CE-SC-RAD1998-N1134

PARTICIPACIÓN DE LAS MINORÍAS EN LAS MESAS DIRECTIVAS DEL SENADO Y CÁMARA - Designación en la primera Vicepresidencia / CONGRESISTA DE PARTIDO MINORITARIO - Participación Mesa Directiva de Senado y Cámara Entre las minorías, la normatividad jurídica, atendiendo a criterios de participación democrática y pluralista, otorga al partido o movimiento mayoritario la primera vicepresidencia de las mesas directivas de los cuerpos colegiados. Es, por tanto, un derecho propio que no está sujeto al criterio de las mayorías. El espíritu de la Constitución y de la ley consiste en dar participación a las minorías en las mesas directivas de las corporaciones de elección popular, mediante la designación en la primera vicepresidencia de un miembro del partido o movimiento mayoritario entre aquéllas, de manera que en todo caso se impida el monopolio de los puestos directivos por el partido o la coalición mayoritarios. Un congresista, miembro de un partido o movimiento político minoritario, puede ser elegido y ejercer la presidencia de la mesa directiva del H. Senado de la República o de la

H. Cámara de Representantes. En el evento de que dicha elección ocurra, se haría obligatorio elegir al primer Vicepresidente de un partido o movimiento diferente, el que tenga la mayoría entre la nueva minoría.

NOTA DE RELATORIA: Menciona las sentencias de 15 de mayo de 1997 y 23 de abril de 1998, expedientes 1615 y 1717. Autorizada su publicación el 16 de julio de 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santafé de Bogotá, D.C., catorce de julio de mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: 1134

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Participación de las minorías en las mesas directivas de Senado y Cámara.

El señor Ministro del Interior, atendiendo solicitud presentada por dos senadores de la República, formula a la Sala los siguientes interrogantes:

1. Un congresista miembro de un partido o movimiento minoritario puede ser elegido y ejercer la Presidencia de la Mesa Directiva del

H. Senado de la República o de la H. Cámara de Representantes ?

2. En el supuesto que esta elección ocurra, se haría obligatorio elegir al Primer Vicepresidente también de las minorías, específicamente de las minorías mayoritarias, o puede ser un miembro de un partido o movimiento diferente ?

Según el señor Ministro, son dos las tesis que se exponen en cuanto a la participación de las mayorías y minorías en las mesas directivas del Congreso de la República, a saber: Primera. Las minorías tienen la participación en las primeras vicepresidencias de las mesas directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario, siempre y cuando esta minoría no ejerza la presidencia. Lo anterior implica que la presidencia de las mesas directivas de Senado y Cámara, sí podrían estar en cabeza de algún congresista que pertenezca a un partido o movimiento minoritario. Lo contrario sería discriminatorio, pues sólo la mayoría podría acceder a dicha dignidad, y en consecuencia se estaría vulnerando el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política. Además, no existe prohibición constitucional o legal que preceptúe en

forma taxativa que las minorías no pueden tener participación en las presidencias de las mesas directivas. Simplemente el inciso 2º. del artículo 40 de la ley 5ª. de 1992, en desarrollo de los principios y derechos inspiradores de la Constitución Política, otorga un mínimo de participación a los grupos minoritarios del Congreso de la República, y por lo mismo les consagra el derecho a participar en las primeras vicepresidencias de las mesas directivas de la corporación. Atendiendo esta tesis, en virtud del postulado de la participación democrática, consagrado en el preámbulo de la Constitución Política, la cual inspira los derechos políticos de participación y fundamenta el principio de igualdad, en caso que la presidencia de la mesa directiva del Senado sea ejercida por las minorías, las mayorías deben tener participación en las primeras vicepresidencias, pues sólo así se garantizaría la participación en términos de equidad con los principios fundamentales que rigen la Carta Política de 1991. Segunda. Podría afirmarse también que es obligación por mandato de la ley 5ª. de 1992, que las minorías sólo tendrían participación en las primeras vicepresidencias de las mesas directivas del Senado y Cámara y únicamente a través del partido o movimiento mayoritario entre éstas. De conformidad con la tesis esbozada, las minorías así asumieran la presidencia de las mesas directivas de Senado y Cámara, por obligación legal, conforme a lo prescrito en el inciso segundo del artículo 40 de la ley 5ª. de 1992, tendrían también participación en las primeras vicepresidencias de las referidas mesas, relegando de dicha

participación a las mayorías.

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE :

I. Participación de minorías políticas. El constituyente de 1968, al dictar normas relacionadas con el llamado “desmonte” del Frente Nacional o sistema de responsabilidad compartida entre los partidos tradicionales, el liberal y el conservador, que encontraba su fundamento en la alternación presidencial cada cuatro años y en la paridad política en los cargos públicos, estableció dos preceptos con los cuales se buscaba impedir el retorno a la hegemonía de partido. El primero consistió en que con el propósito de preservar “con carácter permanente el espíritu nacional en la rama ejecutiva y en la administración pública”, a partir del 7 de agosto de 1978 el nombramiento de funcionarios en los ministerios, las gobernaciones, las alcaldías y los demás cargos de la

administración que no pertenezcan a la carrera administrativa, se hará en forma tal que se dé participación adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de la República, sin que esta prerrogativa fuese obstáculo para que otros partidos o miembros de las fuerzas armadas puedan ser llamados simultáneamente a desempeñar cargos en la administración pública (artículo 120, numeral 1º., parágrafo, de la codificación constitucional de 1968). El segundo precepto correspondió al siguiente texto: Las minorías tendrán participación en las mesas directivas de las corporaciones de elección popular (artículo 83 de la codificación constitucional de 1968). La Constitución de 1991, como consecuencia de proclamar en el artículo 1º. una

República democrática, participativa y pluralista, en su Título IV, denominado “De la participación democrática y de los partidos políticos”, amplía los mecanismos de participación del pueblo en el ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato; garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse; determina la obligación para el Estado de contribuir a la financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como de los demás partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que obtengan el porcentaje de votación que señale la ley, y además consigna el siguiente postulado: Los partidos y movimientos minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos (artículo 112, penúltimo inciso). Si bien el mencionado derecho de participación se encuentra dentro del capítulo 3, “Del estatuto de la oposición”, tiene carácter general y no está circunscrito a las minorías que no participen en el Gobierno. En este sentido se ha pronunciado también la sección quinta o electoral del Consejo de Estado (sentencias de 15 de mayo de 1997 y de 23 de abril de 1998, expedientes Nos. 1615 y 1717). El referido artículo 112 de la Constitución termina con un inciso que dice: “Una ley estatutaria regulará íntegramente la materia”. Como esta ley estatutaria que

contendrá el Estatuto de la Oposición, aún no ha sido expedida, y el principio de participación de las minorías es de alcance general, sin que sea válida su aplicación exclusivamente a los partidos y movimientos que no participen en el Gobierno, resulta admisible buscar puntos de referencia en otras leyes, que si bien no pueden en sentido estricto desarrollar el texto constitucional, si encuentran en él su fuente de inspiración. Tal es el caso de la ley 5ª. de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes, pues el Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos (ley 130 de 1994), no trata el tema de la participación de las minorías en las mesas directivas de los cuerpos colegiados. La ley 5ª. de 1992 trae entre los principios de interpretación del Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara, la regla de mayorías y la regla de minorías. Según la primera, “el Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común”. Y conforme a la segunda regla, “el Reglamento garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución” (artículo 2º., numerales 3 y 4). Al referirse en forma concreta a la composición, período y no reelección de las mesas directivas de las Cámaras y a la participación en ellas de las minorías, la ley 5ª. Preceptua: ART. 40. La mesa directiva de cada Cámara se compondrá de un

presidente y dos vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio. Las minorías tendrán participación en las primeras vicepresidencias de las mesas directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías. Ningún congresista podrá ser reelegido en la respectiva mesa directiva dentro del mismo cuatrienio constitucional. (Destaca la Sala con negrilla). (Inspirado en la disposición transcrita, el artículo 28 de la ley 136 de 1994 señala que la mesa directiva de los concejos se compondrá de un presidente y dos vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año, y agrega: “Las minorías tendrán participación en la primera vicepresidencia del concejo, a través del partido o movimiento político mayoritario entre las minorías”). Inicialmente, el partido mayoritario es aquel que obtiene la más alta votación en los respectivos comicios, efectuados en la forma dispuesta por la ley; por ende, suele disponer de la mayoría de las curules en la correspondiente corporación. Los demás partidos y movimientos, constituyen las minorías. La certificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil sirve para mostrar con claridad cuál es el orden en que los distintos partidos y movimientos políticos fueron votados en el día de elecciones y cómo quedaron representadoscomposición numérica - en el correspondiente cuerpo colegiado. Entre las minorías, la normatividad jurídica, atendiendo a criterios de participación democrática y pluralista, otorga al partido o movimiento mayoritario la primera vicepresidencia de las mesas directivas de los cuerpos colegiados. Es, por tanto,

un derecho propio que no está sujeto al criterio de las mayorías. En Colombia, ni la Constitución ni la ley - a diferencia de como ocurre en regímenes parlamentarios - han señalado que al partido o movimiento político que tenga la condición de mayoritario, conforme al resultado electoral, le corresponda en forma inexorable la presidencia de la corporación, aunque lo ordinario es que haga valer sus mayorías para el propósito indicado. No hay mayorías institucionalizadas, ni mayorías rígidas. Tampoco han dispuesto en forma expresa que sea prohibido a las minorías acceder a la presidencia, lo que es posible por la vía de la coalición, o que estén impedidas para desempeñar esa dignidad; su derecho a ocupar la primera vicepresidencia, se entiende vigente cuando la mayoría elige a uno de sus miembros como presidente. El espíritu de la Constitución y de la ley consiste en dar participación a las minorías en las mesas directivas de las corporaciones de elección popular, mediante la designación en la primera vicepresidencia de un miembro del partido o movimiento mayoritario entre aquéllas, de manera que en todo caso se impida el monopolio de los puestos directivos por el partido o la coalición mayoritarios. Pues bien, como es precepto superior que las decisiones en el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial (ibídem, artículo 146), el Reglamento de la corporación legislativa dispone que “toda decisión debe reflejar la voluntad de las mayorías

presentes en la respectiva sesión”. Así la mayoría inicial - la surgida del resultado electoral - puede ser rebasada en votos por una coalición que se convierta en mayoritaria y que, como tal, podrá acceder a la presidencia y a la segunda vicepresidencia . En esta hipótesis, se formará eventualmente una nueva minoría, con legítimo derecho a tener a uno de sus miembros en la primera vicepresidencia de la corporación, conforme al procedimiento indicado en el inciso segundo del artículo 40 de la ley 5ª. de 1992.

II. Se responde.

1. Un congresista, miembro de un partido o movimiento político minoritario, puede ser elegido y ejercer la presidencia de la mesa directiva del H. Senado de la República o de la H. Cámara de Representantes.

2. En el evento de que dicha elección ocurra, se haría obligatorio elegir al primer vicepresidente de un partido o movimiento diferente, el que tenga la mayoría entre la nueva minoría.

Transcríbase al Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Augusto Trejos Jaramillo Javier Henao Hidrón Presidente de la Sala César Hoyos Salazar Luis Camilo Osorio Isaza Elizabeth Castro Reyes Secretaria de la Sala PARTICIPACIÓN DE LAS MINORÍAS EN LAS MESAS DIRECTIVAS DEL SENADO Y CÁMARA - Elección de mesas directivas Para los efectos de la elección de Mesas Directivas de Senado y Cámara el carácter de minoría deriva directamente del número de representación que cada partido o movimiento tenga en el respectivo cuerpo colegiado y no del resultado de la elección de presidente del mismo. La participación de las minorías en las

primeras vicepresidencias de Senado y Cámara se ejerce “a través” del partido o movimiento mayoritario entre las minorías, lo que no significa que el partido o movimiento mayoritario tenga de manera automática y exclusiva derecho a que uno de sus miembros sea elegido para esa dignidad.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 341 del 16 de junio de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

SALVAMENTO DE VOTO Consejero: César Hoyos Salazar Santafé de Bogotá, quince (15) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998).- Radicación número 1.134

Referencia : Participación de las minorías en las mesas directivas de Senado y Cámara.

Con todo respeto me aparto de la decisión adoptada por la mayoría de los integrantes de la Sala, por las siguientes razones:

1. Normas que regulan la materia objeto de la consulta.

El inciso 2º del artículo 112 de la Constitución establece : “Los partidos y movimientos minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos”. El artículo 40 de la ley 5ª de 1992 (reglamento del Congreso) concreta ese derecho al disponer que “Las minorías tendrán participación en las primeras vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías” (la negrilla no es del texto original). Las anteriores normas se complementan con las que regulan el procedimiento de elección en el Congreso. Dichas disposiciones son :

a) El artículo 37, según el cual “Instaladas las sesiones del Congreso, los Senadores y Representantes se reunirán por separado con el objeto de elegir sus Mesas Directivas y dar comienzo al trabajo legislativo”. b) El artículo 116 en cuanto a quórum. c) El artículo 118 que determina la aplicación de la mayoría simple en todas las decisiones que adopten las Cámaras legislativas, cuando las disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría. Por tanto, se trata de la mayoría de los votos de los asistentes. Como no existe norma constitucional que instituya otra clase de mayoría para la elección de Mesas Directivas, se aplicará entonces la mayoría simple. d) El artículo 131 que ordena votación secreta cuando se deba hacer una elección. Esta especie de votación no permite identificar la forma como vota el Congresista. e) El artículo 136 que fija el procedimiento específico en caso de elección.

2. Breve reseña histórica de las normas antes indicadas.

El inciso 2º del artículo 112 fue consignado en un proyecto de artículo sobre estatuto de la oposición, presentado a la Asamblea Nacional Constituyente por la “Subcomisión : partidos políticos, sistema electoral, estatuto de la oposición”, con el siguiente texto : “Las minorías electorales tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de acuerdo a su representación”. Posteriormente, la comisión codificadora elaboró la versión del artículo incorporado al texto definitivo de la Constitución. En relación con las minorías, el representante del P.R.T. en la Asamblea Nacional Constituyente incluyó un artículo dentro de su proyecto “Modernización de los

partidos políticos, el sistema electoral y los órganos de representación”, que ilustra el espíritu que inspiró las garantías establecidas en la Constitución a favor de las minorías. El texto, aunque no se incorporó al ordenamiento constitucional, era el siguiente : “Artículo 8º. De las minorías. El Estado defiende el derecho de las minorías a expresarse, organizarse y a participar en política. La mayoría no representa los derechos de la minoría sino en los casos específicos en que un caso haya sido decidido por votación reglamentaria. La mayoría no tiene un derecho constituido permanente. La democracia no se expresa tanto en el reconocimiento de los derechos de la mayoría, como en las garantías concretas para el ejercicio de la acción política de las minorías”. (Gaceta Constitucional No. 29, página 28). Por su parte, el artículo 40 de la ley 5ª de 1992 tuvo como antecedente un proyecto de ley presentado por el gobierno nacional, cuyo artículo 6º disponía: “Las elecciones de Presidente, Vicepresidente primero, Vicepresidente segundo, Secretario y demás funcionarios que hagan las corporaciones legislativas, lo serán por el sistema de la mayoría simple, salvo que para cualquier elección haya consentimiento unánime sobre un candidato, caso en el cual se prescindirá de la elección y se aclamará por la Corporación”. En la Cámara de Representantes, el coordinador de la comisión accidental incorporó la siguiente redacción, sugerida por la Representante Viviane Morales H. : “La primera Vicepresidencia corresponde a quien represente los partidos, grupos o movimientos minoritarios, en decisión que las mismas adopten. Si no hubiere acuerdo, decidirá por mayoría la Plenaria de cada Cámara, preservando

la presencia de las minorías en cada Cámara”. Para segundo debate en el Senado se propuso un nuevo texto redactado así : “Las minorías tendrán participación en las primeras vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías”. Y en esta forma quedó finalmente aprobado. Nótese que el alcance del texto propuesto en la Cámara definía claramente que quien fuera elegido primer vicepresidente representaba a los partidos o grupos minoritarios y para que ello fuera así, esos mismos partidos o movimientos minoritarios debían decidirlo, o en caso de desacuerdo la plenaria de cada Cámara, pero preservando el derecho de esas minorías. En cambio, en el texto propuesto y aprobado en el Senado la participación de las minorías en las primeras vicepresidencias se logra “a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías”. La locución adverbial “a través” denota que algo pasa de un lado a otro.

3. Interpretación de las normas citadas en el punto 1.

De las normas mencionadas se deduce que las Mesas Directivas de Senado y Cámara deben ser elegidas: a) Dando participación a los partidos y movimientos minoritarios, según su representación en los cuerpos colegiados. b) La participación en las primeras vicepresidencias a los partidos o movimientos minoritarios se hará “a través” del partido mayoritario entre las minorías. Por tanto, no le corresponde de manera inexorable al partido mayoritario entre las minorías. ¿ Cómo se determina cuáles son los partidos o movimientos minoritarios ? Ni la Constitución, ni la ley definen el procedimiento para hacerlo. Sin embargo, con

base en el inciso 2º del artículo 112 puede concluirse que son aquellos partidos o movimientos con menor representación en los cuerpos colegiados, esto es, con menor número de miembros en la respectiva corporación (Senado o Cámara). La norma constitucional no defiere ese carácter de minoría al resultado de una elección interna en la corporación, sino que la vincula a la representación en los cuerpos colegiados. La minoría se concreta a los partidos o movimientos que tengan representación en los cuerpos colegiados, y no a las “electorales”, como de manera ambigua indicaba el proyecto de norma constitucional, dando lugar a entender que incluía aún a aquellos partidos o movimientos que no obtuvieran representación. La participación corresponde, según el artículo 40 de la ley orgánica por medio de la cual se adoptó el reglamento del Congreso, de manera inexorable a los partidos o movimientos minoritarios que tengan representación en el respectivo cuerpo colegiado. No es al partido o movimiento que tenga la “mayoría entre las minorías”, sino que “a través” de dicho partido se adoptará la decisión de la postulación de quien ha de participar en la primera vicepresidencia en representación de los partidos o movimientos minoritarios. Como la norma está inspirada en la defensa del derecho de participación de las minorías, el procedimiento que se adopte para decidir su representación no puede conducir a que en la práctica se les desconozca atribuyéndola de manera automática a la mayoría entre las minorías. Si como resultado del ejercicio democrático entre los partidos o movimientos minoritarios se opta por dar la representación al partido o movimiento que es mayoritario entre esas minorías, esa decisión será legítima, al igual que lo sería la que decida otorgar esa

representación a un partido o movimiento que tenga representación minoritaria Si no se trata de una minoría surgida del resultado de la elección de la presidencia del cuerpo colegiado, sino de la que se tenga por razón del número de representación del partido o movimiento en el mismo, se tendrá entonces que si el partido o movimiento que tiene la mayor representación en la respectiva corporación (Senado o Cámara) no logra obtener la elección de uno de sus miembros como presidente de la misma, tampoco podrá aspirar a que se le elija como primer vicepresidente; esto es, que en esta hipótesis no se formará eventualmente una nueva minoría, con legítimo derecho a tener a uno de sus miembros en la primera vicepresidencia de la corporación. El partido mayoritario en la respectiva corporación no dejará de serlo porque pierda una elección, o porque se fraccione. En un sistema político presidencialista, como el colombiano, las mayorías no afectan el gobierno como si ocurre en un régimen parlamentario y por tanto es posible que se establezcan diferentes coaliciones. Es verdad que no hay norma que de manera expresa otorgue la presidencia del respectivo cuerpo colegiado al partido o movimiento que tiene en él la mayoría, como tampoco existe norma que convierta a ese partido o movimiento en mayoría entre la minoría por perder la elección de la presidencia. En síntesis, para los efectos de la elección de Mesas Directivas de Senado y Cámara el carácter de minoría deriva directamente del número de representación que cada partido o movimiento tenga en el respectivo cuerpo colegiado y no del resultado de la elección de presidente del mismo. La participación de las minorías en las primeras vicepresidencias de Senado y Cámara se ejerce “a través” del partido o movimiento mayoritario entre las minorías, lo que no significa que el

partido o movimiento mayoritario tenga de manera automática y exclusiva derecho a que uno de sus miembros sea elegido para esa dignidad.

4. Crítica al artículo 40 de la ley 5ª de 1992.

Si bien el artículo 112 de la Constitución instituye derechos en favor de los partidos y movimientos que no participen en el gobierno y precisa que los partidos y movimientos minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, la misma norma defiere la reglamentación íntegra de esa materia a una ley estatutaria, que aún no se ha dictado. Esa ley, a mi juicio, al dictarse deberá corregir o reducir las incongruencias a que actualmente conduce, en la práctica, la aplicación del artículo 40 de la ley 5ª de

1992. En efecto: a) Como la norma no establece un procedimiento para que las minorías se expresen entre ellas, en orden a definir la postulación de quien ha de representarlas a través del partido o movimiento mayoritario, la consecuencia es que el partido mayoritario entre las minorías es quien finalmente logra la primera vicepresidencia en coalición con el partido que tiene la mayoría en el respectivo cuerpo colegiado (Senado o Cámara). Es esa coalición la que selecciona, postula y elige el primer vicepresidente dentro de quienes conforman el partido o movimiento mayoritario entre las minorías, pero con total desconocimiento de las demás minorías. b) No está previsto cómo se dilucida cuál es el partido o movimiento mayoritario entre las minorías, en caso de tener, dos o más de ellos, igual número de representación dentro de un cuerpo colegiado. c) No está previsto que en el evento en que el partido o movimiento mayoritario

entre las minorías forme coalición con el partido que tenga la mayor representación en el respectivo cuerpo colegiado, aquél perderá su derecho a participar en la escogencia de candidato a la primera vicepresidencia, o por lo menos a que uno de sus miembros pueda ser elegido. Los anteriores argumentos me apartan de la ponencia aprobada, particularmente de los razonamientos que sustentan la segunda respuesta, que es propiamente el fondo de la discusión.

CESAR HOYOS SALAZAR