CE-SC-RAD1996-N894

TRANSFERENCIA 3% DE SECTOR ELÉCTRICO - Destinación / PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE - Transferencias del sector eléctrico / CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES - Naturaleza jurídica. Transferencias por venta de energía eléctrica / EMPRESA DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE BOGOTÁ - Manera de distribuir el 3% de las ventas brutas de energía a que se refiere el art. 45 de la ley 99 de 1993. El Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMAno constituye jurídicamente una corporación autónoma regional, toda vez que no goza de la naturaleza jurídica de esta clase de entidades, conforme lo ha establecido el artículo 23 de la ley 99 de 1993, aun cuando dentro de sus funciones se encuentren las de proteger el medio ambiente y los recursos naturales renovables, ya que no fue creado por la ley como un “ente corporativo de carácter público”, conformado por varias entidades territoriales integrantes de un ecosistema o unidad geográfica, sino que, como lo menciona la misma consulta, fue creado por el Acuerdo No. 9 de 1990 del Concejo del entonces Distrito Especial de Bogotá, como una dependencia de la administración central del Distrito, a la cual el decreto distrital 797 de 1993 le confirió una serie de funciones en el campo de la defensa del medio ambiente. Por tanto, no es la actividad en beneficio del medio ambiente la que sirve para determinar la participación establecida en el numeral 1º del art. 45 de la ley 99 de 1993 sino la naturaleza jurídica de corporación autónoma regional. El Departamento Técnico

Administrativo del Medio Ambiente -DAMAdel Distrito Capital de Santafé de Bogotá no tiene la naturaleza jurídica de una corporación autónoma regional y, por esta razón, no es beneficiario del 3% de las ventas brutas de energía por generación propia, que debe transferir, de acuerdo con el numeral 1º del artículo 45 de la ley 99 de 1993, la Empresa de Energía de Bogotá a las corporaciones autónomas regionales que tienen jurisdicción en el área de los proyectos energéticos de dicha empresa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).- Radicación número 894

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá. Manera de distribuir el 3% de las ventas brutas de energía a que se refiere el art. 45 de la ley 99 de 1993.

El señor Ministro del Interior, doctor Horacio Serpa Uribe, a solicitud del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., doctor Antanas Mockus Sivickas, formula a la Sala la siguiente consulta: “Debe la Empresa de Energía de Bogotá incluir al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) en la distribución del 3% de las ventas brutas de energía por generación propia a que se refiere el numeral 1º del artículo 45 de la ley 99 de 1993?”.

1. CONSIDERACIONES 1.1 Naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales. Las

corporaciones autónomas regionales tuvieron su origen en el acto legislativo número 5 de 1954, con fundamento en el cual el gobierno nacional creó, inicialmente, la Corporación Autónoma Regional del Cauca mediante el decreto ley 3110 de 1954. Tradicionalmente se había considerado a las corporaciones autónomas regionales como establecimientos públicos del orden nacional. Esto, a raíz del texto del citado acto legislativo y de la interpretación que se hacía del ordinal 10º del artículo 76 de la Constitución Política anterior, modificado por el artículo 11 del acto legislativo número 1 de 1968, según el cual correspondía al Congreso, mediante ley, “expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos”. La anterior concepción ha sido discutida luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, que en virtud de su vocación descentralista, trajo innovaciones a nivel territorial. En efecto, la nueva Constitución indicó en el numeral 7º del artículo 150, diversas facultades inherentes al Congreso, relacionadas con la estructura de la administración nacional, las cuales son ejercidas por medio de la expedición de leyes. Entre ellas se encuentra la de “reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía”. Precisamente el Congreso ejerció tal facultad mediante la expedición de la ley 99 del 22 de diciembre de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema

Nacional Ambiental - SINA - y se dictan otras disposiciones”. Esta ley tiene el carácter de ordinaria, naturaleza que le fue reconocida en la sentencia C-423 de 1994 de la Corte Constitucional, aunque dos magistrados salvaron su voto porque, a su juicio, la ley que reglamenta las corporaciones debe ser la orgánica de ordenamiento territorial (arts. 151 y 288 de la Constitución), a la cual estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, dando cabida a la iniciativa de las entidades territoriales. La ley 99 de 1993 trae los títulos VI y VII, en los cuales se encuentran las normas que regulan la naturaleza jurídica, los órganos de dirección y administración y las funciones de las corporaciones autónomas regionales ; así como la conservación o sustitución de la denominación, de la sede y de la jurisdicción territorial de algunas de las existentes, la modificación, transformación o reestructuración de otras y la creación de nuevas. El artículo 23 de dicha ley determinó de manera concreta la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la cual, a su vez, ha suscitado controversia.

Dice así la norma: “Naturaleza jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos

naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. Exceptúase del régimen jurídico aplicable por esta ley a las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, creada por el artículo 331 de la Constitución Nacional, cuyo régimen especial lo establecerá la ley” (Subraya la Sala). La ley a que se refiere el último inciso es la ley 161 del 3 de agosto de 1994. La controversia se ha planteado luego de la aludida sentencia C-423 de 1994 (septiembre 29) de la Corte Constitucional, en la cual ésta sostuvo que las corporaciones autónomas regionales son establecimientos públicos que tienen como finalidad la de promover y encauzar el desarrollo económico y social del territorio comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo de manera especial a la conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales. El aludido salvamento de voto sostiene que las mencionadas corporaciones no son establecimientos públicos sino que, por el contrario, tienen una naturaleza jurídica propia, distinta de otras entidades descentralizadas, en cuanto se les atribuye un carácter corporativo proveniente de la integración de entidades territoriales, vinculadas entre sí por razones geográficas, geopolíticas y ecológicas, y un objeto específico, relacionado con la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. Expresa, igualmente, que la creación de corporaciones autónomas regionales como entes nacionales, contraviene el carácter autónomo y regional que les atribuye la Constitución.

Por último, señala el mismo salvamento de voto que no se ve cómo podría conciliarse el concepto de establecimiento público nacional, proveniente de la voluntad unilateral del centro de la organización del Estado, expresada en la ley, con la voluntad asociativa entre entidades territoriales, a partir de la cual deberían surgir las corporaciones autónomas regionales. Posteriormente, la Corte Constitucional, en sentencia C-593 de 1995 (diciembre 7 ), sobre la constitucionalidad de algunas normas de la ley 161 de 1994, afirmó que las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo y las catalogó, finalmente, como organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente. Por su parte, esta Sala ha conceptuado, con base en el artículo 63 de la ley 179 de 1994 (compilado en el artículo 4º del decreto 111 de 1996), que, para los solos efectos presupuestales, se les aplican a las corporaciones autónomas regionales las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional (consultas 814 y 830 del 29 de abril y 28 de mayo de 1996). La Sala ha sostenido que “la ley 99 no encuadró estas entidades dentro de una categoría particular de entidades descentralizadas (pues no están constitucional ni legalmente calificadas como establecimientos públicos, a diferencia del

régimen anterior), ni determinó el orden o nivel administrativo al que pertenecen (no obstante estar integradas por entidades territoriales), lo cual trae como primera consecuencia jurídica la inaplicación de regímenes generales propios de otras clases de entidades” (consulta 814 del 29 de abril de 1996, citada en las consultas 830 y 836 del 28 de mayo y 29 de julio del mismo año). En suma, las corporaciones autónomas regionales vienen a ser ahora unas entidades sui generis, en la medida en que son “entes corporativos de carácter público” como dice la norma, creados por el Congreso nacional, pero conformados por las entidades territoriales que hacen parte de un ecosistema o de una unidad geográfica. 1.2 Las corporaciones autónomas regionales son creadas por la ley. La ley 99 de 1993 es clara en el artículo 23, al determinar que la creación de las corporaciones autónomas regionales debe ser por ley. De hecho, se constata en los artículos 33 a 38 y 41 de dicha ley, la creación mediante ésta, de diecisiete (17) corporaciones. Sobre este punto se pronunció la Corte Constitucional en la aludida sentencia C423 de 1994, cuando indicó que el Congreso de la República es el órgano que tiene la competencia in genere, para hacer las leyes y por tanto, es el autorizado para crear las corporaciones autónomas regionales, en cuanto es el titular de tal competencia. Precisó la Corte que, sin embargo, es necesario que el Congreso, al reglamentar la creación y el funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, respete la autonomía de los departamentos y municipios para administrar los

asuntos seccionales, planificar y promover su desarrollo económico y preservar el ambiente, para que así no se produzca una usurpación de competencias que deje sin funciones a las entidades territoriales. Finalmente, sostuvo la Corte que debido a que las corporaciones autónomas regionales pueden funcionar fuera de los límites territoriales de un departamento, en razón de que el derecho a gozar de un ambiente sano supera cualquier consideración territorial, las asambleas departamentales y los concejos municipales no pueden ordenar su creación, ya que sólo están facultados para dictar ordenanzas y acuerdos que no superen sus límites espaciales. Añadió la Corte que lo anterior no obsta para que las asambleas y los concejos, dentro de la órbita de sus competencias, creen establecimientos públicos con el fin de velar por un desarrollo sostenible en el respectivo departamento o municipio. Cabe destacar, en relación con el punto de la creación de estas corporaciones sólo por el Congreso nacional, que los dos magistrados que hicieron el mencionado salvamento de voto, manifestaron su desacuerdo afirmando que el Congreso de la República únicamente está facultado para reglamentar, por vía general, la creación y el funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, pero que la creación en estricto sentido, deberá estar en cabeza del organismo que la ley determine y deberá someterse a los requisitos, trámites y condicionamientos que el legislador, en cumplimiento de su función de regulación general, haya dispuesto. 1.3 La transferencia del 3% del sector eléctrico, establecida por el artículo 45 de la ley 99/93, está otorgada a las corporaciones autónomas

regionales. El primer inciso del artículo 45 de la ley 99 de 1993 dispone: “Transferencia del sector eléctrico. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la siguiente manera:

1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse, que será destinado a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto.

2. El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica,

distribuidos de la siguiente manera: a. El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse, distintos a los que trata el literal siguiente. b. El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra el embalse”. Como se aprecia, el numeral 1º de esta norma busca proveer de recursos a las corporaciones autónomas regionales afectadas por la central hidroeléctrica, con la cual la respectiva empresa produce la energía, siendo ellas las exclusivas destinatarias de la mencionada transferencia, la cual tiene también una finalidad específica: la protección del medio ambiente y de la cuenca hidrográfica influenciada por el proyecto. Es así como, según se desprende de la consulta, la Empresa de Energía Eléctrica

de Bogotá distribuye el 3% indicado en el numeral 1º del artículo 45, entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- , la Corporación Autónoma Regional del Guavio -CORPOGUAVIOy la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía -CORPORINOQUIA- , las cuales son las que tienen jurisdicción en el área. Ahora bien, el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMAno constituye jurídicamente una corporación autónoma regional, toda vez que no goza de la naturaleza jurídica de esta clase de entidades, conforme lo ha establecido el artículo 23 de la ley 99 de 1993, auncuando dentro de sus funciones se encuentren las de proteger el medio ambiente y los recursos naturales renovables, ya que no fue creado por la ley como un “ente corporativo de carácter público”, conformado por varias entidades territoriales integrantes de un ecosistema o unidad geográfica, sino que, como lo menciona la misma consulta, fue creado por el Acuerdo No. 9 de 1990 del Concejo del entonces Distrito Especial de Bogotá, como una dependencia de la administración central del Distrito, a la cual el decreto distrital 797 de 1993 le confirió una serie de funciones en el campo de la defensa del medio ambiente. Por tanto, no es la actividad en beneficio del medio ambiente la que sirve para determinar la participación establecida en el numeral 1º del art. 45 de la ley 99 de 1993 sino la naturaleza jurídica de corporación autónoma regional. En este orden de ideas, y con base en los planteamientos expuestos en materia constitucional y legal acerca de las corporaciones autónomas regionales, es

preciso concluir que el carácter ambiental de las funciones del DAMA no le otorga por sí mismo la naturaleza jurídica de corporación autónoma regional, para ser considerado beneficiario del 3% a que se refiere el numeral 1º del artículo 45.

2. LA SALA RESPONDE : El Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMAdel Distrito Capital de Santafé de Bogotá no tiene la naturaleza jurídica de una corporación autónoma regional y, por esta razón, no es beneficiario del 3% de las ventas brutas de energía por generación propia, que debe transferir, de acuerdo con el numeral 1º del artículo 45 de la ley 99 de 1993, la Empresa de Energía de Bogotá a las corporaciones autónomas regionales que tienen jurisdicción en el área de los proyectos energéticos de dicha empresa.

Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.