CE-SC-RAD1998-N1103

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - Exigibilidad / IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS DE ORIGEN AGROPECUARIO Y PESQUERO - Exigibilidad de contribuciones parafiscales La contribución parafiscal que creó el artículo 182 de la ley 223 de 1995, originada en la importación de los productos sujetos a la contribución de que trata la ley 51 de 1966, modificada por la ley 67 de 1983, se hizo exigible a partir de la fecha en que, legalizado el contrato con el Gobierno, la entidad administradora de la respectiva contribución abrió la cuenta especial y dio noticia de ella para que las personas obligadas a retener las sumas correspondientes, efectuaran la consignación dentro de los diez (10) días siguientes.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio No. 0591 de 14 de julio de 1.998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998) Radicación número: 1103

Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL.

Referencia: CONTRIBUCIONES PARAFISCALES SOBRE PRODUCTOS IMPORTADOS DE ORIGEN AGROPECUARIO Y PESQUERO. ¿ A partir de cuándo se hicieron exigibles ?.

El señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, doctor Antonio Gómez Merlano, después de transcribir el artículo 182 de la ley 223 de 1995 que estableció la obligación de pagar contribuciones parafiscales sobre las

importaciones de productos de origen agropecuario y pesquero, formula a la Sala la siguiente consulta : “A partir de cuándo se hizo exigible la contribución parafiscal que creó el artículo 182 de la Ley 223 de 1995, originada en la importación de los productos sujetos a la contribución de que trata la Ley 51 de 1966, modificada por la Ley 67 de 1983 ?”.

1. CONSIDERACIONES : 1.1 Las contribuciones parafiscales y su sistema de administración. El artículo 12 de la ley 179 de 1994 introdujo una definición legal de las contribuciones parafiscales, que fue modificada por el artículo 2º de la ley 225 de 1995. Según esta última disposición “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector”. La misma norma agrega : “El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable”.

El artículo citado dispone, además, que las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales, y que su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración. Actualmente existen contribuciones parafiscales sobre los siguientes productos de origen agropecuario : cuota de fomento arrocero (leyes 101 de 1963 y 67 de

1983 y decreto reglamentario 1000 de 1984), cuota de fomento algodonero (ley 219 de 1995), cuota de fomento cacaotero ( leyes 31 de 1965, 67 de 1983 y decreto reglamentario 1000 de 1984 y ley 321 de 1996), la contribución cafetera (creada por la ley 76 de 1927 y regida actualmente por la ley 9ª de 1991), cuota de fomento cerealista (leyes 51 de 1966 y 67 de 1983, decreto reglamentario 1000 de 1984 y ley 114 de 1994), cuota de fomento de fríjol soya (Ley 114 de 1994, decreto reglamentario 1592 de 1994, ley 67 de 1983 y decreto reglamentario 1000 de 1984), cuota de fomento ganadero y lechero ( ley 89 de 1993 y decreto reglamentario 696 de 1994, cuota de fomento hortifrutícola (ley 118 de 1994 y decreto reglamentario 169 de 1995), cuota de fomento de leguminosas de grano diferentes del fríjol soya (ley 114 de 1994, decreto reglamentario 1592 de 1994, dicha ley remite a la 67 de 1983 reglamentada por el decreto 1000 de 1984), cuota para el fomento de la agroindustria de la palma de aceite (ley 138 de 1994 y decreto reglamentario 1730 de 1994), cuota de fomento panelero (ley 40 de 1990, decreto reglamentario 1999 de 1991,

modificado por el decreto 719 de 1995), cuota de fomento porcino (ley 272 de 1996). Las contribuciones parafiscales vigentes en Colombia son administradas de manera diferente. En efecto, pueden distinguirse tres sistemas de administración: a) Por entidades públicas, entre ellas el Instituto de Seguros Sociales, ISS, Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA y la Promotora de Vacaciones y Recreación Social, PROSOCIAL. b) Por entidades privadas sin celebración de contrato con el Estado, como es el caso de las Cajas de Compensación Familiar que para tal efecto y de conformidad con el artículo 3º del decreto 1521 de 1957, deben “ser organizadas en forma de corporaciones, y obtener personería jurídica”, y las Empresas Promotoras de Salud, que administran el régimen contributivo. c) Por entidades privadas que celebran un contrato especial con el Estado para administrarlas mediante una cuenta especial o fondo sin personería jurídica, como ocurre con las asociaciones gremiales agropecuarias (Federación Nacional de Cafeteros, Federación Nacional de Arroceros, Federación Nacional de Cerealistas, Federación Nacional de Cacaoteros, Federación Nacional de Algodoneros, entre otras ), y en un caso por una Cooperativa, como lo es la Agropecuaria de Ginebra Limitada, COAGRO, a la cual le corresponde la administración de la cuota correspondiente al fríjol soya. 1.2 Contribuciones parafiscales sobre productos importados de origen agropecuario y pesquero. El artículo 182 de la ley 223 de 1995 dispuso : "Artículo 182. Contribuciones Parafiscales. Las contribuciones

parafiscales sobre productos de origen agropecuario y pesquero se causarán también sobre las importaciones, tomando como base de liquidación su valor FOB en el porcentaje que en cada caso señale la ley que establece la correspondiente cuota de fomento. Toda persona natural o jurídica que importe un producto de origen agropecuario y pesquero sujeto a una contribución parafiscal está obligada a autoretener el valor de la cuota de fomento al momento de efectuar la nacionalización del producto y a remitir el monto total liquidado al respectivo fondo de fomento, bajo el procedimiento que establecen las normas vigentes sobre recaudo y administración del fondo. Estos recursos se destinarán exclusivamente a apoyar programas y proyectos de investigación, transferencia de tecnología, y control y vigilancia sanitarios, elaborados por el Ministerio de Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo, y deberán ser aprobados por el Comité Especial Directivo de que trata el parágrafo siguiente. PARAGRAFO. Para los efectos de las contribuciones parafiscales de que trata el presente artículo se conformará un Comité Especial Directivo, para cada uno de los renglones cubiertos por estas disposiciones, integrado así:

1. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidirá.

2. El Ministro de Desarrollo Económico, o su delegado.

3. El Ministro de Comercio Exterior, o su delegado.

4. El Director de CORPOICA, o su delegado.

5. El Gerente General del ICA, o su delegado.

6. El presidente de la SAC, o su delegado.

7. El representante legal de la entidad administradora del respectivo fondo

parafiscal.

8. Un representante de las comercializadoras importadoras a las cuales se refiere el presente artículo.

9. Un representante de las agroindustrias importadoras a las cuales se refiere el presente artículo".

El artículo transcrito antes fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-152 de 1997, la cual no dispuso efectos retroactivos de la inconstitucionalidad declarada. Por consiguiente, las consecuencias de la misma son a partir de la ejecutoria, hecho que ocurrió el día 25 de abril de 1997. Esto indica que la norma produjo efectos entre la fecha en que empezó a regir y la fecha en que, como resultado de la inexequibilidad, perdió vigencia. La ley 223 de 1995 fue publicada en el Diario Oficial número 42.160, que corresponde a la edición del día 22 de diciembre de 1995. Como la ley entró a regir a partir de su publicación, debe concluirse que en la fecha antes indicada comenzó su vigencia y concluyó el 25 de abril de 1997. La norma mencionada establecía el cobro de contribuciones parafiscales a los productos importados originados en el cultivo de la tierra, en la crianza o tráfico de ganados, o en la pesca. Pero la norma no se extendía a todos los productos de tal naturaleza que fueran importados, sino a las especies que ya estaban legalmente gravadas en el país. Esto se desprende del texto de la norma, donde decía : … “tomando como base de liquidación su valor FOB en el porcentaje que en cada caso señale la ley que establece la correspondiente cuota de fomento”. La cuestión formulada a la Sala se refiere de manera específica a las

contribuciones parafiscales establecidas por la ley 51 de 1966, la cual fue modificada por la Ley 67 de 1983. Por tanto, a ese ámbito queda limitado el alcance de esta consulta. 1.2 Las contribuciones parafiscales establecidas por la ley 51 de 1966, modificada por la ley 67 de 1983. La ley 51 de 1966 estableció, con destino al fomento de la producción de trigo, maíz y cebada, la cuota de fomento cerealista. Posteriormente, la ley 67 de 1983 agregó, como productos gravados con dicha cuota, el sorgo y la avena. En 1994, la ley 114 impuso la cuota de fomento sobre la producción nacional de leguminosas de grano; sometió la administración de la cuota de las leguminosas diferentes del fríjol soya a la Federación Nacional de Cultivadores de CerealesFENALCEy la cuota correspondiente al fríjol soya a la Cooperativa Agropecuaria de Ginebra Ltda., COAGRO. Las disposiciones legales antes indicadas establecen que para administrar dichas cuotas, el Gobierno nacional por intermedio del Ministerio de Agricultura celebrará un contrato con las mencionadas entidades. El artículo 3º de la ley determina que “La causación, recaudo, naturaleza y administración de la Cuota de Fomento de Leguminosas de grano se regirá por la ley 67 de 1983 y las normas que la adicionan”. El artículo 8º de la ley 67 de 1983 dispone : “Administración. El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Agricultura contratará con la Federación Nacional de Arroceros; la

Federación Nacional de Cultivadores de Cereales o la Federación Nacional de Cacaoteros, según el caso, la administración y recaudo de las cuotas de fomento arrocero, cerealista y cacaotero. A falta de cualquiera de estas asociaciones, podrá encomendar tales actividades a otra Asociación sin ánimo de lucro lo suficientemente representativa del correspondiente subsector. En el contrato administrativo se dispondrá lo relativo al manejo de los recursos del Fondo, la definición y establecimiento de programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad administradora, el plazo del contrato y demás requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento de los objetivos legales, así como la contraprestación por la administración y recaudo de cada cuota, cuyo valor podrá ser hasta del diez por ciento (10%) del recaudo anual” (La negrilla no es del texto original). La contraprestación por la administración y recaudo de las cuotas de fomento cerealista, de leguminosas distintas al fríjol soya, y del fríjol soya, serán hasta del 15%, según lo dispuesto por el parágrafo 2º del artículo 3º de la ley 114 de 1994. Como quedó expuesto en el punto 1.2 de esta consulta, el artículo 182 de la ley 223 de 1995 gravó con contribución parafiscal la importación de productos agropecuarios y pesqueros, pero sólo aquellos expresamente sometidos a esa clase de contribuciones en leyes vigentes. Por consiguiente, los productos que comprende la consulta son: el trigo, el maíz, la cebada, el sorgo y la avena. El artículo 182 de la ley 223 de 1995 fue reglamentado mediante el decreto 1427

de 1996, el cual reiteró el principio indicado en el párrafo anterior y, en lo que concretamente concierne a esta consulta, dispuso: “ART. 5º.- En virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 182 de la Ley 223 de 1995, las contribuciones parafiscales de que trata la citada ley, serán consignadas a favor del respectivo fondo de fomento en una cuenta especial que abra para este efecto la entidad administradora de las mismas. La entidad administradora será el organismo gremial señalado en las disposiciones legales que crean y regulan las contribuciones parafiscales. ART. 6º.- Los recursos provenientes de las contribuciones parafiscales reguladas en el presente decreto que reciban las entidades administradoras de las mismas, sólo podrán ser utilizados una vez perfeccionado y legalizado el correspondiente contrato de administración suscrito entre el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el ente administrador”. En materia impositiva no siempre coinciden el momento en que se causa la obligación tributaria con aquel en que debe pagarse. En el caso de la contribución parafiscal que se analiza, como en el de varios impuestos, esos hechos ocurren en diferentes etapas. Lo anterior explica por qué se causan sanciones distintas, según se trate de no liquidar la contribución cuando ocurra el hecho gravable o de no pagarla, o consignarla, en la oportunidad y forma prevista en la ley. Por tanto, lo primero es determinar ¿ a partir de qué fecha se causaron las contribuciones parafiscales previstas en el artículo 182 de la ley mencionada ?

De lo dispuesto en la precitada norma y en su decreto reglamentario se deduce que la contribución se causó a partir de la fecha de publicación de la mencionada ley 223 de 1995, por que ella misma dispone que regirá a partir de su publicación. Esta ocurrió el 22 de diciembre de 1995, y a partir de ese día, las personas naturales o jurídicas que importaron los productos a los cuales se refiere la norma mencionada, debieron autoretener la contribución en el momento de efectuar la nacionalización del producto, en la cantidad resultante de liquidar sobre el valor FOB de la correspondiente importación el porcentaje establecido en la ley. La segunda cuestión es establecer ¿ cuándo debía el autorretenedor consignar la correspondiente contribución parafiscal a favor del respectivo fondo de fomento ? El decreto reglamentario preceptúa en su artículo 5º que la consignación se hará en una cuenta especial que abra para este efecto la entidad administradora de las mismas. En consecuencia, es a partir de la apertura de dicha cuenta especial cuando deben consignarse las sumas de dinero retenidas por concepto de las contribuciones liquidadas, no antes porque no se trata de consignar en la cuenta ordinaria de la entidad administradora, ni siquiera en la instituida para administrar los demás recursos del fondo parafiscal administrado. La tercera cuestión es definir ¿ cuándo debía la entidad administradora de la contribución parafiscal abrir la cuenta especial para que el autorretenedor pudiera efectuar las respectivas consignaciones ? Como la contribución parafiscal objeto de la consulta está sometida al régimen de administración mediante contrato que el Gobierno nacional celebrará con una

asociación gremial, es ostensible que el carácter de administradora de la cuota de fomento (contribución parafiscal) sólo lo adquiere la respectiva entidad cuando celebre válidamente el contrato de administración. Por tanto, una vez legalizado el contrato la entidad administradora debe o debió abrir la cuenta especial mencionada y hacer divulgación de la misma, por medios idóneos, para que los retenedores pudieran conocerla en orden a cumplir con la obligación de consignar los dineros, dentro de los diez (10) días siguientes al de la difusión. El plazo indicado se sustenta en el artículo 6º de la ley 67 de 1983, el cual dispone que los recaudadores de las cuotas de fomento están obligados a entregar dichos recursos a la entidad administradora a más tardar dentro de diez (10) días del mes siguiente al de recaudo. Por ende, si los recaudadores tenían esos recursos en su poder y había transcurrido el mes siguiente al del recaudo sin poder entregarlos por no tener la entidad administradora abierta la cuenta especial, la solución es entender que el plazo de los diez (10) días debe contarse a partir de la apertura de dicha cuenta. Si vencido dicho plazo la persona no consignó, quedó en mora. Si bien la contribución parafiscal tiene su origen en la ley, el recaudo, la administración y ejecución de ella se sustentan en el contrato de administración. Este determina la entidad competente para percibir la contribución y desarrollar la gestión encaminada a lograr los objetivos previstos en la ley que crea la correspondiente contribución parafiscal. Lo expuesto en las páginas precedentes lleva a las siguientes conclusiones :

a) Las contribuciones parafiscales establecidas por el artículo 182 de 1995 se causaron desde el 22 de diciembre de 1995 hasta el día 25 de abril de 1997. b) Las personas naturales o jurídicas que importaron los bienes gravados debieron, al momento de realizar la nacionalización, efectuar retención de la contribución, en la proporción determinada en la ley; para el caso consultado las leyes 51 de 1966 y 67 de 1983. c) La entidad que, conforme al artículo 8º de la ley 67 de 1983, tenía vocación jurídica para ser administradora de la contribución parafiscal causada por la importación de productos agropecuarios, debió celebrar un contrato con el Gobierno nacional a través del Ministerio de Agricultura . d) Desde el momento en que quedó válidamente perfeccionado el mencionado contrato de administración, la respectiva entidad gremial debió abrir una cuenta especial para que los importadores de productos agropecuarios o pesqueros gravados consignaran en ella las correspondientes contribuciones parafiscales liquidadas. e) Las personas que efectuaron la retención debieron consignar las sumas retenidas por dicho concepto en la cuenta especial que abrió la entidad administradora de la contribución parafiscal. Por consiguiente, la contribución parafiscal que creó el artículo 182 de la ley 223 de 1995, originada en la importación de los productos sujetos a la contribución de que trata la ley 51 de 1966, modificada por la ley 67 de 1983, se hizo exigible a partir de la fecha en que la entidad administradora de la respectiva contribución abrió la cuenta especial para que los autorretenedores efectuaran la consignación

de las sumas de dinero retenidas.

2. LA SALA RESPONDE : La contribución parafiscal que creó el artículo 182 de la ley 223 de 1995, originada en la importación de los productos sujetos a la contribución de que trata la ley 51 de 1966, modificada por la ley 67 de 1983, se hizo exigible a partir de la fecha en que, legalizado el contrato con el Gobierno, la entidad administradora de la respectiva contribución abrió la cuenta especial y dio noticia de ella para que las personas obligadas a retener las sumas correspondientes, efectuaran la consignación dentro de los diez (10) días siguientes.

Transcríbase al señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. (Pasan las firmas)

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

CESAR HOYOS SALAZAR LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala