CE-SC-RAD1998-N1130

CONVENIO DE LA OIT - Inexistencia de incidencia en la Legislación Laboral / CONVENIO DE LA OIT - Revisión de Exequibilidad No es pertinente, por lo pronto, hacer el análisis de las incidencias en la legislación laboral interna de la Ley 411 de 1997, aprobatoria del Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, por cuanto la misma está siendo objeto de estudio por la Corte correspondiente, la que decidirá en forma definitiva sobre su constitucionalidad. De ser declarada exequible la ley en sus aspectos formales y materiales, habrá lugar al procedimiento de ratificación ante el Director General de la OIT, en la forma prevista en el artículo 11 del convenio internacional, con lo cual éste adquirirá obligatoriedad y fuerza jurídica para Colombia.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 31 de agosto de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santafé de Bogotá, D.C., seis de agosto de mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: 1130

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Ley 411 de 1997, aprobatoria del Convenio 151 de la OIT, sobre protección al derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública. Su alcance jurídico.

El señor Ministro del Interior, a petición de un senador de la República, formula a la Sala estos interrogantes: 1. ¿ Pueden las organizaciones sindicales, con soporte en la ley 411 de 1997, presentar pliegos de peticiones para negociar

colectivamente las condiciones de trabajo de los servidores públicos al servicio de la Nación, los departamentos y los municipios ? 2. ¿ Con fundamento en el artículo 93 de la Carta Política, las restricciones consagradas en los artículos 414 y 416 del Código Sustantivo del Trabajo se deben entender derogadas ? 3. ¿ En caso de desaparecer la prohibición contenida en los artículos 414 y 416 del Código Sustantivo del Trabajo es procedente dar aplicación a las disposiciones consagradas en la parte colectiva sobre el particular ? 4. ¿ Considerando que la Constitución Política atribuye a los tratados supremacía en el orden interno, inclusive sobre la propia Constitución, existiría algún tema de negociación limitado ? 5. ¿ Aceptada la validez e incorporación del citado convenio en el orden legislativo interno, a partir de qué momento puede entenderse su vigencia ?

I. El Convenio 151 de la OIT. 1.1. Aprobación y vigencia. El Convenio 151 sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública, adoptado en la sexagésima cuarta reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 1978, fue aprobado por el Congreso de Colombia por medio de la ley 411 de 1997, la cual recibió sanción presidencial el día 5 de noviembre de dicho año, con la advertencia de que previamente a su ejecución, deberá someterse a la revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241, numeral 10, de la

Carta Política. En el momento de pronunciarse la Sala sobre la consulta enviada por el Ministro

del Interior, la Corte Constitucional adelanta el análisis de exequibilidad de las cláusulas del Convenio 151 de la OIT y del procedimiento seguido para la expedición de la ley aprobatoria. Si la Corte declara constitucionales las cláusulas del convenio internacional y la ley 411 de 1997, que lo incorpora, el Gobierno Nacional podrá proceder a su ratificación; en caso contrario, no habrá lugar a este procedimiento final. En el evento que una o varias normas sean declaradas inexequibles, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva. Dispone la citada ley en su artículo 2º., que de conformidad con lo establecido en el artículo 1º. de la ley 7ª. de 1944, el Convenio en referencia obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de la ley aprobatoria. En concordancia con este precepto, el Convenio señala que obligará únicamente a aquellos Miembros de la Organización Internacional del Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el Director General y que el mismo entrará en vigor, para cada Miembro, “doce meses después de la fecha en que se haya registrado su ratificación” (ibídem, artículo 11). Como consecuencia, el Convenio 151 de la OIT, aprobado mediante la ley 411 de 1997, expedida por el Congreso de la República, solamente puede entenderse en vigencia para Colombia cuando se cumplan las siguientes etapas: declaración de exequibilidad por la Corte Constitucional; ratificación por el Gobierno y registro de la misma por el Director General de la OIT, y que transcurran doce meses

después de esta fecha. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, según el artículo 53, inciso cuarto de la Constitución, “hacen parte de la legislación interna”. Por eso la Sala estima que, estando la ley aprobatoria en proceso de revisión por la corporación judicial encargada de guardar la integridad y supremacía de la Constitución Política y todavía sin surtirse la etapa posterior de ratificación del Convenio, resulta prematuro un pronunciamiento acerca de la repercusión de la ley 411 en la legislación laboral interna y en especial frente a los artículos 414 y 416 del Código Sustantivo del Trabajo. Sin embargo, con criterio ilustrativo, destacará los aspectos más relevantes del Convenio y recordará la jurisprudencia vigente acerca de las citadas disposiciones del Código Laboral. 1.2 Aplicación. El Convenio es aplicable a las personas empleadas por la administración pública, “en la medida en que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales del trabajo”, pero la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto el Convenio se aplica a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial y, así mismo, hasta qué punto las garantías que prevé son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía (Parte I). 1.3 Garantías. El Convenio establece las siguientes garantías: - Protección contra todo acto discriminatorio antisindical en relación con su empleo; - Independencia completa de las organizaciones de empleados públicos respecto

de las autoridades públicas; - Adecuada protección a las organizaciones de empleados públicos contra todo acto de injerencia de una autoridad pública en su constitución, funcionamiento o administración; - Facilidades apropiadas a los representantes de las organizaciones de empleados públicos para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones, aún durante sus horas de trabajo, sin perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado; - Estímulo y fomento al pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de trabajo; - Solución de los conflictos laborales de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, y - Goce de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical, por parte de los empleados públicos.

II. Legislación interna sobre las relaciones de trabajo en la administración pública. La Constitución Política de 1991 garantizó el derecho de asociación sindical de los empleados públicos y les otorgó la garantía del fuero sindical, al disponer en su artículo 39 que “los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución” y que “se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión”.

Agregó la mencionada norma constitucional los siguientes principios orientadores:

que la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos; que la cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial, y que no gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la fuerza pública. Precisamente la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del inciso primero del artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo que disponía que no gozan del fuero sindical “los trabajadores que sean empleados públicos”, argumentando que el constituyente de 1991 no excluyó del derecho de asociación sindical a los empleados públicos, sino que le dio consagración constitucional al derecho que les reconocía la ley y la jurisprudencia anterior y amplió las garantías para su ejercicio; de este modo los empleados públicos tienen el derecho de constituir sus sindicatos sin intervención del Estado, de inscribir las correspondientes actas de constitución que les otorgan reconocimiento jurídico y, por ende, sus representantes sindicales disponen del fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión (sentencia C - 593/93). Respecto del derecho de asociación en sindicatos, el artículo 414 del Código Sustantivo del Trabajo lo extiende a los trabajadores de todo el servicio oficial, con excepción de los miembros del ejército nacional y de los cuerpos o fuerzas de policía de cualquier orden, pero los sindicatos de empleados públicos tienen sólo las funciones que allí se determinan, entre ellas las de “presentar a los respectivos jefes de la administración memoriales respetuosos que contengan solicitudes que interesen a todos sus afiliados en general, o reclamaciones

relativas al tratamiento de que haya sido objeto cualquiera de éstos en particular, o sugestiones encaminadas a mejorar la organización administrativa o los métodos de trabajo”. En cuanto a la limitación de las funciones, el artículo 416 del citado Código dispone que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, advirtiendo que los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga. Los dos artículos últimamente citados (414 y 416 del C. S. del T.), fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, que encontró razonable las funciones contenidas en el artículo 414, si se considera que allí están consagrados los objetivos básicos perseguidos por toda asociación sindical, pero teniendo en cuenta que tales servidores tienen a su cargo el ejercicio de la función pública en sus distintas modalidades y la prestación de los servicios públicos, aspecto en el cual se diferencian de los trabajadores privados; y en cuanto a la prohibición a los sindicatos de empleados públicos de presentar pliego de peticiones y celebrar convenciones colectivas, señaló que esta restricción tiene sustento en el artículo 55 de la Constitución, que garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que determine la ley, y aquella se considera una de tales salvedades, establecida en norma con fuerza material legislativa (sentencia C110/94). Obviamente - termina diciendo la Corte -, si los empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, tampoco pueden declarar ni hacer huelga, lo cual resulta lógico si se tiene en cuenta el vínculo legal y reglamentario existente entre ellos y el Estado. Si pudieran entrar en huelga paralizarían la función pública correspondiente y atentarían contra el interés colectivo, que debe prevalecer según el artículo 1º. de la Constitución.

III. Se concluye. No es pertinente, por lo pronto, hacer el análisis de las incidencias en la legislación laboral interna de la ley 411 de 1997, aprobatoria del Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, por cuanto la misma está siendo objeto de estudio por la Corte correspondiente, la que decidirá en forma definitiva sobre su constitucionalidad. De ser declarada exequible la ley en sus aspectos formales y materiales, habrá lugar al procedimiento de ratificación ante el Director General de la OIT, en la forma prevista en el artículo 11 del convenio internacional, con lo cual éste adquirirá obligatoriedad y fuerza jurídica para Colombia.

De ahí que la Sala estime suficientes las consideraciones expuestas. Transcríbase al Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Augusto Trejos Jaramillo Javier Henao Hidrón Presidente de la Sala César Hoyos Salazar Luis Camilo Osorio Isaza Elizabeth Castro Reyes Secretaria de la Sala