CE-SC-RAD1998-N1043

RESERVAS NATURALES DE LA SOCIEDAD CIVIL - Registro ante el Ministerio del Medio Ambiente / DERECHO DE PROPIEDAD - Restricción / DERECHO DE DOMINIO - Afectación / RESERVAS NATURALES DE LA SOCIEDAD CIVIL - Registro Inmobiliario El caso de las reservas naturales de la sociedad civil, entiende la Sala, representa un evento de limitación al dominio con origen en la ley 99 de 1993, y como tal, su registro inmobiliario es obligatorio conforme al artículo 2o. del decreto 1250 de 1970 mediante acto administrativo expedido por el Ministerio del Medio Ambiental al momento de hacerse el registro ambiental ante su despacho, el cual por lo demás, tiene su propia autonomía y efectos tal como lo prevé el artículo 110, ibídem.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 29 de enero de 1998.

CONSENTIMIENTO DEL TITULAR DE LA RESERVA PARA EJECUTAR

INVERSIONES / GESTIÓN PUBLICA - Prerrogativa Decisoria / PROTECCIÓN AMBIENTAL / IMPOSICIÓN DE SERVIDUMBRE - Improcedencia Se concede por la ley una prerrogativa decisoria en la gestión pública de planeación y de ejecución de la inversión, que otorga en este caso consecuencias participativas al titular del derecho de propiedad en razón de sus características ambientales y del valor que representan para la conservación de las riquezas naturales de la Nación; se privilegia con ello la voluntad del titular de la reserva sobre los proyectos de inversión. El legislador estableció este mecanismo en aras de la protección ambiental independientemente del titular. En otros términos, lo que es objeto de protección legal es la reserva ambiental y no el derecho de

propiedad particular sobre el inmueble. En el caso de que el titular de la reserva no conceda su consentimiento tal determinación debe estar fundada en las razones que le asisten para impedir que se deteriore el entorno protegido; en tal evento, el Estado no podrá emprender las obras, pues la norma especial del artículo 110 de la ley 99 de 1993 así lo prevé, de tal manera que las disposiciones generales sobre adquisición e imposición de servidumbres (decreto 222/83) no resultan aplicables ante la prohibición especial ambiental.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 29 de enero de 1998.

EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA - Procedimiento Aplicable / PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE - Ejecución de Obras Públicas / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA - Procedimiento La consideración acerca del alcance de la prohibición de inversión por los propietarios no obsta para la aplicación de procedimientos de adquisición por enajenación voluntaria o mediante expropiación previstos en la misma ley 99 de 1993, toda vez que la ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como la ordenación de cuencas hidrográficas, la imposición de servidumbres necesarias para la e ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente, son motivos de utilidad pública e interés social previstos por la ley (arts. 107, 108, 11) pero sus causales son las mismas generales para cualquier predio y tienen lugar únicamente en los casos que determine el legislador (Art. 58 de la C.P.). El procedimiento que debe aplicarse tanto para

negociación directa y voluntaria como para la expropiación, según el caso, es el contenido en las normas sobre reforma agraria para predios rurales y sobre reforma urbana para predios urbanos. (Art.. 107). El cambio del titular del derecho de propiedad no afecta la destinación del inmueble ni la aplicabilidad de los usos y actividades a las cuales puede destinarse el inmueble, toda vez que los derechos derivados de la reserva previstos en la ley son irrenunciables y no pueden ser objeto de transacción por las autoridades o los particulares, por ser normas ambientales de orden público (Art.. 107, ley 99/93).

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 29 de enero de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santa fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997) Radicación número: 1043

Actor: MINISTRO DEL MEDIO AMBIENTE Referencia: Reservas naturales de la sociedad civil (ley 99 de 1993) El Ministro del Medio Ambiente, doctor Eduardo Verano De La Rosa, con ocasión de la reglamentación de las reservas naturales de la sociedad civil y su registro reguladas por los artículos 109 y 110 de la ley 99 de 1993, formula a la Sala la siguiente consulta: “1.Las reservas naturales de la sociedad civil constituyen una limitación al dominio?

En caso afirmativo, ¿ el acto administrativo mediante el cual el Ministerio del Medio Ambiente ordena el registro de una reserva natural de la sociedad civil, debe ordenar también su registro en la

respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos? 2.Cuál sería el procedimiento a seguir cuando el titular de una reserva natural de la sociedad civil no dé su consentimiento para que el Estado ejecute inversiones que afecten su reserva? Opera en este caso la expropiación por vía administrativa?” La Sala considera. 1.Reserva natural de la sociedad civil. El ordenamiento jurídico en Colombia, desde la misma Constitución, tiene un significativo contenido en materia de ecología y de preservación del ambiente, conforme al cual, es derecho de toda persona gozar de un medio ambiente sano y deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines (Art..79); se exige con tal fin al Estado y a las personas la obligación de proteger las riquezas naturales de la Nación (Art. 8º). Finalmente el artículo 58 superior define la propiedad como función social que implica obligaciones y como tal le es inherente una función ecológica; la misma disposición autoriza que por motivos de utilidad pública o interés social podrá haber expropiación. En la amplia gama de instrumentos normativos en defensa y preservación del ambiente armonizados a partir de la nueva Constitución, debe destacarse la previsión legal de las reservas ambientales por conducto de los propios particulares titulares del derecho de propiedad sobre inmuebles con especial valor ecológico, en los siguientes términos: “Denomínase reserva natural ambiental de la sociedad civil la parte o el todo del área de un inmueble que conserve una muestra de un ecosistema natural y sea manejado bajo los principios de la sustentabilidad en el uso de los recursos naturales, cuyas actividades

y usos se establecerán de acuerdo con reglamentación, con la participación de las organizaciones sin ánimo de lucro de carácter ambiental”. Parágrafo. Para efectos de este artículo se excluyen las áreas en que se exploten industrialmente recursos maderables, admitiéndose sólo la explotación maderera de uso doméstico y siempre dentro de parámetros de sustentabilidad.” ( Art. 109 ley 99/93). 1.2.Las reservas naturales ambientales. La disposición legal se refiere especialmente a una especie de reserva natural dentro del universo de preservación de las condiciones de los recursos naturales para conservación de los ecosistemas en beneficio de la humanidad y de su calidad de vida; esta especie son precisamente las partes de un área, o el área completa de un sistema natural. Es decir, no se trata de cualquier inmueble sino de los que cumplan con unas características que resultan necesarias de acuerdo con la ley (Art. 109, ley 99/93) para ser objeto del manejo especial por sus propietarios con la garantía del Estado de asegurar su preservación. Sobre estas materias, en la declaración de principios de la 1ª Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio humano puede leerse: “Los recursos naturales de la Tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga. El hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y la fauna silvestres y su hábitat, que se encuentran actualmente en grave peligro por una combinación de factores adversos. En consecuencia,

al planificar el desarrollo económico debe atribuirse importancia a la conservación de la naturaleza, incluidos la fauna y la flora silvestres”. 1.3.La sociedad civil. También es importante destacar cómo los especialistas en protección ambiental consideran fundamental la actuación conjunta del Estado y en general de las personas que habitan en nuestro planeta tierra para que el esfuerzo de su protección tenga incluidos los mares, lagos, ríos, montañas, bosques y valles, y en particular cuando estos últimos lugares hagan parte de ecosistemas con especial importancia que acredita mérito significativo de excepcional atención de las autoridades y de la sociedad civil . La doctrina ambiental tiene el siguiente criterio sobre la materia: “La estrategia de educación y valoración de la biodiversidad busca hacer un trabajo conjunto entre la comunidad, las instituciones científicas, la administración municipal y las entidades ambientales. Se trata de hacer el reconocimiento de los aspectos importantes de la fauna y flora del municipio, de identificar su importancia y características y de establecer los mecanismos para su valoración y utilización sostenible con miras a que ella sea un potencial. Aquí es muy importante el trabajo de los propietarios de los predios para que ellos mismos conozcan sus recursos biológicos, los valoren y los protejan. Se abre así un inmenso campo para que en los predios se establezcan zonas de reserva “apadrinadas” por instituciones de investigación y protección y cuyos hallazgos pueden ser conocidos por los propietarios para que así protejan más estos recursos.”1 2.Registro de las áreas de reserva natural ante el Ministerio del Medio Ambiente. Dispone la ley que la persona natural, jurídica o colectiva propietaria de un

área de reserva natural de la sociedad civil debe obtener registro o matrícula ante el Ministerio del Medio Ambiente, previa solicitud formulada directamente o por medio de una organización sin ánimo de lucro, en los términos previstos en la reglamentación. Identificada entonces el área con las características y que ésta resulte apropiada para ser calificada como objeto de reserva natural ambiental, procede hacer el correspondiente reconocimiento por las autoridades. 2.1.Consecuencias del registro ante el Ministerio del Medio Ambiente. Debe hacerse advertencia que la declaración de reserva natural ocurre por la voluntaria decisión del propietario del inmueble; el Estado al aceptar el reconocimiento de la existencia de una parte de un ecosistema, por consiguiente procede a su registro que genera las consecuencias jurídicas previstas por la ley. 1LATORRE E., Emilio, Medio Ambiente y Municipio en Colombia. Fescol. 1994, pag. 116.) En la ley 99 se han señalado dos efectos distintos con motivo de la declaración de las reservas de la sociedad civil, las cuales se analizan por aparte. 2.1.1.Facultades del dueño o titular Obtenido el registro, la persona natural, jurídica o colectiva titular del registro debe ser llamada a participar en los procesos de planeación de programas de desarrollo que se van a ejecutar en el área en donde se encuentre ubicado el inmueble. Dispone la ley 99: “El Estado no podrá ejecutar inversiones que afecten una o varias reservas naturales de la sociedad civil, debidamente registradas, sin el previo consentimiento del titular de ella. El Estado promoverá y facilitará la adquisición, establecimiento y libre desarrollo de áreas de reservas naturales por la sociedad civil en

ecosistemas o zonas estratégicas.” (Art. 110). Ello explica, por una parte, la previsión legal del registro de la reserva, en la medida en que por este mecanismo pone en conocimiento de terceros la existencia de una parte de un ecosistema natural; ello para efectos de la planeación del desarrollo teniendo en cuenta esta variable ambiental con miras a su preservación y aprovechamiento sostenible, así como la posibilidad para su dueño de participar en la planeación del desarrollo de la zona afectada y la capacidad de veto sobre proyectos de inversión que el Estado pretenda ejecutar. 2.1.2.Afectación o limitación del bien inmueble. Las actividades y usos que el propietario del inmueble puede realizar en su predio, han sido condicionadas por la ley a las disposiciones que el Gobierno determine en la reglamentación, de modo que el ejercicio de los derechos de uso derivados de su propiedad estarán limitados o restringidos a lo que allí se establezca de acuerdo con la autorización legal de regulación de la iniciativa privada; o sea que la destinación del bien inmueble se restringe y existe afectación de su derecho de propiedad, con el fin de hacerle cumplir la función ecológica que le es inherente. Del régimen descrito se derivan otras consecuencias que la Sala debe advertir, consistentes en: -La afectación del derecho de dominio del titular de esta reserva representado por una limitación al uso, disfrute o utilización del bien inmueble que finalmente altera su derecho de dominio, -restricción en la destinación del bien solamente a aquellas actividades y usos determinados en el reglamento, -incidencia en el contenido económico del derecho, por tanto limitación al usufructo y a la negociabilidad sin restricciones de los bienes inmuebles.

Es claro que el titular del derecho de propiedad sobre un bien inmueble en el que se conserve una muestra de un ecosistema va a tener restringido su derecho, limitada su capacidad de realizar actividades económicas y de ejercer su iniciativa privada constitucionalmente garantizada (arts. 58 y 333 ); además debe soportar la desvalorización que representa la restricción del uso y la destinación que pueda darse a un activo de su patrimonio; también la eventual disminución del precio o valor comercial del bien por la destinación ambiental, todo ello en aras del interés superior de la sociedad. La Sala observa que han aparecido en el ordenamiento jurídico previsiones similares en las que se afectan bienes de particulares a una finalidad de interés público, social, cultural o ambiental, teniendo como presupuesto la titularidad de los bienes en cabeza de personas naturales o jurídicas sobre las que se soportan las consecuencias económicas derivadas de la restricción de negociabilidad o de utilización y destinación de los bienes, como sucede con los que integran el patrimonio cultural de la Nación previstos en la ley 397 de 1997 o las destinaciones urbanísticas de que tratan las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997. En criterio de la Sala, tales regímenes deben ser interpretados en forma sistemática y axiológica conciliando de una parte el interés público o colectivo de la sociedad para la protección jurídica a ciertos bienes, valores, identidades o riquezas nacionales que en buena hora encuentran garantía de su conservación o utilización adecuada en beneficio de las generaciones presente y futuras; por otra parte, la protección de los derechos reales o personales de los titulares de

aquellos bienes en los que recae el objeto de la medida, sin que el cometido de protección del interés público o colectivo deba significar para estos asumir una carga desproporcionada de conservación frente al resto de la sociedad, en detrimento de la valoración de los activos componentes de su patrimonio. 3.El registro inmobiliario. La obligación constitucional de protección de las riquezas naturales de la Nación objeto de garantía constitucional, hace necesario que las afectaciones como es el caso de las limitaciones al uso y desarrollo de actividades en bienes inmuebles registrados como reserva ambiental de la sociedad civil, deben ser tratadas como restricciones al dominio y dárseles la publicidad y conocimiento necesarios para proteger la disponibilidad comercial que tengan, de tal modo que los terceros se encuentren en condición de conocer no sólo las limitaciones al dominio derivadas de la reserva, sino de la posibilidad de participación en los proceso de planeación y de ejercer eventualmente la prerrogativa decisoria sobre proyectos de inversión pública que el Estado ha de emprender, aspecto también innovador frente a los instrumentos tradicionales de cumplimiento de la gestión pública. Debe analizarse a continuación si el objetivo de publicidad referido se obtiene sólo a través del registro de la reserva en el Ministerio del Medio Ambiente, o si se requiere también con la aplicación de las disposiciones legales sobre registro inmobiliario previstas principalmente en el decreto 1250 de 1970; para tal efecto debe establecerse si la destinación y uso que determine el reglamento para un inmueble en razón de la reserva natural, constituye o no una limitación o gravamen al dominio o al derecho real, y como consecuencia de ello, deba ser objeto de registro inmobiliario.

El sistema legal de registro inmobiliario tiene como uno de sus fines principales el de dar publicidad a los actos y contratos traslaticios de dominio de los bienes raíces o de los que les imponen gravámenes o limitaciones. Por regla general, ningún título o instrumento sujeto a registro surte efectos respecto de terceros, sino desde la fecha de aquel, de manera que con ello se amparan los derechos de terceros y se divulgan las actuaciones que dan origen a la determinación del grado de libertad o las limitaciones que recaen sobre los inmuebles ( Art. 44, decreto 1250 de 1970). El registro también sirve como medio de tradición de bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos sobre ellos, tal como sucede con la hipoteca, el usufructo, el uso, la habitación y la servidumbre. Tiene también por finalidad dar garantía de autenticidad y seguridad a los actos sujetos a registro, en beneficio de las partes contratantes. Son objeto de registro “ todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del título hipotecario o prendario.” Igualmente “ los actos , contratos y providencias que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones.” ( Art. 2º decreto 1250/70). El evento legal de la reserva natural de la sociedad civil, presenta elementos esenciales comunes con algunas figuras de limitación del dominio, como es el caso de las servidumbres legales en interés público que el artículo

897 del Código Civil denomina “relativas al uso público” y sobre las que la doctrina afirma: “cuya característica específica está en que la carga restrictiva del derecho de dominio se establece no propiamente para beneficio o utilidad de un fundo determinado, ni menos de una persona dada, sino en beneficio y para utilidad de la comunidad en general, para la satisfacción de necesidades colectivas, en las cuales hay un evidente e imprescindible interés general, como quiera que se dirige en busca del bienestar social y del incremento del progreso común. La consagración legal de estas servidumbres suele expresarse en forma de verdaderas prohibiciones establecidas por la ley, que se explican, se justifican y se aceptan por la situación o posición geográfica del inmueble que las sufre, o por el origen del respectivo derecho de propiedad, como sucede con los terrenos baldíos adjudicados, según el artículo 54 del Código Fiscal. Lo que se denomina servidumbre legal de interés público es, objetivamente considerado, el derecho de propiedad tal como para ciertos casos es reconocido por la ley con determinadas limitaciones; ... En una palabra, las servidumbres legales de interés público surgen automáticamente de la ley, como limitaciones, restricciones, cargas o gravámenes al derecho de propiedad.”...... En los casos que acaban de enunciarse y en los demás que con ellos guarden analogía, el titular del derecho de servidumbre será el Estado, en algunos, o la empresa correspondiente, en otros; y la restricción y desmejora que sufre el predio sirviente se establece sin consideración a las personas individualmente consideradas, sino al conjunto o comunidad de las mismas. Sin lugar a dudas, esa

desmejora es una verdadera restricción concreta del derecho de propiedad, restricción que realiza cabalmente la definición dada de servidumbre, aunque no ya conforme al criterio tradicional, sino adaptado a una nueva mentalidad.”1ù El caso de las reservas naturales de la sociedad civil, entiende la Sala, representa un evento de limitación al dominio con origen en la ley 99 de 1993, y como tal, su registro inmobiliario es obligatorio conforme al artículo 2º del decreto 1250 de 1970 mediante acto administrativo expedido por el Ministerio del Medio Ambiente al momento de hacerse el registro ambiental ante su despacho, el cual por lo demás, tiene su propia autonomía y efectos tal como lo prevé el artículo 110, ibídem. El registro correspondiente a que den origen las reservas naturales tiene lugar por mandato de la ley; sin embargo, puede preverse en la reglamentación con el fin de darle a la ésta cumplida ejecución (arts. 2º, 189 y 209 de la C.P.), toda vez que la actuación administrativa tiene entre sus fines esenciales la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la 1ù Barragán M., Alfonso. Derechos Reales. Edit. Temis. 1971, pags 233 y ss. ley conforme lo prevé el artículo 2º del Código Contencioso Administrativo, atendiendo el principio de publicidad que fundamenta la función administrativa ( Art. 209 de la C.P.). 4.Consentimiento del titular de la reserva para ejecutar inversiones. Entre las consecuencias jurídicas de la regulación legal de las reservas naturales se advierte: -El llamamiento a sus titulares para participar en los programas de planeación del

desarrollo que comprenda el área de ubicación del bien. -La prohibición para el Estado de ejecutar inversiones que afecten tales reservas, sin el previo consentimiento del titular. De tal manera que se concede por la ley una prerrogativa decisoria en la gestión pública de planeación y de ejecución de la inversión, que otorga en este caso consecuencias participativas al titular del derecho de propiedad en razón de sus características ambientales y del valor que representan para la conservación de las riquezas naturales de la Nación; se privilegia con ello la voluntad del titular de la reserva sobre los proyectos de inversión. El legislador estableció este mecanismo en aras de la protección ambiental independientemente del titular. En otros términos, lo que es objeto de protección legal es la reserva ambiental y no el derecho de propiedad particular sobre el inmueble. En el caso de que el titular de la reserva no conceda su consentimiento tal determinación debe estar fundada en las razones que le asisten para impedir que se deteriore el entorno protegido; en tal evento, el Estado no podrá emprender las obras, pues la norma especial del artículo 110 de la ley 99 de 1993 así lo prevé, de tal manera que las disposiciones generales sobre adquisición e imposición de servidumbres (decreto 222/83) no resultan aplicables ante la prohibición especial ambiental. 5.Expropiación por vía administrativa. La anterior consideración acerca del alcance de la prohibición de inversión por los propietarios no obsta para la aplicación de procedimientos de adquisición por enajenación voluntaria o mediante expropiación previstos en la misma ley 99 de 1993, toda vez que la ejecución de obras públicas destinadas a la protección y

manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como la ordenación de cuencas hidrográficas, la imposición de servidumbres necesarias para la ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente, son motivos de utilidad pública e interés social previstos por la ley (arts. 107, 108, 111) pero sus causales son las mismas generales para cualquier predio y tienen lugar únicamente en los casos que determine el legislador (Art. 58 de la C.P.). El procedimiento que debe aplicarse tanto para negociación directa y voluntaria como para la expropiación, según el caso, es el contenido en las normas sobre reforma agraria para predios rurales y sobre reforma urbana para predios urbanos (Art. 107). El cambio de titular del derecho de propiedad no afecta la destinación del inmueble ni la aplicabilidad de los usos y actividades a las cuales puede destinarse el inmueble, toda vez que los derechos derivados de la reserva previstos en la ley son irrenunciables y no pueden ser objeto de transacción por las autoridades o los particulares, por ser normas ambientales de orden público (Art. 107, ley 99/93). De todo lo anterior puede concluirse: -Las reservas naturales de la sociedad civil constituyen una limitación al derecho de dominio y además confieren a su titular derechos de participación en la gestión pública de planeación y de inversión del gasto. - En cuanto representan una limitación o afectación a la propiedad inmueble, son objeto de registro inmobiliario ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos; debe efectuarse otro ante el Ministerio del Medio Ambiente. -En caso de que el titular no otorgue consentimiento para adelantar obras, el

Estado puede adquirir los predios por negociación voluntaria o, a través de expropiación, en los casos previstos en la ley.

La Sala responde:

1. Las reservas naturales de la sociedad civil reguladas por los artículos 109 y 110 de la ley 99 de 1993 constituyen limitaciones al dominio para los propietarios de los inmuebles en cuyas áreas se conserve una muestra de un ecosistema natural.

La limitación al dominio tiene origen en la ley de regulación de la reserva natural; el reglamento que se expida por el Gobierno Nacional para la cumplida ejecución de la ley 99 de 1993, puede prever que se ordene la inscripción de la reserva ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, pero en todo caso este registro tiene fundamento en la ley.

2. En caso de que el titular de una reserva natural de la sociedad civil no dé consentimiento para que el Estado ejecute inversiones que afecten su reserva, el Estado puede adquirir los bienes registrados como reserva por enajenación voluntaria o mediante expropiación de los bienes inmuebles pero sólo en razón de la declaratoria de utilidad pública e interés social señalados por la ley con este fin.

El procedimiento tanto para negociación directa y voluntaria como para la expropiación, es el previsto en las normas sobre reforma agraria o urbana, según el caso. Transcríbase al señor Ministro del Medio Ambiente. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. CESAR HOYOS SALAZAR JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala