certificar el Balance de la Hacienda o Balance General se circunscribe, en cuanto a las entidades territoriales, a la verificación de la información y documentos financieros incluidos en dicho balance. No implica, por tanto, el examen de las finanzas de las entidades territoriales. El alcance de la función de auditar el Balance de Hacienda que corresponde a la Contraloría General de la República, consiste en la verificación de las operaciones económicas de que consta, a fin de comprobar su exactitud, procedencia y adecuación, desde el punto de apreciación financiero y legal. La certificación que expide el Contralor, consiste en dar fe con su firma de que dicho documento se ajusta a la ley. Las respectivas contralorías certifican los estados financieros de las entidades territoriales. Excepcionalmente y a petición de los departamentos, distritos o municipios, la Contraloría General de la República puede ejercer control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON

Santa Fe de Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 885

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Balance de la Hacienda o Balance General consolidado del

sector público. El señor Ministro del Interior, atendiendo una solicitud que le fuese presentada por el Contralor General de la República, formula a la Sala la consulta que denomina “alcance de la función del Contralor General de la República al auditar el Balance de la Hacienda Nacional o Balance General”. Después de hacer algunas consideraciones acerca de la función fiscalizadora de la Contraloría General de la República y aludir concretamente a la atribución que le asigna el inciso final del artículo 268 de la Constitución, de “certificar el balance de la hacienda presentado al Congreso por el Contador General”, plantea los siguientes interrogantes: 1. ¿La función del Contralor General de la República, de auditar y certificar el Balance de la Hacienda Nacional o Balance General le conllevaría entrar a examinar las finanzas de los entes territoriales? 2. ¿Cuál es el alcance de la función que el Contralor General de la República tiene al auditar y certificar el Balance de la Hacienda Nacional o Balance General? 3. ¿Quién certifica los estados financieros de las entidades territoriales?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE

1. El Contador General de la Nación y sus funciones. La conveniencia de separar las funciones de auditoría y de contabilidad llevó al constituyente del año de 1968 a dictar el siguiente precepto: La ley determinará el organismo encargado de llevar las cuentas públicas generales de la Nación. Entre tanto lo seguirá haciendo la Contraloría General de la República (Acto Legislativo núm. 1 de 1968, art. 76, letra a).

Ante el silencio del legislador, que no determinó el nuevo organismo encargado

de llevar las cuentas públicas generales de la Nación, la Asamblea Nacional Constituyente, reunida en el año de 1991, retomó el tema y de manera perentoria dispuso: “habrá en Contador General, funcionario de la rama ejecutiva...”. Seguidamente le señaló las siguientes funciones básicas:

1. Llevar la contabilidad general de la Nación;

2. Consolidar la contabilidad general de la Nación con la de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan;

3. Uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública.

4. Elaborar el balance general.

5. Determinar las normas contables que deben regir en el país.

El artículo pertinente de la Constitución, el 354, exceptuó de las funciones del Contador General la referente a llevar la contabilidad de la ejecución del Presupuesto, “cuya competencia se atribuye a la Contraloría”, y precisó que el Gobierno Nacional, seis meses después de concluido el año fiscal, enviará al Congreso el Balance de la Hacienda, auditado por la Contraloría General de la República, para su conocimiento y análisis.

II. El Balance de la Hacienda. De la comparación de dos disposiciones constitucionales: el inciso final del artículo 268 y el parágrafo del 354, se deduce que el Balance de la Hacienda, que es elaborado por el Contador General, será presentado por este funcionario al Congreso; la tarea de enviarlo a la mencionada corporación, después de que haya sido auditado por la Contraloría General de la República, corresponde al Gobierno Nacional.

La ley, al reglamentar el camino que debe seguir el Balance General, dispone que

será sometido por el Contador General a la auditoría de la Contraloría General de la República y presentado al Congreso de la República, por intermedio de la comisión legal de cuentas de la Cámara de Representantes, “dentro del plazo previsto por la Constitución Política (Ley 298 de 1996, art. 3º, letra d). El Contador General, además de llevar la contabilidad general de la Nación, tiene la obligación de consolidar ésta con la de las entidades territoriales y las descentralizadas por servicios, “cualquiera que sea el orden al que pertenezcan”, como una gran tarea que permita conocer la realidad de las finanzas del Estado y servir de base para la toma de decisiones por parte de la Administración. De ahí nace la elaboración del Balance de la Hacienda, o Balance General, o balance general consolidado del sector público. En relación con el año fiscal inmediatamente anterior, será entonces indispensable: a) Que el Contador General de la Nación elabore, antes del 15 de mayo de cada año, el Balance de la Hacienda o Balance General; b) Que el Contador General haga presentación del mismo, a más tardar el 15 de mayo de cada año, a la Contraloría General de la República para que se proceda a auditar y certificar el Balance de la Hacienda; c) Que la Contraloría General de la República, antes del 1º de julio de cada año, cumpla la función de auditar y certificar el Balance de la Hacienda; d) Que el Gobierno Nacional envíe el Balance de la Hacienda, por intermedio de la comisión legal de cuentas de la Cámara de Representantes, al Congreso de la República, para su conocimiento y análisis (arts. 354 de la C.N. y 47 de la Ley 42

de 1993).

III. La auditoría y certificación del Balance de la Hacienda. El legislador entiende por Hacienda Nacional el conjunto de derechos, recursos y bienes de propiedad de la Nación. Concretamente, comprende el tesoro nacional –que se compone del dinero, los derechos y valores que ingresan a las oficinas nacionales a cualquier título – y los bienes fiscales (art. 35 de la Ley 42 de 1993).

El Balance de la Hacienda o Balance General comprenderá, como consecuencia, el de la Nación, el de las entidades territoriales, y el de las entidades descentralizadas de todo orden. El sistema nacional de contabilidad pública contenido en el plan general de contabilidad pública expedido y adoptado mediante la Resolución 4444 de 21 de noviembre de 1995 por el Contador General de la Nación como jefe, entonces, de la Dirección General de Contabilidad Pública en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (hoy de la respectiva unidad administrativa especial), es fundamento para la correcta elaboración del Balance de la Hacienda, el que deberá someter aquel funcionario a la Contraloría General de la República para que sea auditado y certificado, como actuación previa a su presentación al Congreso Nacional. Si bien auditar, en su acepción amplia y según el diccionario de la lengua española, es “examinar la gestión económica de una entidad a fin de comprobar si se ajusta a lo establecido por la ley o costumbre”, en relación con el Balance de la Hacienda consiste en verificar su exactitud y su adecuación al régimen jurídico por el cual se rige. Y certificar, en dar fe de la veracidad del contenido del documento por estar ajustado a la ley, para lo cual el Contralor General de la República como

funcionario competente para ello, lo autoriza con su firma. Esa tarea de la Contraloría General de la República es desarrollo y complemento de la función pública que le corresponde ejercer en relación con la vigilancia de “la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación”, prevista de manera general en el inciso primero del artículo 267 de la ley superior; y que, conforme a los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consignado en el artículo 1º, no interfiere en la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios, la cual corresponde a las respectivas contralorías existentes a nivel seccional y local, como expresamente lo dispone el artículo 272 del mismo ordenamiento constitucional. Contralorías departamentales, distritales y municipales que ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República (arts. 268 y 272, inciso sexto de la C.N.). Lo anterior no obsta para que, en forma excepcional y a solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, o de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones territoriales, o de la ciudadanía a través de los mecanismos de participación que establece la ley –e inclusive de cualquier comisión permanente del Congreso –, la Contraloría General de la República pueda ejercer control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial (art. 26 de la Ley 42 de 1993). Así mismo es función de la Contraloría General de la República, dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades

públicas del orden nacional y territorial (art. 268, numeral 12, de la Constitución). Delimitado constitucionalmente el ámbito de competencia de la Contraloría General de la República y el de las Contralorías territoriales, resulta pertinente que la Ley 136 de 1994 atribuya en su artículo 165 a los contralores distritales y municipales, entre otras funciones, las de “auditar y conceptuar sobre la razonabilidad y confiabilidad de los estados financieros y la contabilidad del municipio” (numeral 11) y de “presentar anualmente al Concejo un informe sobre el estado de las finanzas de la entidad territorial, a nivel central y descentralizado, acompañado de su concepto sobre el manejo dado a los bienes y fondos públicos” (numeral 6). A ese respecto, esta corporación infiere que las competencias de los contralores departamentales, municipales y distritales, igualmente se extienden a la posibilidad de certificar los estados financieros de las entidades territoriales, como consecuencia de la facultad conferida a las asambleas y Concejos para organizar las contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, y como quiera que ellas participan de los mismos atributos esenciales de la Contraloría General de la República (sección Primera, sentencia de 11 de septiembre de 1995). La vigilancia fiscal se realiza en dos niveles: el microeconómico, relacionado con la actividad específica de las diferentes entidades territoriales, cuyo ejercicio corresponde a sus respectivas contralorías; y el macroeconómico, que comprende las finanzas de la nación y a nivel global las del Estado y se ejerce por la

Contraloría General de la República. Sólo en este nivel superior, al hacer la verificación de las operaciones correspondientes al Balance de la Hacienda, la Contraloría General de la República estará examinando las finanzas de las entidades territoriales, a través de los documentos allí incluidos. Por fuera de este marco, serán las Contralorías territoriales las encargadas de cumplir esa tarea.

LA SALA RESPONDE

1. La función de la Contraloría General de la República, de auditar y certificar el Balance de la Hacienda o Balance General se circunscribe, en cuanto a las entidades territoriales, a la verificación de la información y documentos financieros incluidos en dicho balance.

No implica, por tanto, el examen de las finanzas de las entidades territoriales.

2. El alcance de la función de auditar el Balance de la Hacienda que corresponde a la Contraloría General de la República, consiste en la verificación de las operaciones económicas de que consta, a fin de comprobar su exactitud, procedencia y adecuación, desde el punto de apreciación financiero y legal. La certificación que expide el contralor, consiste en dar fe con su firma de que dicho documento se ajusta a la ley.

3. Las respectivas contralorías certifican los estados financieros de las entidades territoriales. Excepcionalmente y a petición de los departamentos, distritos o municipios, la Contraloría General de la República puede ejercer control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial.

Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.