CE-SC-RAD1998-N1123

SALINAS NACIONALES - Entidad encargada de administrarlas En cumplimiento de lo dispuesto en el decreto 2818 de 1991 debe procederse a la constitución de una sociedad de economía mixta del orden nacional, que se denominará Salinas Marítimas y terrestres de Colombia S.A., vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico según lo previsto en el decreto 1376 de 1994, corresponde al Ministerio de Desarrollo Económico proceder a la constitución de la sociedad de economía mixta, que se denominará Sociedad Salinas de Manaure - SAMA -. El Ministerio de Desarrollo Económico adelantará, por consiguiente, todas las gestiones conducentes a la oportuna constitución de las dos sociedades mencionadas. La disposición legal que ordenó la fusión de las sociedades MINERALCO S.A. y ECOCARBON LTADA. en una sociedad de responsabilidad limitada cuyo nombre es el de Empresa Nacional Minera Ltda. MINERCOL LTDA., encargada de la administración de los recursos mineros y carboníferos no derogó ni modificó los decretos 2818 de 1991 y 1376 de 1994. Las salinas nacionales no deben ser otorgadas en aporte a empresas vinculadas al Ministerio de Minas y Energía, pues están asignadas a sociedades vinculadas al Ministerio de Desarrollo Económico, en virtud de normas jurídicas vigentes que imponen la obligatoriedad de que estas sociedades sean constituidas tal y como lo disponen los respectivos decretos de autorización. No cabe la posibilidad de que estos decretos sean inaplicables. Liquidado el contrato de Concesión de salinas corresponde a la sociedad Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia S.A.

administrar las salinas marítimas y terrestres de propiedad nacional, excepto las de manaure cuya administración está a cargo de la Sociedad Salinas de Manaure S.A. - SAMA -. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8º del decreto 2818 de 1991 compete a la sociedad Salinas Marítimas y terrestres de Colombia S.A., respetar las obligaciones contraidas por el IFI, las cuales deberá sustituir en su totalidad. Lo anterior garantiza la continuidad de las actividades que se encuentran a cargo del IFI - CONCESIÓN DE SALINAS y que no son estrictamente de explotación minera. NOTA DE RELATORÍA: Autorizada su publicación con oficio No. 78105 del 17 de septiembre de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Santa fe de Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: 1123

Actor: MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia: Salinas Nacionales. Entidad encargada de administrarlas.

El señor Ministro de Minas y Energía consulta a la Sala, en los siguientes términos, acerca de la entidad encargada de administrar las salinas nacionales: 1. “Si en virtud de lo dispuesto por el decreto 2818 de 1991 ¿ debe procederse a la constitución de la sociedad de economía mixta Salinas Marítimas y Terrestres de ColombiaSMTC, adscrita al Ministerio de Desarrollo?. Si de acuerdo con el decreto 1376 de 1994, en lo atinente a las Salinas de Manaure, también ¿ debe procederse a la constitución

de la sociedad SAMA? y en caso de ser procedente, ¿ qué entidad estaría obligada a promover y ejecutar este mandato legal ?

2. Si existiendo la sociedad Mineralco S.A., vinculada al Ministerio de Minas y Energía y constituida con el objeto de adelantar la exploración, explotación, beneficio, transformación y comercialización de toda clase de minerales en el territorio nacional a excepción del carbón y los radiactivos; encontrándose hoy día en proceso de fusión con la sociedad Ecocarbón Ltda., para transformarse en la Empresa Minercol, igualmente vinculada al Ministerio de Minas y Energía y cuyo objeto ya ha sido mencionado anteriormente, ¿ puede considerarse que los decretos 2818 de 1991 y 1376 de 1994, por medio de los cuales se otorga el manejo de la sal a sociedades de Economía Mixta vinculadas al Ministerio de Desarrollo, se encuentran modificados ?

Y en ese orden de ideas, si ¿una vez terminado el contrato de Concesión Salinas, existe la posibilidad de que las salinas nacionales sean otorgadas en Aporte, a las empresas vinculadas al Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con lo establecido por el artículo 321 del Código de Minas, entendiendo que en consecuencia, son inaplicables los decretos 2818 de 1991 y 1376 de 1994?. 3. ¿ Una vez terminado el contrato de Concesión Salinas, cuál sería la autoridad encargada de administrar las salinas de la Nación y bajo qué sistema ? De otra parte, ¿qué entidades y bajo qué mecanismo se garantizará la continuidad de las actividades que no son

estrictamente de explotación minera, que hoy se encuentran a cargo del IFI-CONCESIÓN SALINAS? ”.

I. EVOLUCIÓN NORMATIVA.

El artículo 4a. de la ley 41 de 1968 autorizó al Gobierno Nacional para celebrar con el Instituto de Fomento Industrial-IFI, un contrato de concesión o de administración delegada, con el objeto de que continuara con la explotación de las salinas nacionales, el comercio de sales en el país y en general asumiera todas las actividades y funciones que para ese entonces desarrollaba el Banco de la República, en su calidad de concesionario de la Nación, para la explotación de las Salinas. Mediante escritura pública 1753 del 2 de abril de 1970, otorgada en la Notaría Séptima de Bogotá, se celebró a 30 años, un contrato entre el Gobierno Nacional, el Banco de la República y el Instituto de Fomento Industrial por medio del cual se terminó el de concesión de salinas entre el primero y el segundo de los nombrados y se pactó uno nuevo entre el Gobierno Nacional y el Instituto de Fomento Industrial. En virtud del último de estos contratos el Gobierno otorgó en concesión al Instituto todas las salinas terrestres y marítimas de propiedad nacional para que éste, mediante una forma especial e independiente en los aspectos contable, administrativo y de tesorería, explotara y administrara dichas salinas1. El Código de Minas, en el artículo 107, establece que la exploración y explotación de las salinas se realizará por empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional o por quien sea designado por el Gobierno Nacional mediante el sistema de aporte minero, situación que reitera en el artículo 321 al señalar que

una vez terminado el contrato de Concesión de Salinas, la explotación de las salinas marítimas y terrestres así como la elaboración, refinación y expendio de sal se llevarán a acabo por el sistema de aportes otorgados a empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional o a la entidad que determine el Ministerio. El sistema de aporte minero lo define en el artículo 48 como “el acto por el cual el Ministerio otorgará a sus entidades adscritas o vinculadas que tengan entre sus fines la actividad minera, la facultad temporal y 1 La Sala ha estimado que el contrato de Concesión de Salinas no es de concesión sino interadministrativo de administración delegada, tal como lo manifestó en concepto 1.117 del 8 de julio de 1998. exclusiva de explotar los depósitos o yacimientos de uno o varios minerales que puedan existir en un área determinada”. La ley 02 de 1990 autorizó la transformación de la Empresa Colombiana de MinasECOMINAS, en una sociedad anónima del orden nacional, sometida al régimen legal de las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, cuya razón social sería Minerales de Colombia S.A., MINERALCO S.A.; dentro de su objeto social estableció el de “explorar, explotar, beneficiar, transformar y comercializar toda clase de minerales en el territorio nacional, a excepción de los hidrocarburos, los radioactivos y el carbón. La comercialización de oro continuará correspondiendo al Banco de la República en los términos de las disposiciones vigentes”. (art.3-c). Posteriormente, mediante

decreto 2119 de 1992 se modificó esta disposición en el sentido de restringir las excepciones en ella previstas a los hidrocarburos y radiactivos. El decreto ley 2818 de 1991 dispuso que el Gobierno Nacional y el Instituto de Fomento Industrial-IFI, suscribirían los documentos necesarios para terminar el contrato de “Concesión de Salinas” celebrado entre ellos. Así mismo autorizó la creación de una sociedad de economía mixta del orden nacional, denominada Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia, S.A., vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, cuyo objeto principal sería la explotación y administración de todas las salinas marítimas y terrestres de propiedad nacional, por el del sistema de aporte minero; en su constitución esta sociedad debería respetar todas las obligaciones contraidas por el IFI y sustituirlo en todas y cada una de las mismas. En el decreto 1376 de 1994 se estatuyó que la explotación de los yacimientos de sal marina en Manaure, ubicados dentro del resguardo de la Comunidad Wayú se realizaría por medio de una sociedad de economía mixta denominada Sociedad Salinas de Manaure - SAMA-, vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, en la que participarían autoridades tradicionales de dicha comunidad y cuyo objeto principal sería la explotación industrial de las Salinas de Manaure, las que a la fecha de expedición del referido decreto estaban a cargo del IFI, en virtud del Contrato de Concesión de Salinas suscrito con el Gobierno Nacional. Advierte el artículo 6o. ibídem que el objeto de la referida sociedad se llevará a cabo bajo la figura de la concesión, para lo cual

suscribirá con la Nación el respectivo contrato una vez liquidado el vigente entre el IFI y el Gobierno Nacional, “… liquidación que para estos efectos podrá tener por objeto sólo la parte de dicho contrato relacionada con las salinas de Manaure”. En ejercicio de facultades extraordinarias, otorgadas al Presidente de la República por el artículo 30 de la ley 344 de 1996 para suprimir o fusionar entidades o dependencias con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público, se expidió el decreto ley 1679 de 1997 por medio del cual se dispuso la fusión de las sociedades Minerales de Colombia S.A., MINERALCO S.A. y la Empresa Colombiana de Carbón Ltda., ECOCARBÓN LTDA. -creadas por ley 02 de 1990 y decreto 94 de 1993 respectivamenteen una sociedad de responsabilidad limitada del orden nacional, denominada Empresa Nacional Minera Ltda., MINERCOL LTDA., sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, encargada de administrar por delegación y promocionar los recursos mineros y carboníferos, excepción hecha del proyecto carbonífero Cerrejón Zona Norte y de los hidrocarburos, así como de contratar la exploración y explotación de dichos recursos. Este decretó derogó expresamente la ley 02 de 1990 y el decreto 94 de 1993.

II. CONSIDERACIONES.

Del contenido de las normas del Código de Minas, antes enunciadas, puede inferirse que si bien en el artículo 48 el sistema de aporte minero se circunscribe a entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Minas y Energía, en las

disposiciones posteriores, artículos 107 y 321, se amplía el tipo de organismos que pueden, mediante este sistema, encargarse de la exploración y explotación de las salinas, como son las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, o en términos generales la entidad que el Gobierno Nacional o el mismo Ministerio designen. De otra manera, mediante el contrato interadministrativo de administración delegada denominado Concesión de Salinas, suscrito entre el Gobierno Nacional y el IFI, la exploración, explotación y administración de las salinas marítimas y terrestres en el nivel nacional estaba a cargo de la última entidad, pero por decreto 2818 de 1991 se dispuso la liquidación de tal contrato y se autorizó la creación de una sociedad de economía mixta, denominada Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia S.A, vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, con el objeto principal de efectuar la explotación y administración de todas las salinas marítimas y terrestres de propiedad nacional, actividad que desarrollará a través del sistema de aporte minero, tal como lo prevén los artículos 6o. ibídem y 48, 107 y 321 del Código Minero. Es decir, esta sociedad asumirá las funciones que habían sido asignadas al IFI mediante el contrato de Concesión de Salinas y de conformidad con lo consagrado en el artículo 8o. del citado decreto 2818 deberá respetar y sustituir todas y cada una de las obligaciones contraidas por el IFI, en especial la relacionadas con el régimen laboral. En cuanto hace a la explotación de los yacimientos de sal marina en Manaure, ubicados dentro del resguardo de la comunidad Wayú, cabe recordar que los

territorios indígenas adquirieron en la nueva Constitución categoría de entidades territoriales propias, con especiales características de gobierno y administración, de acuerdo con los usos y costumbres de sus pueblos. La aceptación de estos territorios como parte componente de la administración y del gobierno del Estado, es una consecuencia lógica de la consagración constitucional de la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana y de la característica pluralista del Estado colombiano, igualmente consignada en la Carta. El criterio acogido en la Constitución es el de establecer un régimen especial que tome en cuenta las peculiaridades ecológicas, socioculturales y sociodemográficas de los territorios indígenas. De ahí que en desarrollo de lo preceptuado por el artículo 56 transitorio de la Constitución Nacional que prevé que, mientras se expide la ley orgánica de ordenamiento territorial el Gobierno puede dictar las normas relativas al funcionamiento de los territorios indígenas, se expidió el decreto 1376 de 1994 por medio del cual se estableció que la administración de las Salinas de Manaure será de competencia de una sociedad de economía mixta vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, de nombre Sociedad Salinas de Manaure -SAMAen la que participarán autoridades tradicionales de la comunidad Wayú. Respecto de la exploración, explotación, administración y promoción de los demás recursos mineros y carboníferos, exceptuados el proyecto carbonífero del Cerrejón Zona Norte y los hidrocarburos se tiene que, de conformidad con lo preceptuado en el decreto ley 1679 de 1997, dichas actividades están a cargo de

la Empresa Nacional Minera Ltda., MINERCOL LTDA., sociedad de responsabilidad limitada del orden nacional vinculada al Ministerio de Minas y Energía. Lo hasta aquí expuesto permite concluir a la Sala que en materia de exploración, explotación y administración de los recursos naturales no renovables el querer del legislador ha sido que puedan existir distintos organismos encargados de asumir esas actividades, lo cual es perfectamente posible, tal como lo expresó la Corte Constitucional al referirse a la exequibilidad de los artículos 3o. y 6o. del decreto 2818 de 1991 y 107 y 321 del decreto 2655 de 1988 (Código de Minas), en sentencia C-647 de 1997, en la cual señaló: “Siendo así las cosas, la Corte no juzga contrario a la Constitución que en materia de exploración y explotación de los recursos estatales y en atención al margen de regulación que le corresponde, el legislador, en lugar de acoger una sola, ofrezca varias alternativas, ampliando así el radio de acción del propio Estado y de los particulares en un campo que, de ordinario, está vedado a su libre iniciativa. … Ni constitucionalmente, ni legalmente se imponen fórmulas rígidas o exclusivas, conforme a las cuales tengan que ser varias y de determinada especie las entidades a las que se encomiende la exploración y explotación de las salinas marítimas y terrestres y tampoco es de recibo que el gobierno esté precisado a designar a una sola entidad o persona cuando, se insiste, actuando según la normatividad lo autoriza, deja de recurrir a las empresas industriales y comerciales del Estado. En armonía con los argumentos consignados conviene reiterar

que el mismo Código de Minas, en su artículo 3o., tratándose de la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables, indica que podrá encomendarse a ‘organismos descentralizados’ o a particulares y no se ve por qué motivo, atendiendo a la estructura del mismo Código, las salinas tengan que constituir la excepción”. Por el hecho de que se haya autorizado, previa la fusión de dos entidades que tenían funciones semejantes, la constitución de una persona jurídica encargada del manejo de los recursos mineros y carboníferos, no se excluye la posibilidad de que existan otros a los que, como en el caso que se analiza, les sea encomendada la administración de las salinas nacionales y de los yacimientos de sal marina en Manaure, pues lo que en la práctica se hizo fue transferir la competencia para la exploración, explotación y administración de las salinas nacionales que estaba en cabeza del IFIConcesión de Salinas, a una sociedad de economía mixta que realizará tal actividad por el sistema de aporte minero y, en cumplimiento de las disposiciones que regulan la administración y funcionamiento de los territorios indígenas, se autorizó la creación de otra sociedad encargada de explotar las salinas de Manaure bajo la figura de la concesión. Las dos modalidades de administración de los recursos mineros están contempladas y autorizadas en el Código de Minas, el aporte minero en el artículo 48 y el contrato de concesión en el Capítulo VII (artículos 61 a 74). En conclusión, no puede interpretarse que con la expedición del decreto ley 1679 de 1997 se produjo derogatoria de los decretos 2818 de 1991 y 1376 de 1994,

pues sus disposiciones no son incompatibles.

III. SE RESPONDE.

1. En cumplimiento de lo dispuesto en el decreto 2818 de 1991 debe procederse a la constitución de una sociedad de economía mixta del orden nacional, que se denominará Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia S.A., vinculada al

Ministerio de Desarrollo Económico. Según lo previsto en el decreto 1376 de 1994, corresponde al Ministerio de Desarrollo Económico proceder a la constitución de la sociedad de economía mixta, que se denominará Sociedad Salinas de Manaure -SAMA-. El Ministerio de Desarrollo Económico adelantará, por consiguiente, todas las gestiones conducentes a la oportuna constitución de las dos sociedades mencionadas.

2. La disposición legal que ordenó la fusión de las sociedades MINERALCO S.A. y ECOCARBÓN LTDA. en una sociedad de responsabilidad limitada cuyo nombre es el de Empresa Nacional Minera Ltda. MINERCOL LTDA., encargada de la administración de los recursos mineros y carboníferos no derogó ni modificó los decretos 2818 de 1991 y 1376 de 1994.

Las salinas nacionales no deben ser otorgadas en aporte a empresas vinculadas al Ministerio de Minas y Energía, pues están asignadas a sociedades vinculadas al Ministerio de Desarrollo Económico, en virtud de normas jurídicas vigentes que imponen la obligatoriedad de que estas sociedades sean constituidas tal y como lo disponen los respectivos decretos de autorización. No cabe la posibilidad de que estos decretos sean inaplicables, como se desprende de lo expuesto en la

parte motiva.

3. Liquidado el contrato de Concesión de Salinas corresponde a la sociedad Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia S.A. administrar las salinas marítimas y terrestres de propiedad nacional, excepto las de Manaure cuya administración está a cargo de la Sociedad Salinas de Manaure S.A. -SAMA-.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8o. del decreto 2818 de 1991 compete a la sociedad Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia S.A. respetar las obligaciones contraídas por el IFI, las cuales deberá sustituir en su totalidad. Lo anterior garantiza la continuidad de las actividades que se encuentran a cargo del IFI-CONCESIÓN DE SALINAS y que no son estrictamente de explotación minera. Transcríbase al señor Ministro de Minas y Energía. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

CESAR HOYOS SALAZAR LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala