CE-SC-RAD1998-N1089A

PROCESO DE RESTITUCIÓN DE BIENES DE USO PUBLICO - Naturaleza /

RESTITUCIÓN DE BIENES DE USO PUBLICO - Trámite / ACTUACIÓN

ADMINISTRATIVA - Restitución Bienes de Uso Público / INFRACCIONES Y SANCIONES URBANÍSTICAS - Aplicación La restitución de bienes de uso público es un procedimiento administrativo, mas no un proceso contencioso administrativo. El procedimiento previsto en el decreto 640 de 1937, se complementa por disposiciones posteriores, y está modificado en cuanto a términos y sanciones. Pero existen otras disposiciones del decreto que conservan vigencia. Al infractor ocupante de bienes de uso público, se le notifica personalmente la resolución que dicta el alcalde sobre restitución e imposición de multas, pudiendo interponer el recurso de reposición, y el de apelación ante el gobernador. No hay en esta actuación, auto de asunción de conocimiento. En la actuación administrativa de restitución de bienes de uso público no hay relación procesal en el sentido judicial contencioso administrativo. Los informes rendidos al alcalde por funcionarios de distintas dependencias, sólo sirven de soporte a la actuación administrativa y no constituyen dictamen pericial, ni tiene por qué general nulidades. No puede considerarse que las infracciones urbanísticas y las sanciones a que ellas dan lugar, de que tratan los artículos 103 y 104 de la ley 388 de 1997, respectivamente, sean inaplicables por el hecho de que los municipios no hayan expedido los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas. Dichas infracciones y sanciones tienen un campo de acción más amplio, que permite a las autoridades competentes adoptar las medidas

previstas en la ley. NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 23 de julio de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santa fe de Bogotá, D.C., dieciséis de julio de mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: 1089

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Restitución de bienes de uso público. Es un procedimiento administrativo. Informes técnicos. Sanciones urbanísticas de la ley 388 de

1997. El señor Ministro del Interior, para atender una consulta del señor personero de Medellín, formula a la Sala en relación con la invasión, perturbación y ocupación de bienes de uso público y áreas que constituyen el espacio público, los siguientes interrogantes: 1. ¿ Siendo el proceso de restitución de bienes de uso público eminentemente de carácter administrativo, con la previsión del debido proceso consagrado en la Constitución Política y las demás exigencias del artículo 5º. de la ley 58 de 1982, se encuentra derogado expresa o tácitamente el decreto 640 de 1937 ? 2. ¿ Implica el respeto al debido proceso y el principio de audiencia de las partes de la ley 58 de 1982, el hecho de que el auto mediante el cual se asuma el conocimiento deba ser notificado personalmente al ocupante ? 3. ¿ Puede pensarse que la prueba obtenida por los alcaldes o los inspectores de policía, en uso de la delegación, como informes técnicos (artículo 243 del Código de Procedimiento Civil) de entidades dependientes del municipio, Vgr. Oficinas de Planeación o

Secretarías de Hacienda, incluidas en el capítulo de la prueba pericial del Código Procesal Civil, no son de verdaderos peritos por no ser terceros en la relación procesal, pudiendo generar una nulidad en el proceso ? 4. ¿ Debe interpretarse que los artículos 103 y 104 de la ley 388 de 1997 sobre infracciones y sanciones urbanísticas a imponer por los alcaldes, son inaplicables hasta tanto se expida el plan de ordenamiento territorial o las normas urbanísticas sobre usos del suelo ?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE :

I. El decreto 640 de 1937. Este decreto es reglamentario del artículo 208 de la ley 4ª. de 1913, que prescribe: Las vías, puentes y acueductos públicos no podrán enajenarse ni reducirse en ningún caso. Toda ocupación permanente que se haga de estos objetos es atentatoria a los derechos del común, y los que en ello tengan parte serán obligados a restituir, en cualquier tiempo que sea, la parte ocupada y un tanto más de su valor, además de los daños y perjuicios de que puedan ser responsables.

Aunque tardíamente, el decreto 640 de 1937 estableció el trámite administrativo para la restitución de los bienes de uso público. Se ordena a los alcaldes proceder, aún de oficio, a la inmediata restitución de zonas de terreno que los particulares hayan ocupado o usurpado, en cualquier tiempo, a las vías públicas urbanas o rurales, así como a la restitución de los demás bienes de uso público. Se señala que el primer auto o providencia que en

estos casos dicten los alcaldes - mediante el cual ordenan la restitución - se debe notificar personalmente a los ocupantes materiales, o a sus administradores o mayordomos, siendo apelable ante el gobernador en el efecto suspensivo (las demás resoluciones a que haya lugar, serán apelables en el efecto devolutivo ante el mismo funcionario). Los autos interlocutorios correspondientes se notificarán personalmente al respectivo personero municipal. Si los opositores a la restitución negaren la calidad de públicos de los bienes restituibles, la orden de restitución se llevará siempre a efecto; pero los opositores pueden, constituyéndose demandantes, debatir este punto ante la justicia ordinaria, mediante el ejercicio de las acciones correspondientes. La orientación y espíritu del decreto mencionado, fueron recogidos por el Código Nacional de Policía (decreto ley 1355 de 1970), al disponer: ART. 132. Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zonas para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta (30) días. Contra esta resolución procede el recurso de reposición y también de apelación ante el respectivo gobernador. El artículo 67 de la ley 9ª. de 1989 o ley de reforma urbana, dispone que los actos de los alcaldes mediante los cuales se sancionan actuaciones urbanísticas, se ordena la suspensión de obra, o la restitución de vías públicas de que trata el

Código Nacional de Policía, son susceptibles de las acciones contencioso administrativas previstas en el respectivo código, sin que estas acciones suspendan los efectos de los actos administrativos demandados, “salvo el caso de la suspensión provisional”. Los términos establecidos y el valor de las sanciones prescritas en el decreto 640 de 1937, están modificados no solamente por el decreto ley 1355 de 1970 sino también por la ley 388 de 1997, que dicta normas sobre los planes de ordenamiento del territorio municipal, usos del suelo, expropiación, participación en la plusvalía, y licencias y sanciones urbanísticas.

II. Las sanciones urbanísticas de la ley 388 de 1997. En este aspecto, la Sala destaca la parte en que la ley se refiere a “quienes ocupen en forma permanente los parques públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de las autoridades municipales o distritales”, para prescribir que habrá lugar a la demolición del cerramiento y la suspensión de servicios públicos, de conformidad con lo señalado en la ley 142 de 1994, y a la imposición de multas sucesivas entre treinta (30) y doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales (ibídem, artículo 104, numeral 4º.). En la misma sanción incurrirán quienes realicen intervenciones en áreas que formen parte del espacio público, sin la debida licencia o contraviniéndola, sin perjuicio de la obligación de restitución de elementos. El producto de estas multas ingresará al tesoro municipal, distrital o del departamento archipiélago de San Andrés,

Providencia y Santa Catalina (departamento especial de San Andrés y Providencia, según la terminología de la ley), y se destinará a la financiación de programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo, si los hubiere. Las infracciones urbanísticas dan lugar a la aplicación de sanciones urbanísticas. Las primeras son generadas por toda actuación de parcelación, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas, o por la localización de establecimientos comerciales, industriales y de servicios en contravención a las normas de usos del suelo, o por la ocupación temporal o permanente del espacio público en cualquier tipo de amoblamiento o instalaciones, sin la respectiva licencia (ibídem, artículo 103). Las segundas, a cargo de los alcaldes municipales y distritales y el gobernador del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, castigan, además, a quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos no urbanizables o parcelables; o parcelen, urbanicen o construyan en terrenos afectados al plan vial, de infraestructura de servicios públicos domiciliarios o destinados a equipamientos públicos (si la construcción, urbanización o parcelación se desarrollan en terrenos de protección ambiental, o localizados en zonas calificadas como de riesgo, la cuantía de las multas se incrementará en un 100%, sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones legales a que haya lugar); o parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia; o hagan demolición de inmuebles declarados de

conservación arquitectónica o realicen intervenciones sobre los mismos sin la licencia respectiva, o incumplan las obligaciones de adecuada conservación; o parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, en contravención a lo preceptuado en la licencia, o cuando ésta haya caducado; o destinen un inmueble a un uso diferente al señalado en la licencia, o contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos específicos (ibídem, artículo 104, que subroga el artículo 66 de la ley 9ª. de 1989). Los artículos 103 y 104 de la ley 388 de 1997 están vigentes desde la promulgación de la misma el 24 de julio de dicho año (Diario Oficial 43.091), y las sanciones urbanísticas allí prescritas, que tienen un amplio campo de acción, son aplicables aun cuando los municipios no hayan expedido el plan de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas. Respecto del procedimiento para la imposición de las acciones urbanísticas por las autoridades competentes, o para disponer la medida policiva de suspención inmediata de actuaciones que se efectúen sin licencia o sin ajustarse a la misma, el artículo 108 de la ley 388 en concordancia con el artículo 103, inciso final, remite a los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo, “en cuanto sean compatibles a lo establecido en la presente ley”. Pero las normas que regulan el procedimiento para la restitución de bienes de uso público, por su especialidad, son de aplicación preferente.

III. El procedimiento administrativo de restitución de bienes de uso público y los informes técnicos que solicitan los alcaldes. La restitución de

bienes de uso público - que por definición constitucional son inalienables, imprescriptibles e inembragables - se cumple mediante un procedimiento administrativo, que no puede confundirse con el proceso administrativo. Aquel es el conjunto de actuaciones de la Administración que se realizan por sus diversos órganos a fin de ejercer la función administrativa, origen del acto administrativo. Mientras que el proceso administrativo, mediante el cual se tramita un determinada pretensión de carácter administrativo, es de naturaleza judicial, implica la actuación de demandante y demandado, y termina con sentencia definitiva. La actuación administrativa, como lo dispone el artículo 2º. del Código Contencioso Administrativo, tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administradores, reconocidos por la ley. Por ende, las actuaciones administrativas se cumplen con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción; este último consiste en que los interesados tendrán oportunidad de conocer y de controvertir las decisiones administrativas por los medios legales. La ocupación o usurpación de bienes de uso público tiene un procedimiento administrativo expedito, de índole policiva, mediante el cual el Estado cumple la función de defensa de sus bienes, que por tener esa naturaleza, son de mayor trascendencia e interés social. Si en el transcurso del mismo, o como medida previa, la autoridad competente solicita informes técnicos a dependencias oficiales, tales como oficinas de planeación, oficinas de inmuebles o de bienes, o secretarías de hacienda, con el fin de que le sirvan para fundamentar su decisión

de ordenar la restitución de bienes, lo hace para garantizar el mejor ejercicio de sus funciones. Los funcionarios informantes no son peritos en el sentido que otorga a esta expresión el Código de Procedimiento Civil, ni sus pronunciamientos pueden producir la nulidad procesal que la consulta expresa. Si bien en las actuaciones administrativas es de imperativo cumplimiento la aplicación del debido proceso (Constitución Política, artículo 29), en la de restitución de bienes de uso público no hay lugar a dictar auto de asunción de conocimiento, ni a realizar la diligencia de audiencia de las partes, pues el artículo 5º. de la ley 58 de 1982 - que menciona el consultante - sólo es aplicable en las actuaciones administrativas “a falta de procedimiento especial”.

IV. Se responde.

1. La restitución de bienes de uso público es un procedimiento administrativo, mas no un proceso contencioso administrativo. El procedimiento previsto en el decreto 640 de 1937, se complementa por disposiciones posteriores, y está modificado en cuanto a términos y sanciones. Pero existen otras disposiciones del decreto que conservan vigencia.

2. Al infractor ocupante de bienes de uso público, se le notifica personalmente la resolución que dicta el alcalde sobre restitución e imposición de multas, pudiendo interponer el recurso de reposición, y el de apelación ante el gobernador. No hay en esta actuación, auto de asunción de conocimiento.

3. En la actuación administrativa de restitución de bienes de uso público no hay relación procesal en el sentido judicial contencioso administrativo. Los informes rendidos al alcalde por funcionarios de distintas dependencias, sólo sirven de

soporte a la actuación administrativa y no constituyen dictamen pericial, ni tienen por qué generar nulidades.

4. No puede considerarse que las infracciones urbanísticas y las sanciones a que ellas dan lugar, de que tratan los artículos 103 y 104 de la ley 388 de 1997, respectivamente, sean inaplicables por el hecho de que los municipios no hayan expedido los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas. Dichas infracciones y sanciones tienen un campo de acción más amplio, que permite a las autoridades competentes adoptar las medidas previstas en la ley.

Transcríbase al Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Augusto Trejos Jaramillo Javier Henao Hidrón Presidente de la Sala César Hoyos Salazar Luis Camilo Osorio Isaza Elizabeth Castro Reyes Secretaria de la Sala