CE-SC-RAD1998-N1079

ENAJENACIÓN DE BIENES INMUEBLES DE PROPIEDAD ESTATAL A ENTIDADES SIN ANIMO DE LUCRO - Requisitos / AUTORIZACIÓNGobernador El artículo 36 numeral 2o. de la ley 9a. de 1989 está vigente; por tanto, no puede procederse a la enajenación directa de inmueble perteneciente a entidad pública en favor de persona jurídica sin ánimo de lucro, sino con el cumplimiento de lo dispuesto en dicha norma. En consecuencia, es necesario que medie autorización expedida por el gobernador del departamento del Tolima, en este caso. Dicha autorización está referida al uso o destinación del inmueble por parte de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - en favor de una entidad sin ánimo de lucro, denominada Club de Suboficiales de la Policía.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 2 de abril de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santafé de Bogotá, D.C, cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: 1079

Actor: MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL Referencia: Enajenación de bienes inmuebles de propiedad estatal a entidades sin ánimo de lucro. Autorización del Gobernador o Alcalde Mayor del Distrito Capital, en cuya jurisdicción se encuentra el predio (ley 9ª de

1989). El Ministro de Defensa Nacional formula consulta acerca de la vigencia de la disposición que ordena como requisito precontractual para la enajenación en favor de entidades sin ánimo de lucro de bienes inmuebles pertenecientes a

entidades estatales, autorización expedida por el respectivo gobernador o el alcalde del Distrito Capital. Las preguntas textuales son las siguientes : “1.No existiendo derogatoria expresa de las disposiciones contenidas en el numeral 2º del artículo 36 de la ley 9ª de 1989, ¿ se podría proceder en consecuencia a la enajenación de manera directa sobre el predio mencionado con el Club de Suboficiales de la Policía Nacional? 2.En consecuencia, ¿ es todavía necesaria la autorización correspondiente por parte de la Gobernación del Departamento del Tolima, para proceder?”. Consideraciones de la Sala. 1.Antecedentes 1.1.Constitución Política. El artículo 150 numeral 9º establece que corresponde al Congreso por medio de ley conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos y enajenar bienes nacionales. También en el inciso final de la misma disposición le da competencia para expedir el estatuto general de contratación de la administración pública. Asimismo el artículo 287 superior dispone que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tienen derecho a gobernarse por autoridades propias y ejercer las competencias que les correspondan. 1.2. La ley 9ª de 1989, “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes. . .” en el aspecto relacionado con la enajenación de bienes inmuebles de entidades públicas a particulares, señalaba: “Artículo 35. Cuando las entidades públicas enajenen a particulares los inmuebles que hayan adquirido por expropiación o negociación

voluntaria directa, el precio de venta no será inferior al avalúo administrativo especial practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones (derogado por el artículo 138 de la ley 388 de 1997). De otro lado, la disposición objeto de la consulta, tiene el siguiente texto: Artículo 36. Las entidades públicas podrán enajenar sus inmuebles sin sujeción al límite establecido en el artículo 35 de la presente ley y sin que medie licitación pública en los siguientes casos : . . . 2.Cuando se trate de una enajenación a una entidad sin ánimo de lucro, siempre y cuando medie la autorización del gobernador, .. o alcalde mayor de Bogotá, en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble. Estas enajenaciones estarán sometidas a condición resolutoria del derecho de dominio en el evento de que se le dé a los inmuebles un uso o destinación distinto al autorizado (destaca la Sala con negrilla). Así mismo la ley 9ª/89 modificó expresamente el entonces vigente estatuto de contratación administrativa contenido en el decreto ley 222 de 1983, particularmente en el título VIII de contratos, y señaló: -sobre ocupación y adquisición de inmuebles e imposición de servidumbres (capítulo III), el artículo 124 de la mencionada ley 9ª derogó expresamente el artículo 112 relacionado con la desafectación de inmuebles de la Nación y demás entidades del orden nacional y ordenó que las disposiciones de este capítulo (del decreto 222/83), se aplicarían a las entidades públicas de que trata

dicha ley (9ª/89) en todo aquello que no le fuera contrario; -sobre contratos de compraventa y permuta de bienes inmuebles, su adquisición, venta y permuta en el país (capítulo VIII), el mismo artículo 124 (ley 9ª/89), derogó el inciso 2º y modificó el inciso 3º del artículo 143, además también derogó el artículo 144 del mencionado decreto 222 de 1983. Finalmente, la ley 9ª/89 cuando se refiere a entidades públicas incluye tanto a la Nación como a entidades descentralizadas de este mismo orden (art. 11). 1.3.Ley 80 de 1993, por el cual se expidió el estatuto general de contratación de la administración, derogó el decreto ley 222 de 1983, excepto los artículos 108 a 113 que integraban el capítulo III del título VIII aludido. En consecuencia, quedó derogado el artículo 146 del anterior estatuto de contratación que establecía : “De los inmuebles que se pueden vender o permutar. Sin perjuicio de lo dispuesto por leyes especiales, los predios rurales y urbanos que las entidades a que se aplica este estatuto no requieran para su servicio, podrán ser dados en venta o permutados”. Respecto del evento previsto en el artículo 36.2 de la ley 9ª de 1989 sobre autorización para enajenar bienes inmuebles estatales, la ley 80 de 1993 no estableció norma especial, tampoco la incluyó en los casos de contratación directa. 1.4.La ley 388 de 1997, mediante la cual se modificó la ley 9ª de 1989 sobre ordenamiento territorial, no mencionó expresamente su artículo 36 y en relación

con la derogación de otros artículos, en el 138 dispuso: “Las disposiciones de la presente ley rigen a partir de su publicación y : 1.Derogan expresamente las disposiciones contenidas en los siguientes artículos de la ley 9ª de 1989 : incisos 2º, 3º y 4º del artículo 13; incisos 2º y 3º del artículo 21; incisos 5º y 6º del artículo 25; inciso 2º del artículo 26; el 2º inciso del artículo 39 y los artículos:1,2,3,18,19,27,31,35,40,41,42,44,47,63,79,80,81,82,83,84 ,85,86,87,88,89,90,91,92,93,94,106,107, 108,109,110 y 111. 2.Sustituyen expresamente las disposiciones contenidas en los siguientes artículos de la ley 9ª de 1989: inciso 1º del artículo 15, incisos 2º y 4º del artículo 32, inciso 3º del artículo 78, y los artículos 4º, 10,11,12,52,57 y 66. 3.Modifica expresamente el contenido de los siguientes artículos de la ley 9ª de 1989: incisos 1º y 4º del artículo 21; inciso 1º del artículo 22, los incisos 1º y 3º del artículo 26; los artículos 70 y 71. 4.Adiciona el contenido de los siguientes artículos de la ley 9ª de 1989: 5º,53 y 77. . . .” Como consecuencia de lo anterior, respecto del artículo 36.2 de la ley 9ª de 1989 no aparece derogatoria expresa, tampoco sustitución, modificación o

adición, en contraste con la extensa y explícita lista de los que si fueron eliminados del ordenamiento jurídico u objeto de alguna de las afectaciones señaladas. 1.5. Pronunciamiento sobre la materia. Esta Sala en el concepto 602 del 6 de mayo de 1994, en relación con la vigencia de los artículos 35 y 36 de la ley 9ª mencionada y respecto de la ley 80 de 1993, expresó: “4.La ley 80 de 1993, denominada estatuto contractual de las entidades públicas, no regula íntegramente la materia; por lo mismo, existe la posibilidad de que haya disposiciones especiales que se apliquen para celebrar algunos contratos. De este modo, las excepciones previstas en el artículo 24 ibídem que permiten prescindir de la licitación pública solo rigen cuando no haya una norma especial aplicable al caso concreto. 5.En este orden de ideas, la Sala estima que la ley 9ª de 1989, tiene carácter especial en cuanto establece los procedimientos para adquirir los bienes inmuebles necesarios para destinarlos a la realización de los planes de desarrollo municipal y de interés social; y para vender los que no se puedan aplicar a los fines señalados. De manera que la ley 9ª de 1989 ordena que los bienes inmuebles de las entidades públicas se enajenarán por el procedimiento de la licitación pública, salvo algunas excepciones expresamente señaladas; éstas, por tener carácter especial, prevalecen sobre el principio de la licitación prescrito por el artículo 24 de la ley 80 de 1993. Con fundamento en las anteriores consideraciones la Sala responde:

Los artículos 35 y 36 de la ley 9ª de 1989, por tener carácter especial, prevalecen frente al artículo 24 de la ley 80 de 1993. En consecuencia, continúan vigentes” (Negrilla del texto original). En otros pronunciamientos como el concepto 610 del 20 de mayo de 1994 y en el 635 del 16 de septiembre del mismo año, la Sala respondió afirmativamente sobre la vigencia del artículo 36 de la ley 9ª de 1989; en éste último concepto lo hizo adicionalmente con respecto de los artículos 13, 14, parágrafo, y 24 de la ley 80 de 1993, donde advirtió que ECOPETROL puede adquirir, mediante contratos interadministrativos, celebrados con los correspondientes municipios, bienes fiscales de propiedad de estas entidades territoriales. De acuerdo con lo anterior se advierte de esta forma sobre la vigencia de la disposición bajo análisis (art. 36.2, ley 9ª/89) aún en vigor del estatuto de contratación (ley 80/93). 2.Análisis normativo. La Sala considera de acuerdo con los antecedentes anotados que el artículo 36 de la ley 9ª de 1989 se encuentra vigente en vista de que la Constitución distingue entre la facultad que la corporación legislativa da al ejecutivo para contratar, es decir, para celebrar contrato de compraventa en general y la autorización para enajenar bienes nacionales. Las restricciones en la enajenación de bienes nacionales se hace más comprensible cuando en el análisis sistemático de las normas constitucionales se establece la obligación estatal de proteger los bienes de su propiedad.

Por lo tanto, aunque exista autorización general para contratar, en ella no necesariamente está implícita la facultad de enajenar bienes nacionales, sino que deberá verificarse cuál es el régimen jurídico especial aplicable en determinados casos. Debe advertirse que en criterio de la Sala, la intervención del gobernador o del alcalde del Distrito Capital tienen como propósito dar aplicación efectiva a la voluntad del legislador respecto de garantizar que la destinación de los bienes inmuebles enajenados por el Estado se cumpla por las entidades sin ánimo de lucro que los adquieren; esta norma rige aún para los pertenecientes a la Nación, y no tiene el sentido de una intervención indebida en las decisiones de este nivel administrativo superior o de otras autoridades, sino el de dar cumplimiento al efecto señalado por la ley 9ª de 1989, en su artículo 36 numeral 2º que establece condición resolutoria para los contratos de enajenación de inmuebles de entidades públicas, cuando no se le dé el uso o destinación para el cual fueron autorizados. Por lo tanto, se trata de una limitación legal cuyo objeto es impedir la modificación del destino de los bienes que fueron propiedad de entidades estatales. Por lo demás, esta parte de la disposición no aparece derogada expresamente y tampoco está en contradicción con el orden jurídico posterior que regula la materia. La ley 388 de 1997, que modificó y derogó en parte la ley 9ª de 1989, tuvo cuidado de advertir expresamente los artículos que dejó sin vigencia, y en consecuencia, los que no mencionó hacen parte del ordenamiento jurídico entre los cuales está el 36; por ello, se considera que no hubo voluntad ni intención del

legislador en modificar lo dispuesto en dicho artículo. En síntesis, la Sala reitera su criterio expresado en el sentido de que las disposiciones del artículo 36 de la ley 9ª de 1989, tienen carácter especial y prevalecen frente a las disposiciones de la ley 80 de 1993.

La Sala responde: El artículo 36 numeral 2º de la ley 9ª de 1989 está vigente; por tanto, no puede procederse a la enajenación directa de inmueble perteneciente a entidad pública en favor de persona jurídica sin ánimo de lucro, sino con el cumplimiento de lo dispuesto en dicha norma.

En consecuencia, es necesario que medie autorización expedida por el gobernador del departamento del Tolima, en este caso. Dicha autorización está referida al uso o destinación del inmueble por parte de la Nación -Ministerio de Defensa Nacional en favor de una entidad sin ánimo de lucro, denominada Club de Suboficiales de la Policía. Transcríbase al señor Ministro de Defensa Nacional. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

CESAR HOYOS SALAZAR LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala