CE-SC-RAD1996-N905

COMPENSACIÓN POR TRANSPORTE DE COMBUSTIBLE - Pago /

ECOPETROL - Obligaciones / TRANSPORTE DE COMBUSTIBLES DERIVADOS DEL PETRÓLEO - Pago / GOBIERNO NACIONAL - Facultades La “compensación por transporte” se debe pagar por Ecopetrol, conforme a la ley, a los adquirentes de combustibles derivados del petróleo que se abastezcan en la planta mayorista de Yumbo (Valle) y trasladen los productos, cualquiera sea el medio de transporte utilizado, hasta la ciudad de Pasto, para su distribución en esta capital o en uno cualquiera de los municipios fronterizos del departamento de Nariño. Por consiguiente, el trayecto recorrido comprende ambos extremos y está vinculado a la construcción del Poliducto del Pacífico. De conformidad con la interpretación histórica y sistemática de la ley 191 de 1995, o ley de fronteras, los distribuidores que se benefician de la compensación por transporte de combustibles que paga ECOPETROL, son los pertenecientes a los municipios fronterizos del departamento de Nariño, siempre que se provean del combustible en Yumbo y lo lleven a Pasto con destino a sus localidades, en donde deberán venderlo al público en las condiciones estipuladas. Sin embargo, Ecopetrol debe seguir reconociendo el pago de la compensación en la forma dispuesta en la resolución 8-0182 de 15 de febrero de 1996, que es producto de un acuerdo entre funcionarios del Ministerio de Minas y Energía y autoridades del municipio de Ipiales, mientras dicho acto administrativo conserve su vigencia, es decir, hasta cuando sea derogado o modificado por la autoridad que lo expidió o

suspendido o anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. REGLAMENTACIÓN POR RESOLUCIÓN DE EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES - Improcedencia La Sala encuentra que no es procedente la reglamentación mediante resolución expedida por el Ministerio de Minas y Energía; la atribución que le confiere el decreto ley 2119 de 1992, reorgánico del Ministerio, de dictar los reglamentos relacionados con la exploración, explotación, transporte, refinación, distribución, procesamiento, beneficio, comercialización y exportación de los recursos naturales no renovables (Art. 3º., numeral 4), aunque amplia, no comprende el ejercicio de la potestad reglamentaria de leyes de la república, función otorgada por el constituyente de manera exclusiva al Gobierno Nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santa fe de Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicación Número: 905

Actor: MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia: LEY DE FRONTERAS. Pago de compensación a cargo de ECOPETROL por transporte de combustible entre las plantas de abasto y las zonas de frontera que sean capital de departamento. Aplicación del artículo 55 de la ley 191 de 1995.

El señor Ministro de Minas y Energía, en procura de conocer el concepto de la Sala en relación con la interpretación del artículo 55 de la ley 191 de 1995 que prevé: “ Mientras la Nación construye la red de poliductos contemplada en el

Plan Nacional de Desarrollo, ECOPETROL asumirá el costo del transporte de los combustibles derivados del petróleo entre las plantas de abasto o mayoristas y las zonas de frontera que siendo capital de departamento tengan comunicación por carretera con dichas plantas de abasto donde existiere terminal de poliducto ”, formula los siguientes interrogantes:  Debe ECOPETROL reconocer el pago de la compensación por transporte a los consumidores que se abastezcan en Yumbo, independientemente de que para el tramo recorrido no esté proyectada la construcción de un poliducto, del recorrido que se haga para llegar al municipio en el cual se distribuye y del medio de transporte que se utilice ?  Debe ECOPETROL dejar de reconocer el pago de la compensación por transporte a los distribuidores de los municipios de Nariño diferentes de Pasto pero que se abastecen efectivamente en la planta de abastos de Yumbo por ser la más cercana y recorren el tramo Yumbo - Pasto, para continuar el recorrido hacia el respectivo municipio ?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE :

I. La ley de fronteras. En desarrollo de los artículos 285, 289 y 337 de la Constitución Política y con el objeto de establecer un régimen especial para las zonas de frontera, tendiente a promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural, el Congreso de la República expidió la ley 191 de 23 de junio de 1995, cuyo título es el siguiente: “Por la cual se dictan disposiciones sobre zonas de frontera”.

La mencionada ley entiende por zonas de frontera, “aquellos municipios,

corregimientos especiales de los departamentos fronterizos, colindantes con los límites de la república de Colombia y aquellos en cuyas actividades económicas y sociales se advierte la influencia directa del fenómeno fronterizo (letra a. del art. 4º.). En relación con dichas zonas, la acción del Estado deberá orientarse prioritariamente a la consecución de objetivos tales como la creación de las condiciones necesarias para su desarrollo económico, mediante la adopción de regímenes especiales en materia de transporte, legislación tributaria, inversión extranjera, laboral y de seguridad social, comercial y aduanera, así como la prestación de los servicios necesarios para la integración fronteriza y para el desarrollo de las actividades económicas, sociales y culturales, tales como transporte, telecomunicaciones, energía eléctrica, agua potable y saneamiento básico, educación y salud. Se colige que el transporte constituye uno de los objetivos prioritarios para impulsar el desarrollo económico en las zonas de frontera. Facultado el Gobierno Nacional por la ley 191 para determinar las zonas de frontera - que pueden ser terrestres o marítimas - y las unidades especiales de desarrollo fronterizo, a ello procedió mediante la expedición del decreto 1814 de 26 de octubre de 1995, en el cual se dispone que son zonas de frontera : (…) En el departamento de Nariño, los municipios de Pasto, Ipiales, Aldana, Guachucal, Carlosama, Cumbal, Ricaurte, Tumaco (art. 1º., numeral 8).

II. El artículo 55 de la ley de fronteras. Consta en la Gaceta del Congreso correspondiente al 28 de junio de 1995 que fue el senador Parmenio Cuellar

Bastidas el proponente de esta norma, incorporada al final de la ley, pues solamente precedió los artículos sobre derogatoria y vigencia. Según sus palabras, con ella “vamos a hacerle justicia a cinco ciudades capitales de departamento que están en las zonas de frontera, que éste sea el primer paso para estandarizar el precio de los combustibles derivados del petróleo” (pág. 47). Por su parte, el Ministro de Minas y Energía, en la consulta dirigida a la Sala, considera que el “objeto de la norma analizada es anticipar el beneficio económico que representará la construcción del poliducto para quienes se abastecen de combustible en la planta mayorista ubicada en el municipio de Yumbo y lo transportan hasta Pasto, independientemente de que el combustible transportado sea distribuido en Pasto o en otro municipio, pues la norma no impone como condición que el combustible se distribuya en la capital de departamento; lo que importa es que el transportador acredite que ha transportado por el tramo que la ley exige para de esa manera hacerse acreedor a la compensación por transporte; es decir, únicamente por el recorrido efectuado entre la planta de abasto y la capital del departamento que para el caso que nos ocupa se trata del recorrido entre Yumbo y Pasto”. En cuanto al valor de la compensación por transporte de combustibles derivados del petróleo (gasolina motor corriente, ACPM y queroseno), el Ministerio de Minas y Energía, invocando sus facultades legales y, en especial, las conferidas por el decreto ley 2119 de 1992, mediante la resolución número 8-3269 de 26 de diciembre de 1995 fijó la estructura de precios máximos en pesos por galón, de

venta al público en $812.oo para los productos indicados (art. 1º.) y en la ciudad de Pasto, los precios máximos de venta al público en surtidor, en pesos por galón, fueron de $ 871.oo para gasolina corriente y ACPM y de $896.oo para queroseno (art. 4º); pocos días después, con fecha 3 de enero de 1996, el artículo 4º. fue modificado parcialmente por la resolución 8-0004, que fijó los precios máximos de venta al público en surtidor, en pesos por galón, para la ciudad de Pasto, en $812.oo para cada uno de los tres combustibles mencionados quedando la compensación en $59.oo para la gasolina corriente y el ACPM y en $84.oo para el queroseno. Protestas originadas en la ciudad de Ipiales dieron origen a un acuerdo suscrito el 23 de enero de 1996 entre autoridades de aquella ciudad y funcionarios del Ministerio de Minas y Energía, en el cual este Ministerio se comprometió a reestructurar “el sistema de precios de los combustibles en el departamento de Nariño, de tal manera que la compensación volumétrica por transporte entre los municipios de Yumbo y Pasto sea extensiva a los municipios del departamento”. Por eso en la nueva resolución (la número 8-0182 de 15 de febrero de 1996), se dispuso: ART. 1º. ECOPETROL pagará una compensación de noventa pesos ($90.oo) M/cte, por cada galón de combustible transportado entre la planta de abasto de Yumbo y la ciudad de Pasto, con destino a los municipios del departamento de Nariño. ART. 2º. Para tener derecho al pago de la compensación de que trata

la presente resolución, el distribuidor o transportador deberá cumplir con todos los trámites de verificación y control establecidos por ECOPETROL en su oficina de la ciudad de Pasto. En el artículo 3º. y de acuerdo con los datos históricos de consumo de combustibles en los municipios del departamento de Nariño, se determinaron los volúmenes en galones por mes a las estaciones de servicio, para que quedaran cubiertos en cada caso con la compensación dispuesta en el artículo 1º. A los respectivos alcaldes municipales se atribuyeron funciones de vigilancia y control, pudiendo imponer sanciones de cierre temporal y definitivo a las estaciones de servicio que cobren la compensación por un volumen mayor al asignado. La compensación, según la resolución últimamente mencionada, se pagará por cada galón de combustible transportado entre la planta de abasto de Yumbo (Valle) y la ciudad de Pasto, con destino a los municipios del departamento de Nariño, siempre que se cumpla con los trámites de verificación y control establecidos por ECOPETROL en su oficina de Pasto.

III. Condiciones para el pago de la compensación. La Sala considera que las condiciones exigidas por la ley de fronteras para adquirir el derecho al reconocimiento y pago de la compensación por el transporte de combustibles

derivados del petróleo, son las siguientes: a. Que en el Plan Nacional de Desarrollo esté prevista la construcción de un poliducto entre la planta de abasto , terminal del mismo y la zona de frontera que sea capital de departamento. (En el Plan Nacional de Desarrollo1995-1998, adoptado por la ley 188 de 1995, figura en el artículo 22 como proyecto de

inversión el Poliducto del Pacífico, “que se extenderá hasta los departamentos de Cauca y Nariño, incluyendo la ciudad de Pasto”); b. Que entre dicha planta de abasto o mayorista y la zona de frontera capital de departamento, trayecto en el cual se transportará el combustible, exista comunicación por carretera. Las condiciones anteriores las cumple el trayecto Yumbo - Pasto. El primero es planta de abasto mayorista y el segundo es la zona de frontera capital de departamento; ambos municipios están comunicados por carretera. Este último requisito es un punto de referencia que la ley considera indispensable para fijar el recorrido y determinar el valor de la compensación, pero el combustible puede ser llevado de la planta de abasto o mayorista a la respectiva zona de frontera, capital de departamento, por cualquier modalidad de transporte (marítimo, fluvial, férreo, aéreo), y no necesariamente por carretera y en carrotanque. Dados los supuestos de hecho que se dejan enunciados, un decreto reglamentario de la ley 191 de 1995 determinará la compensación por transporte a cargo de la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL. Por ser reglamentario de una ley de la república, dicho decreto deberá ser expedido por el Gobierno Nacional que, para el caso concreto, está formado por el Presidente de la República y el Ministro de Minas y Energía (arts. 115 y 189, numeral 11, de la Constitución). A este respecto, la Sala encuentra que no es procedente la reglamentación mediante resolución expedida por el Ministerio de Minas y Energía; la atribución que le confiere el decreto ley 2119 de 1992, reorgánico del

Ministerio, de dictar los reglamentos relacionados con la exploración, explotación, transporte, refinación, distribución, procesamiento, beneficio, comercialización y exportación de los recursos naturales no renovables (art. 3º., numeral 4), aunque amplia, no comprende el ejercicio de la potestad reglamentaria de leyes de la república, función otorgada por el constituyente de manera exclusiva al Gobierno Nacional. Por lo demás, la compensación en dinero tiene carácter transitorio: mientras la Nación construye el respectivo medio de transporte al cual la ley llama “poliducto”.

IV. Beneficiarios de la compensación. La compensación, que es un subsidio a cargo de ECOPETROL y en favor de los distribuidores de combustibles, está enmarcada, ineludiblemente, dentro de la ley de fronteras (ley 191 de 1995), dictada por el Congreso con el objeto de establecer un régimen especial para las zonas de frontera, con el fin de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural (ibídem, art. 1º.).

Por fuera del marco de la ley de fronteras, la compensación carece de razón de ser; pierde su identidad y su específica finalidad. Por eso extenderla al combustible transportado “con destino a los municipios del departamento de Nariño”, es decir, a todos ellos y no exclusivamente a los municipios fronterizos, es sencillamente reglamentar al margen de la ley, excediendo el campo de acción de ésta y sus objetivos. Las zonas de frontera son, según la definición legal, aquellos municipios o corregimientos especiales de los departamentos fronterizos colindantes con los

límites de nuestro país, y aquellos en cuyas actividades económicas y sociales se advierte la influencia directa del fenómeno fronterizo. En el departamento de Nariño ostentan tal carácter únicamente los municipios de Pasto, Ipiales, Aldana, Guachucal, Carlosama, Cumbal, Ricaurte y Tumaco, de conformidad con el decreto 1814 de 1995, dictado por el Gobierno Nacional en uso de las facultades que le fueron conferidas por el artículo 5º. de la ley 191 del mismo año. Los municipios fronterizos constituyen un espacio territorial sometido a reglamentación especial en la ley 191 y como tales, reciben un tratamiento similar para efectos de “estandarizar el precio de los combustibles derivados del petróleo” y fomentar su desarrollo en materia de transporte. Reglamentación que es exclusiva para ellos y, además, excluyente. Ese fue el pensamiento del legislador y el del autor de la iniciativa, para quien “ahora vamos a hacerle justicia a cinco ciudades capitales de departamento que están en las zonas de frontera”. Una de ellas es Pasto. En el caso consultado, el beneficio legal supone que el combustible sea transportado entre Yumbo, en el Valle (planta de abasto mayorista) y la zona de frontera que es capital de departamento, calidad que sólo ostenta San Juan de Pasto. Esta ciudad recibe un beneficio directo y los demás municipios fronterizos del mismo departamento, dependiendo de su ubicación con respecto a ella, un beneficio indirecto. Ciertamente el legislador podría cambiar de criterio y favorecer en forma directa a los municipios de frontera, permitiendo el transporte del combustible subsidiado entre la planta de abasto y el respectivo municipio, sin necesidad de pasar por

Pasto, que es la ciudad hasta donde se prolongará el Poliducto del Pacífico; o también comprender a los distintos municipios de Nariño, aunque en esta última hipótesis por fuera de la ley de fronteras. Pero una y otra opción se proyectan hacia el futuro; la situación actual es menester concebirla dentro del marco legal que se deja expuesto.

La Sala responde:

1. La “compensación por transporte” se debe pagar por ECOPETROL, conforme a la ley, a los adquirentes de combustibles derivados del petróleo que se abastezcan en la planta mayorista de Yumbo (Valle) y trasladen los productos, cualquiera sea el medio de transporte utilizado, hasta la ciudad de Pasto, para su distribución en esta capital o en uno cualquiera de los municipios fronterizos del departamento de Nariño.

Por consiguiente, el trayecto recorrido comprende ambos extremos y está vinculado a la construcción del Poliducto del Pacífico.

2. De conformidad con la interpretación histórica y sistemática de la ley 191 de 1995, o ley de fronteras, los distribuidores que se benefician de la compensación por transporte de combustibles que paga ECOPETROL, son los pertenecientes a los municipios fronterizos del departamento de Nariño, siempre que se provean del combustible en Yumbo y lo lleven a Pasto con destino a sus localidades, en donde deberán venderlo al público en las condiciones estipuladas.

Sin embargo, ECOPETROL debe seguir reconociendo el pago de la compensación en la forma dispuesta en la resolución 8-0182 de 15 de febrero de 1996, que es producto de un acuerdo entre funcionarios del Ministerio de Minas y

Energía y autoridades del municipio de Ipiales, mientras dicho acto administrativo conserve su vigencia, es decir, hasta cuando sea derogado o modificado por la autoridad que lo expidió o suspendido o anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Transcríbase al señor Ministro de Minas y Energía. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. (PASAN LAS FIRMAS) Luis Camilo Osorio Isaza Javier Henao Hidrón Presidente de la Sala César Hoyos Salazar María Helena Giraldo Gómez Elizabeth Castro Reyes Secretaria de la Sala