CE-SC-RAD1996-N914

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - Concepto Las contribuciones parafiscales, están definidas legalmente como los “gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ello, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable”. CUOTA DE FOMENTO GANADERO Y LECHERO - Titularidad para recaudo Están obligadas a recaudar la cuota de fomento ganadero y lechero, correspondiente al equivalente al 0.5 sobre el precio de litro de leche vendida por el productor, las personas naturales o jurídicas que se la compren cruda o procesada, al por mayor, bien sea para procesarla y venderla o simplemente para venderla y el productor cuando él mismo la procese y la comercialice; de conformidad con lo estatuido en la Ley 89 de 1993 y su Decreto reglamentario 696 de 1994. Los procesadores lácteos, diferentes al productor de leche, por su actividad procesadora no están obligados a recaudar la mencionada cuota de fomento ganadero o lechero.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santa Fe de Bogotá, D. C., dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 914

Actor: VICEMINISTRO DE COORDINACIÓN DE POLÍTICAS Referencia: Contribución Parafiscal de Fomento Ganadero y Lechero. ¿Quiénes están obligados a recaudar la cuota correspondiente al precio del litro de leche?

El Viceministro de Coordinación de Políticas, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, doctor Rafael Echeverry Perico, formula a la Sala la siguiente consulta: “A la luz de la Ley 89 de 1993 y de su Decreto reglamentario 696 de 1994, ¿quiénes están obligados a recaudar la cuota correspondiente al precio del litro de leche? Los procesadores lácteos, diferentes al productor de leche, por su actividad procesadora, ¿están obligados a recaudar la cuota correspondiente al precio del litro de leche?”.

1. ANTECEDENTES Como fundamentos del cuestionamiento formulado, el consultante expresa textualmente: “La Ley 89 de 1993 estableció la cuota de Fomento Ganadero y Lechero y creó el

Fondo Nacional del Ganado. En su artículo 6º, literal b) dispuso: “La cuota correspondiente al precio del litro de leche será recaudada por las personas naturales o jurídicas que le compren a los productores y / o la procesen en el país”. A su turno, el Decreto 696 de 1994, reglamentario de la Ley 89 de 1993, en su artículo 5º, numeral 2, señala que el obligado al recaudo de la contribución lechera es “la persona natural o jurídica que compre leche cruda al productor, o

aquella que siendo productor la procese y / o comercialice directamente en el país”. En los términos del artículo 2º de la Ley 89 de 1993, en consonancia con el artículo 1º del Decreto 1841 de 1994, el sujeto pasivo de la contribución parafiscal ganadera y lechera sobre la leche, es el productor de leche, por consiguiente el deudor de la obligación tributaria. Conforme con la Ley 89 citada, el hecho generador de esta contribución tiene su origen en la venta y en el procesamiento de leche y tanto la una como el otro corren a cargo del productor. El parágrafo 1º del artículo 8º del mencionado Decreto 696, dispone que en ningún caso podrá haber doble recaudo de la cuota de fomento ganadero y lechero por un mismo litro de leche vendida. Nuestra consulta obedece a que existen dos interpretaciones sobre la obligación que le asiste al procesador lácteo de recaudar la contribución lechera: La primera de ellas, interpreta conjuntamente la norma general contenida en el literal b) del artículo 6º de la Ley 89 con la específica del artículo 5º del Decreto reglamentario 696, consultando los elementos esenciales de esta contribución y la razón de ser de la misma. Considera que estas normas presentan dos situaciones diferentes y en cada una de ellas el agente recaudador será distinto. La primera ocurre cuando se compra leche cruda directamente al productor, caso en el cual el recaudador será el comprador, y la segunda, se presenta cuando el procesamiento y / o comercialización de la leche, en este último caso, en una presentación diferente a

la cruda, la efectúa el mismo productor, evento en el cual el agente retenedor será el productor. Quien no se encuentre dentro de las situaciones antes descritas no estará obligado a recaudar la cuota parafiscal. De manera que, el procesador lácteo, diferente al productor de leche, está obligado a retener la cuota en la medida en que la compre directamente al productor, más no por su actividad procesadora. Otros son del parecer, que no sólo existen las dos situaciones descritas, sino que hay una tercera que emana de la Ley 89 de 1993, artículo 6º, literal b) y que corresponde a las personas naturales o jurídicas que procesen leche en el país, de forma que, estas personas deberán recaudar la contribución, sin perjuicio de verificar previamente que, si la leche se ha comprado a un intermediario, no haya sido objeto de la correspondiente retención parafiscal al productor, evento en el cual procederá el recaudo, de lo contrario, deberá abstenerse de efectuarlo”.

2. CONSIDERACIONES 2.1 Las contribuciones parafiscales. Están definidas legalmente como “los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable” (art. 29, Decreto 111 / 96).

La jurisprudencia constitucional le atribuye a la contribución parafiscal las siguientes características; es un tributo especial impuesto por el Estado en ejercicio de su soberanía fiscal, distinto a los impuestos y las tasas, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados; se puede imponer a favor de entidades públicas, semipúblicas o privadas que ejerzan actividades de interés general, las cuales pueden verificar y administrar los recursos recaudados, que no acrecientan el presupuesto nacional, departamental o municipal. Estas contribuciones, se denominan parafiscales porque están al lado de las fiscales, dado que “para” se usa aquí como prefijo y significa “junto a, al margen de, o al lado de”. Tanto las contribuciones fiscales como las parafiscales tienen carácter público, estas últimas porque su creación es de origen público, su destinación es de interés público, ingresan a una cuenta de carácter publico y están sujetas al control y vigilancia del Estado. 2.2 Cuota de fomento ganadero y lechero. Por medio de la Ley 89 de 1993 se establece “la cuota de fomento ganadero y lechero como contribución de carácter parafiscal, la cual será equivalente al 0.5% sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50% de un salario diario mínimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del sacrificio” (art. 2º). La misma ley crea el Fondo Nacional del Ganado para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la cuota de fomento ganadero y lechero y determina

que el recaudo de dicha cuota será efectuado por las siguientes entidades o empresas: (...) “b) La cuota correspondiente al precio del litro de leche, será recaudada por “las personas naturales o jurídicas que le compren a los productores y / o la procesen en el país” (art. 6º). La Ley 89 de 1993 fue reglamentada mediante el Decreto 696 de 1994 cuyo artículo 5º dispone: “Efectuarán el recaudo de la contribución a que se refiere la Ley 89 del 10 de diciembre de 1993, las siguientes personas naturales o jurídicas: (...)

2. La persona natural o jurídica que compre leche cruda al productor, o aquella que siendo productor la procese y / o comercialice directamente en el país.

3. Las cooperativas lecheras recaudarán la cuota de fomento ganadero y lechero por concepto de compras de leche realizadas a los productores no cooperados y a los cooperados cuando su consejo de administración decida participar en el Fondo Nacional del Ganado”. 2.3 Interpretación de las normas de la Ley 89 de 1993. Por cuanto la consulta versa sobre el recaudo de la cuota que se causa particularmente sobre la leche, a este tópico se contraerá el análisis y alcance de este concepto.

La interpretación de una norma jurídica debe hacerse tomando el contexto de la ley, pues este, como enseña el artículo 30 del Código Civil, “servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía”. Pues bien, el artículo 6º de citada la ley no puede interpretarse aisladamente, sino

en relación con el artículo 2º de la misma. Al hacerlo así se concluye: a) La cuota se causa sobre el precio del litro de leche vendida; b) El pago de la cuota es una obligación a cargo del productor; c) El recaudo de la cuota debe hacerse por el comprador al momento de la compra de la leche al productor; d) Si el productor vende la leche en su estado natural, que corresponde a la llamada leche cruda, la persona natural o jurídica que se la compre debe recaudar la mencionada cuota; e) En caso de que el productor procese la leche, el recaudo de la cuota debe realizarse por este en el momento en que la venda o la comercialice directamente. Por venta se entenderá la enajenación que haga el productor, que es simultáneamente procesador, a una persona natural o jurídica de la totalidad de la leche procesada, y por comercialización la actividad que realice el mismo productor para enajenar al detal la leche que hubiere procesado. La confusión sobre cuándo y quién debe recaudar la cuota surge de la inapropiada redacción del literal b) del artículo 6º de la ley, que fue repetida en el numeral 2 del artículo 5º del Decreto reglamentario 696 de 1994, al decir aquel: “que le compren a los productores y / o la procesen” y el último: “que compre leche cruda al productor, o aquella que siendo productor la procese y / o comercialice”. En efecto, el uso de la fórmula “y / o” copiada del and / or de los norteamericanos,

contra la cual se han pronunciado drásticamente varios escritores colombianos, entre ellos Roberto Cadavid Misas, más conocido como Argos, para quien esa fórmula no debería emplearse nunca, y que no hace falta, pues explica: “frente a dos alternativas, A, B, si se quiere que entren las dos, bastará con especificar A y B; y si la A no se debe eliminar no se deberá pedir A o B, pues esto significa que es indiferente cualquiera de las dos, ...”1 El “y / o” coloca frente a tres expectativas, bien se trate de sujetos que deban un comportamiento o de objetos que vayan a darse: que la acción la deben realizar A y B; que la deba realizar A; que le corresponda ejecutarla a B; y en el caso de objetos, que deban darse las cosas A y B; la A; o la B. En materia de obligaciones jurídicas existe una clasificación según la cual estas pueden ser con pluralidad de objeto o con pluralidad de sujetos. Las obligaciones con pluralidad de objeto admiten tres especies: de simple objeto múltiple; alternativas y facultativas. En la primera se deben copulativamente varias cosas y por tanto el deudor sólo se libera si las entrega todas; en la segunda se deben varias cosas, pero la ejecución de una de ellas exonera de la ejecución de las otras. Se distinguen por la conjunción “o”. Y en la tercera, la obligación tiene por objeto una cosa determinada, pero corresponde al deudor la facultad de pagar con dicha cosa o con otra que se designa. Por su parte, las obligaciones con pluralidad de sujetos, que son una excepción a la regla general de un solo deudor y un solo acreedor, pueden clasificarse en

simplemente conjuntas, solidarias e indivisibles. En las de la primera clase existen varios deudores o acreedores y un solo objeto debido, por lo cual cada deudor solo es obligado a cumplir su parte o cuota y cada acreedor sólo puede exigir su parte o cuota en el crédito. En las de la segunda clase hay un solo deudor o un solo acreedor, porque aunque el objeto de la obligación sea en principio divisible se torna indivisible, por determinación de la convención, del testamento o de la ley; estas son las llamadas obligaciones solidarias. Por último, la tercera clase corresponde a las obligaciones indivisibles, que lo son cuando tengan por objeto una cosa no susceptible de división, sea física, sea intelectual o de cuota. En el caso materia de la consulta, el problema no está en cuanto al objeto que se debe, que es uno solo, un porcentaje sobre el precio del litro de leche vendida; tampoco en relación con la persona que debe pagar la cuota o contribución de fomento ganadero y lechero, pues no hay duda de que la obligación de pagar la contribución parafiscal instituida por la Ley 89 de 1993 incumbe exclusivamente al productor, pues así lo dispone, en forma clara y expresa, el artículo 2º de aquélla. La incertidumbre surge en relación con la persona natural o jurídica encargada de efectuar el recaudo de la contribución, particularmente cuando entre el productor y el procesador intervenga un intermediario. Conforme a la ley, la cuota debe ser recaudada por las personas naturales o jurídicas que le compren a los productores. No distingue la ley si la persona

que compra es un procesador, un consumidor o un intermediario, cualquiera de ellos, por el solo hecho de comprar la leche, queda obligado a efectuar el recaudo de la cuota o contribución parafiscal de fomento ganadero y lechero. La fórmula “y / o la procesen”, que aparece en la frase del artículo 6º de la ley, se entiende aplicable a los procesadores de leche, sólo cuando estos la compren y procesen. No hay lugar a deducir que involucra a los procesadores cuando estos procesen la leche sin comprarla previamente a los productores y la vendan, porque el hecho generador de la contribución es la venta de cada litro de leche por el productor. El productor mismo puede constituirse en obligado del recaudo de la contribución cuando él procese la leche y la comercialice directamente, como expresa el decreto reglamentario. Esto es así porque en esta circunstancia la venta de la leche la hace el mismo productor. Con todo, si el productor procesa la leche y la vende al por mayor, el responsable del recaudo será la persona natural o jurídica que le compre la leche. Actualmente el recaudo de las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero debe estar sometido a un mecanismo de control interno denominado auditoría interna de los fondos constituidos con contribuciones parafiscales, al cual le corresponde, según el Decreto reglamentario 2025 del 6 de noviembre de 1996, certificar la información relativa a las cuotas parafiscales que no se paguen en tiempo o se dejen de recaudar, o cuando sean pagadas con irregularidades en la liquidación, en el recaudo o en la consignación, siempre y cuando tales

situaciones no se hubieren subsanado. Aún más, dado que la contribución parafiscal para el fomento ganadero y lechero se creó con destino a beneficiar el gremio o sector de la producción de la leche y el ganado, y que la cuota grava al productor, este es también llamado a vigilar que las sumas que paga por dicho concepto sean debida y oportunamente transferidas al Fondo Nacional del Ganado por la persona que las recaudó al momento de ocurrir la venta de los correspondientes litros de leche. En consecuencia, están obligadas a recaudar la cuota correspondiente al litro de leche vendida por el productor las personas naturales o jurídicas que se la compren cruda o procesada, al por mayor, bien sea para procesarla y venderla o simplemente para venderla a un procesador, y el productor cuando él mismo la procese y la comercialice. No debe olvidarse que el Código Sanitario prohíbe expender leche cruda directamente al público y estatuye que la leche tratada en plantas de enfriamiento deberá destinarse a la pasteurización (Ley 9ª de 1979, arts. 390 y 397).

3. LA SALA RESPONDE 3.1 Están obligadas a recaudar la cuota de fomento ganadero y lechero, correspondiente al equivalente al 0.5% sobre el precio del litro de leche vendida por el productor, las personas naturales o jurídicas que se la compren cruda o procesada, al por mayor, bien sea para procesarla y venderla o simplemente para venderla, y el productor cuando él mismo la procese y la comercialice; de conformidad con lo estatuido en la Ley 89 de 1993 y su Decreto reglamentario

696 de 1994. 3.2 Los procesadores lácteos, diferentes al productor de leche, por su actividad procesadora no están obligados a recaudar la mencionada cuota de fomento ganadero o lechero. Transcríbase a la señora Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; María Elena Giraldo Gómez, Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.