CE-SC-RAD1998-N1145

UNIVERSIDAD NACIONAL - Vinculación Personal Administrativo / TRABAJADORES OFICIALES UNIVERSIDAD NACIONAL - Reconocimiento Prima de Navidad por convención colectiva / CONVENCIÓN COLECTIVAAplicación preferente / PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD - Observancia / PRIMA DE NAVIDAD TRABAJADORES UNIVERSIDAD NACIONAL - Factor de liquidación El personal administrativo de la universidad puede vincularse mediante una relación legal y reglamentaria, en cuyo caso se denomina empleado público, o mediante una relación de carácter contractual laboral, con la calidad de trabajador oficial. Tratándose de empleados públicos el régimen prestacional aplicable es el señalado en la ley, y respecto de los trabajadores oficiales se aplica igualmente éste, con el carácter de garantía mínima, sin perjuicio de lo que se establezca en convención colectiva celebrada de conformidad con las disposiciones legales que regulan el derecho colectivo del trabajo. Las normas que regulan el régimen prestacional de los trabajadores constituyen el mínimo de derechos y garantías, los cuales pueden ampliarse o superarse en virtud de convenciones colectivas pero, en ningún caso, regularse por debajo de límite legal, so pena de no producir efecto alguno. Para el personal administrativo vinculado a la Universidad Nacional mediante relación contractual laboral es viable el reconocimiento de prima de navidad o de prestación similar, por encima de lo regulado para los servidores del sector nacional, respetando en todo caso el mínimo legal. Tanto el decreto reglamentario 1848 como el decreto ley 1045, permiten la existencia de primas anuales equivalentes a la prima de navidad, en cuantía igual o superior a

ésta, cualquiera sea su denominación, establecidas en favor de empleados públicos y trabajadores oficiales, determinadas por disposición legal, pactos, convenciones colectivas de trabajo, fallos arbitrales o reglamentos internos de trabajo. Al comparar las normas que regulan la prima de navidad de manera general, con la pactada en la convención colectiva de la Univesidad Nacional, se observa que ésta excede en nueve (9) días a aquélla, con lo que resulta más beneficiosa frente a la prestación consagrada por las normas legales y, por tanto, debe tener aplicación preferente. No ocurre igual con los factores de liquidación en que, si bien se incluyen algunos no contemplados en la ley (horas extras y dominicales y festivos), dejan de considerarse otros que son de regulación legal (gastos de representación, prima técnica, prima de servicios y de vacaciones y la bonificación por servicios prestados). Es principio general del derecho laboral que en caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas, prevalece la más favorable al trabajador. Pero, la norma que se adopte debe aplicarse en su integridad. Es ésta la llamada "teoría de la inescindibilidad", es decir, no se admite la aplicación parcial de la norma, no puede escindirse su contenido. Por lo tanto, como la norma más favorable para los trabajadores oficiales de la Universidad Nacional es la de la prima de navidad pactada convencionalmente, los factores salariales aplicables a la liquidación de dicha prima serán también, los establecidos en la propia convención.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio No. 00943 del 1 de

diciembre de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: 1145

Actor: MINISTRO DE EDUCACIÓN NACIONAL Referencia: Universidad Nacional de Colombia. Prima de navidad pactada en convención colectiva. Factores salariales para liquidarla: legales o convencionales.

El anterior Ministro de Educación Nacional, doctor Jaime Niño Díez, formuló a la Sala consulta relacionada con los factores salariales para liquidar la prima de navidad pactada en convención colectiva. Se refiere al caso concreto de la Universidad Nacional donde desde el año de 1.980, respecto de sus trabajadores oficiales, se pactó la prima de navidad equivalente a treinta y nueve días de salario, liquidada según los factores señalados en la resolución 329 de 1.982, los cuales difieren de los enumerados en el artículo 33 del decreto extraordinario 1045 de 1.968. Por ello pregunta: “Si por tratarse de una prima de navidad pactada convencionalmente, que excluye la prima de navidad prevista en el artículo 11 del Decreto extraordinario 3135 de 1.968, por disponerlo así expresamente el parágrafo 1o. del artículo 51 del decreto 1848 de 1.969, ¿no obligan a la Universidad, para los efectos de continuar reconociendo esa prima de navidad convencional, los factores salariales determinados para la prima de navidad de carácter legal por el artículo 33 del decreto 1045 de

1.978, y si, por consiguiente, la Universidad puede seguir aplicando los factores salariales que ha definido para ese fin su Consejo Superior Universitario mediante la resolución No. 329 de 1.982?”.

1. CONSIDERACIONES 1. 1. Universidad Nacional de Colombia. Régimen Orgánico Especial Mediante el decreto ley 1210 de 1.993, expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 142 de la ley 30 de 1.992, se reestructuró el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia.

Su naturaleza jurídica la definió el legislador extraordinario como entidad universitaria autónoma del orden nacional, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial, con el objeto de promover la educación superior hasta sus más altos niveles, fomentar el acceso a ella y desarrollar la investigación, la ciencia y las artes para alcanzar la excelencia (art. 1o.). En razón de su misión y de su régimen especial, la Universidad Nacional es una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio y rentas propias y con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos de conformidad con el régimen orgánico especial (art. 3o.) El artículo 25 define el personal administrativo vinculado a la Universidad, como de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa o de trabajadores oficiales. El inciso segundo clasifica por razón de sus funciones, responsabilidades o actividades, a los empleados de libre nombramiento y remoción como aquellos que desempeñan cargos de dirección, confianza, supervisión, vigilancia y manejo; trabajadores oficiales son aquellos que

desempeñan labores de construcción de obras y de jardinería. La clasificación de los empleados de libre nombramiento y remoción y de los trabajadores oficiales, contenida en el inciso segundo del artículo 25 citado, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-299 de 1.994, porque la norma contraviene el sentido y alcance de la autonomía universitaria, al asumir definiciones que son extrañas a su competencia, dado que están deferidas a la Universidad dentro del radio de su autonomía, a través de regulaciones que forman parte de su estatuto. De conformidad con las categorías de los servidores públicos que trae el inciso primero del artículo 25 ibidem, el personal administrativo de la universidad puede vincularse mediante una relación legal y reglamentaria, en cuyo caso se denomina empleado público, o mediante una relación de carácter contractual laboral, con la calidad de trabajador oficial. Tratándose de empleados públicos el régimen prestacional aplicable es el señalado en la ley, y respecto de los trabajadores oficiales se aplica igualmente éste, con el carácter de garantía mínima, sin perjuicio de lo que se establezca en convención colectiva celebrada de conformidad con las disposiciones legales que regulan el derecho colectivo del trabajo. 1. 2. Régimen prestacional de los trabajadores oficiales Las normas que regulan el régimen prestacional de los trabajadores oficiales constituyen el mínimo de derechos y garantías, los cuales pueden ampliarse o superarse en virtud de convenciones colectivas pero, en ningún caso, regularse por debajo del límite legal, so pena de no producir efecto alguno. El decreto 1848 de 1.969, por el cual se reglamentó el decreto ley 3135 de 1.968,

fijó el campo de aplicación de las normas que consagran prestaciones sociales respecto de los trabajadores oficiales, en los siguientes términos: “Artículo 7°. Regla General.

1. Las normas de este decreto y del decreto ley 3135 de 1.968, que consagran prestaciones sociales, (…)

2. Se aplicarán igualmente, con el carácter de garantías mínimas, a los trabajadores oficiales, salvo las excepciones y limitaciones que para casos especiales se establecen en los decretos mencionados, y sin perjuicio de lo que solamente para ellos establezcan las convenciones colectivas o laudos arbitrales, celebradas o proferidos de conformidad con las disposiciones legales que regulan el derecho colectivo del trabajo”.

El decreto ley 1045 de 1.978, expedido en ejercicio de las facultades conferidas por la ley 5ª de 1.978, por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional, señala: “Artículo 3o. Las entidades a que se refiere el artículo segundo reconocerán y pagarán a sus empleados públicos únicamente las prestaciones sociales establecidas por la ley. A sus trabajadores oficiales, además de éstas las que se fijen en pactos, convenciones colectivas o laudos arbitrales celebrados o proferidos de conformidad con las disposiciones legales sobre la materia”. Respecto de la aplicación de las normas que regulan el régimen prestacional de los trabajadores oficiales, prevé: “Artículo 4°. Del mínimo de derechos y garantías para los trabajadores oficiales. Las disposiciones del decreto ley 3135 de

1.968, de las normas que lo adicionan o reforman y las del presente estatuto constituyen el mínimo de derechos y garantías consagrados en favor de los trabajadores oficiales. No produce efecto alguno cualquier estipulación que afecte o desconozca este mínimo de derechos y garantías”. Por tanto, para el personal administrativo vinculado a la Universidad Nacional mediante relación contractual laboral es viable el reconocimiento de prima de navidad o de prestación similar, por encima de lo regulado para los servidores del sector nacional, respetando en todo caso el mínimo legal . 1. 3. Prima de navidad, de origen legal El decreto ley 3135 de 1.968, expedido en ejercicio de las facultades conferidas por la ley 65 de 1.967, integró la seguridad social entre el sector público y el privado y reguló el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales. En relación con la prima de navidad señaló: “Artículo 11. Todos los empleados públicos o trabajadores oficiales tendrán derecho a una Prima de Navidad o bonificación equivalente a un (1) mes de sueldo que corresponda al cargo en treinta (30) de noviembre de cada año y ella les será pagada en la primera quincena del mes de diciembre. Parágrafo. Cuando el empleado o trabajador no haya servido el año completo, tendrá derecho al reconocimiento de la Prima de Navidad, a razón de una doceava parte por cada mes completo de servicios y con base en el último sueldo devengado”. El decreto extraordinario 3148 de 1968 modificó la norma transcrita, así: “Artículo 1o. El artículo 11 del decreto número 3135 de 1.968 quedará así: Artículo 11. Prima de Navidad. Todos los empleados públicos y

los trabajadores oficiales tendrán derecho a una Prima de Navidad equivalente a un (1) mes de sueldo que corresponda al cargo en treinta (30) de noviembre de cada año, prima que se pagará en la primera quincena del mes de diciembre. Parágrafo 1o. Cuando el empleado o trabajador oficial no hubiere servido durante el año civil completo, tendrá derecho a la mencionada prima de Navidad, en proporción al tiempo servido durante el año, a razón de una doceava parte por cada mes completo de servicios, que se liquidará con base en el último salario devengado. Parágrafo 2o. Quedan excluidos del derecho a la Prima de Navidad a que se refiere este artículo, los empleados públicos y trabajadores oficiales que presten sus servicios en establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales del Estado y Sociedades de economía mixta, que por virtud de pactos, convenciones colectivas de trabajo, fallos arbitrales o reglamentos de trabajo tengan derecho a primas anuales similares, cualquiera sea su determinación”. El decreto reglamentario 1848 de 1.969 reitera la exclusión del derecho a la prima de navidad para los trabajadores oficiales que devenguen primas anuales que las sustituyan; prevé, igualmente, el reconocimiento de la diferencia entre la cuantía de la prima anual convencional y la de navidad, si aquella resultare inferior. El parágrafo del artículo 51, dice: “1. Quedan excluidos del derecho a la prima de Navidad a que se refiere este artículo, los empleados públicos y trabajadores oficiales que presten sus servicios en establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de

economía mixta, que por virtud de pactos, convenciones colectivas de trabajo, fallos arbitrales y reglamentos internos de trabajo, tengan derecho a primas anuales de cuantía igual o superior, cualquiera sea su denominación, conforme a lo dispuesto al efecto en el Artículo 11 del Decreto 3135 de 1.968, subrogado por el artículo 1° del Decreto 3148 del mismo año citado.

2. Si el valor de la prima mencionada fuere inferior al de la prima de Navidad, la respectiva entidad o empresa empleadora pagará al empleado oficial, en la primera quincena de diciembre, la diferencia que resulte entre la cuantía anual de aquella prima y ésta”. (Negrillas de la Sala).

El decreto ley 1045 de 1.978 regula la prima de navidad en los siguientes términos: “Los empleados públicos y trabajadores oficiales tienen derecho al reconocimiento y pago de una prima de navidad. Respecto de quienes por disposición legal o convencional no tengan establecida otra cosa, esta prima será equivalente a un mes de salario que corresponda al cargo desempeñado en treinta de noviembre de cada año. La prima se pagará en la primera quincena del mes de diciembre. Cuando el empleado público o trabajador oficial no hubiere servido durante todo el año civil, tendrá derecho a la mencionada prima de navidad en proporción al tiempo laborado, a razón de una doceava parte por cada mes completo de servicios, que se liquidará y pagará con base en el último salario devengado, o en el último promedio mensual si fuere variable” (art. 32). (Negrillas de la Sala). En el artículo 33 se fijan para su liquidación los siguientes factores de salario:

a. La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo. b. Los incrementos de remuneración a que se refieren los Artículos 49 y 97 del decreto ley 1042 de 1.978 (incrementos por antigüedad). c. Los gastos de representación. d. La prima técnica. e. Los auxilios de alimentación y de transporte. f. La prima de servicios y la de vacaciones, y g. La bonificación por servicios prestados. Como puede observarse, tanto el decreto reglamentario 1848 como el decreto ley 1045, anteriormente citados, permiten la existencia de primas anuales equivalentes a la prima de navidad, en cuantía igual o superior a ésta, cualquiera sea su denominación, establecidas en favor de empleados públicos y trabajadores oficiales, determinadas por disposición legal, pactos, convenciones colectivas de trabajo, fallos arbitrales o reglamentos internos de trabajo. 1. 4. La prima de navidad convencional en la Universidad Nacional Se informa en la consulta que en la Universidad Nacional de Colombia, desde la celebración de la Convención Colectiva suscrita el 14 de octubre de 1.980, se estableció una prima de navidad para sus trabajadores oficiales, en los siguientes términos, definidos en el artículo 8o. de dicha convención: “Artículo 8o. Prima de navidad. La universidad pagará en adelante a sus trabajadores, una prima de navidad equivalente a treinta y nueve (39) días de salario, pagadera en los primeros quince (15) días del mes de diciembre”. Los factores salariales para la liquidación de dicha prestación, son los siguientes: Asignación básica mensual, incrementos por antiguedad,

horas extras, dominicales y festivos, y auxilios de alimentación y transporte Al comparar las normas que regulan la prima de navidad de manera general, con la pactada en la convención colectiva de la Universidad Nacional, se observa que ésta excede en nueve (9) días a aquélla, con lo que resulta más beneficiosa frente a la prestación consagrada por las normas legales y, por tanto, debe tener aplicación preferente. No ocurre igual con los factores de liquidación en que, si bien se incluyen algunos no contemplados en la ley (horas extras y dominicales y festivos), dejan de considerarse otros que son de regulación legal (gastos de representación, prima técnica, prima de servicios y de vacaciones y la bonificación por servicios prestados). Es principio general del derecho laboral que en caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas, prevalece la más favorable al trabajador. Pero, la norma que se adopte debe aplicarse en su integridad. Es ésta la llamada “teoría de la inescindibilidad”, es decir, no se admite la aplicación parcial de la norma, no puede escindirse su contenido. Por tanto, como la norma más favorable para los trabajadores oficiales de la Universidad Nacional es la de la prima de navidad pactada convencionalmente, los factores salariales aplicables a la liquidación de dicha prima serán, también, los establecidos en la propia convención.

2. SE RESPONDE : La prima de navidad pactada convencionalmente por la Universidad Nacional con sus trabajadores, excluye la prevista en el artículo 11 del decreto ley 3135 de 1.968, por tratarse de prestaciones anuales similares.

Para la liquidación de la prima convencional deben tenerse en cuenta los factores

salariales señalados en la convención colectiva. En caso de que su cuantía resulte inferior a la prevista en el decreto ley 1045 de 1978, artículo 32, tendrán derecho a que se les reconozca y pague la diferencia. Transcríbase al señor Ministro de Educación Nacional. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

CESAR HOYOS SALAZAR LUIS CAMILO OSORIO

ISAZA ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala