CE-SC-RAD1998-N1111

CENSO NACIONAL DE POBLACIÓN - Factor para determinar el número de Representantes a la Cámara. El censo Nacional de Población que debe tenerse en cuenta para determinar el número de Representantes a la Cámara, en el período constitucional de 4 años comprendido entre 1998 y 2002, es el último jurídicamente vigente con anterioridad a la elección correspondiente, o sea realizado el 15 de Octubre de 1.985, adoptado en el artículo transitorio 54 de la Constitución Política de 1.991.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santa fe de Bogotá, D.C., tres (3) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: 1111

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Censo Nacional de Población. ¿Cuál debe tenerse en cuenta para determinar el número de representantes a la Cámara - período 1998 al 2002 - ?

El señor Ministro del Interior doctor Alfonso López Caballero formula consulta a la Sala, previa exposición de sus antecedentes y fundamentos jurídicos, entre los cuales menciona la determinación del número de diputados cuya base de población es factor de índole similar al que corresponde analizar.

La pregunta textual es: “¿Cuál Censo Nacional de Población y Vivienda se debe tener en cuenta para determinar el número de Representantes a la Cámara del próximo período constitucional del 20 de julio de 1998 al 19 de julio del 2002?” La Sala considera: Para absolver la consulta formulada, se procede a analizar el régimen normativo aplicable para la determinación del número de representantes a la

Cámara y cómo se establece la vigencia y aplicación de los censos de población. Antecedentes. La legislación nacional sobre la materia tiene antecedentes con la organización de una “oficina de estadística” prevista en la ley 29 de 1888 mediante la cual se autorizó al Gobierno para centralizar el “Ramo de Estadística” en el Ministerio de Fomento; la ley 67 de 1917 otorga al Gobierno la competencia de revisar el censo general formado por la Oficina Central de Estadística, y si lo encontraba arreglado a las formalidades previstas para levantarlo, debía presentarlo al Congreso, con el fin de que este le impartiera su aprobación por medio de una ley, desde cuya sanción empezaba a regir el censo, “en todos los actos oficiales” (art. 11). El artículo últimamente mencionado fue derogado expresamente por la ley 79 de 1993 (art. 8º). Ya desde la ley 67 de 1917 se dispuso que cada diez años debía formarse un nuevo censo general que, “con la aprobación del Congreso, regirá en todos los actos oficiales relacionados con el número de habitantes de la Nación” (art. 12), disposición a la cual se referirá la Sala mas adelante. Posteriormente se han producido reformas en particular sobre la organización administrativa de las dependencias a las que les ha correspondido adelantar las estadísticas y la realización de censos como las contenidas en las leyes 82 de 1935, 2ª de 1962 y 79 de 1993 y en los decretos 2239 de 1951, 2666 de 1953 (mediante la cual se creó el “Departamento Administrativo Nacional de

Estadística”) y 2118 de 1992. Número de Representantes a la Cámara. La Constitución Política de 1991 conservó para la elección de Representantes a la Cámara la circunscripción territorial y estableció una de ellas en cada departamento y el Distrito Capital (art. 176). Para la elección adicional de hasta cinco representantes se autorizó al legislador la posibilidad de establecer una circunscripción especial con el objeto de asegurar la participación de grupos étnicos, minorías políticas y colombianos residentes en el exterior. Sobre el número de representantes a la Cámara por circunscripción territorial dispone al artículo 176 constitucional: “Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil.” Conforme a lo anterior, el número de habitantes determinado de acuerdo con la legislación vigente, es el criterio tenido en cuenta por el ordenamiento jurídico para establecer cuántos representantes corresponde elegir por cada circunscripción territorial. El Censo Corresponde al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, realizar los censos de población y vivienda en las fechas que mediante decreto señale el Gobierno Nacional (art. 1º, ley 79 de 1993; decreto 2118 de 1992). Sin embargo, la misma disposición (ley 79 de 1993), señala que el DANE: “podrá realizar encuestas y censos experimentales que sirvan de base para el censo oficial. Sus resultados serán de carácter meramente informativo” (art. 1º, inciso 1º). El Gobierno deberá dentro de los tres meses siguientes al procesamiento y

evaluación de los datos obtenidos presentar al Congreso “el proyecto de ley mediante la cual se adopten los resultados del censo” y agrega que “una vez sancionada la ley que adopte el censo, se destruirán los formularios de los censos y encuestas, previa memoria de los mismos” (art. 7º). En aparte anterior se advirtió sobre la derogatoria expresa del artículo 11 de la ley 67 de 1917 que contenía materia de la misma índole a la de los artículos 1º y 7º de la ley 79 de 1993 cuyos apartes se transcribieron y donde se desprende la obligación de someter el material obtenido por el DANE para que se adopte por la ley como censo que genere efectos jurídicos; esta disposición debe entenderse en concordancia con el artículo 12 de la ley 67 de 1917. La Carta Política no señaló al legislador la función de aprobar los censos poblacionales; en efecto, el artículo 150 ni otra norma constitucional atribuyen a la ley la función de aprobar los censos. Sin embargo la misma Carta prevé como atribución constitucional a cargo de la ley (art. 150.7) la creación de entidades de la administración central, incluidos los departamentos administrativos a los que les señala sus objetivos. Al asignar las funciones del DANE, el legislador una vez elaborados los datos, se reservó la facultad de “adoptar” los resultados del censo, mediante la expedición de una ley. En criterio de la Sala, careciendo de competencia expresa asignada por el constituyente, no ha debido el Congreso arrogarse la función de adoptar mediante

ley el censo elaborado por la entidad estatal competente, en este caso el DANE. Como antecedente constitucional debe observarse que el Acto Legislativo 1 de 1968 en disposición transitoria aprobó el censo realizado 4 años atrás: Artículo 76.e) “para todos los efectos apruébase el censo de población de 1964”. En relación con el censo vigente dispone el artículo 54 transitorio constitucional: “Adoptase, para todos los efectos constitucionales y legales, los resultados del censo nacional de población y vivienda realizado el 15 de octubre de 1985”. Este precepto no obstante encontrarse en las disposiciones constitucionales transitorias produce efectos jurídicos de esta índole por tiempo indefinido, de tal modo que permanecerá vigente hasta que se adopte otro censo posterior, tal como lo exigen actualmente los artículos 1º y 7º de la ley 79 de 1993 o sea fijado otro criterio legal distinto. En 1993 el DANE realizó el censo nacional de población y vivienda y una vez concluido fué presentado como proyecto de ley al Congreso (proyecto 109Cámara); debe señalarse que el trámite no se cumplió y fué ordenado su archivo. En consecuencia, el censo de 1985 es el que determina la validez jurídica de las cifras de población en los aspectos constitucionales y legales como lo ordena la norma superior. Se señala a título ilustrativo cómo algunas disposiciones legales han dado aplicación a este precepto superior transitorio (art. 54), como es el caso del artículo 16, letra B numeral 7º de la ley 60 de 1993 para efecto de dar autonomía

a algunos municipios en la prestación de servicios educativos, dependiendo del número de habitantes a cuyo efecto se remitió al censo de 1985; también el decreto 111 de 1996 (art. 68) hizo similar remisión al hacer viable mecanismos alternativos de cofinanciación para entidades territoriales con un mínimo de población determinada. El decreto 2796 de 1996 sobre la materia relacionada con la categorización de los municipios (art. 1º) dispone que el DANE expedirá “certificación sobre la población para el año anterior” pero en realidad no existe una función que pudiera considerarse de elaboración y expedición de un censo poblacional cada año. También la ley 136 de 1994 que provee sobre requisitos para la creación de municipios ordena al DANE expedir la correspondiente certificación sobre población de determinadas porciones de territorio, pero en este caso se estaría haciendo referencia a censos debidamente aprobados por la ley. Lo anterior sin perjuicio de la misión institucional del DANE de garantizar la disponibilidad y calidad de la información estadística, estratégica y la existencia de información nacional en materia poblacional para el desarrollo social, económico y político del país. En síntesis, con posterioridad a la disposición constitucional referida no se ha dado aprobación o adoptado legalmente otro censo; en particular no lo ha sido el realizado en 1993, no obstante que la iniciación del tramite legislativo ya referido concluyó con el archivo del proyecto, de tal manera que el censo de 15 de octubre de 1985 es el vigente conforme a la ley. El censo de población que sirve para determinar el número de representantes a la Cámara.

La Constitución Política ordena determinar el número de curules a la Cámara de Representantes de acuerdo con la población de cada departamento y el Distrito Capital, según se indicó (art. 176).

De ahí surge la pregunta: ¿cuál es el censo que debió tenerse en cuenta para establecer el número de representantes a la Cámara para el período constitucional de 1998 al 2002?.

El artículo 211 del decreto 2241 de 1986, o Código Electoral dispone que el Gobierno Nacional debe publicar oportunamente el número de los integrantes de las cámaras legislativas y diputados a las asambleas de las diferentes circunscripciones electorales. La disposición ordena al Gobierno Nacional realizar simplemente la “publicación”, es decir no extiende la función a tarea distinta de la operación aritmética consistente en contabilizar dos curules por número mínimo de doscientos cincuenta mil habitantes y sobre el número adicional debe dividir esta suma de habitantes de cada circunscripción electoral por doscientos cincuenta mil y verificar si el residuo supera el número de ciento veinticinco mil para contabilizar una curul más sobre las que resulten como cuociente. Esta función para las elecciones del 8 de marzo de 1998 fué cumplida por el Gobierno con la expedición del decreto 141 de 1998, en cuyos considerandos se hizo mención a la ausencia de censo de población adoptado legalmente con posterioridad al de 1985 y en consecuencia aplicó el artículo transitorio 54 de la Constitución Política o sea que invocó como censo vigente y por tanto aplicable, el correspondiente a 1985 e hizo caso omiso del realizado en 1993 por no haber sido objeto de adopción por la ley.

La Sala observa que el mecanismo previsto por el legislador para dar vigencia o efectos jurídicos a la realidad poblacional a la que llega el DANE con aplicación de métodos técnicos, constituye interferencia en la función del organismo especializado que debería producirse mediante acto de Gobierno expedido con la firma del Presidente de la República y el director del departamento administrativo correspondiente, en este caso el DANE. Por ello debe concluirse que para generar los efectos jurídicos previstos tanto en la Constitución como en la ley, el legislador debería limitar la preparación del censo a las autoridades administrativas y su adopción al Gobierno Nacional con fundamento en dicha actuación, en la forma como se indicó. Por lo anterior la Sala no puede abstenerse de observar que el fundamento jurídico que le asiste al legislador para ordenar la adopción de censos poblacionales mediante ley, tiene visos de dudosa constitucionalidad puesto que la realidad en cuanto al número de habitantes no es materia de decisión legislativa cuyos efectos para dar cumplimiento a preceptos constitucionales como el previsto en el artículo 176 debería ser inmediato; en consecuencia la no aprobación o su retardo no deberían servir para regular el número de curules por consideraciones de cualquier índole y la vía institucional en este caso sería la de modificar la Constitución variando las exigencias poblacionales o simplemente fijar topes máximos del número de representantes a la Cámara en cada circunscripción territorial.

La Sala responde: El Censo Nacional de Población que debe tenerse en cuenta para determinar el número de Representantes a la Cámara, en el período constitucional de 4 años comprendido entre 1998 y 2002, es el último

jurídicamente vigente con anterioridad a la elección correspondiente, o sea el realizado el 15 de octubre de 1985, adoptado en el artículo transitorio 54 de la Constitución Política de 1991. Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

CESAR HOYOS SALAZAR LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala