CE-SC-RAD1998-N516

INCORA - Entrega de bienes inmuebles de su propiedad a personas jurídicas de derecho privado. Requisitos de procedencia / BIENES RURALES DE PROPIEDAD DEL INCORA - Entrega a Personas de Derecho Privado / REFORMA AGRARIA - Incora: entrega a título de adjudicación administrativa, venta o reserva, terrenos rurales de su propiedad. Requisitos El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, puede entregar a título de adjudicación administrativa, venta o reserva, terrenos rurales de su propiedad que sean aptos para desarrollar labores agrícolas o pecuarias eficientes con el fin de adelantar actividades o programas tales como, por ejemplo, establecer granjas de demostración o experimentación, estaciones de maquinaria agrícola, escuelas campesinas, industrias agrícolas, unidades de acción rural y tierras comunales de pastoreo, a personas naturales o jurídicas de derecho privado, pero siempre que reúnan la calidad de sujetos de Reforma Agraria, en los términos de los artículos 50 a 54 y 80 a 85 de la Ley 135 de 1961. Por consiguiente, no es legalmente válido que por medio de actos administrativos o de contratos, el INCORA entregue bienes de su propiedad a la Cooperativa mencionada en la consulta, para contribuir a la "capacitación y recreación" de sus asociados, como tampoco a las juntas de acción comunal o fundaciones que no son sujetos de reforma agraria ni cumplen objetivos previstos en la ley de reforma agraria. El INCORA debe destinar aquellas propiedades rurales que por sus características no sean aptas o adecuadas para adelantar sobre ellas labores agropecuarias eficientes, a

programas de reforestación, de defensa de las fuentes de agua potable y, en general, a asegurar "la conservación, defensa, mejoramiento o adecuada utilización de los recursos naturales". Si con respecto a dichas propiedades, el Instituto pretende disponer los actos o la celebración de los contratos a que se refiere el numeral anterior (los cuales excluyen, por su carácter unilateral y gratuito, la donación y el comodato), podrá hacerlo con personas naturales o jurídicas de derecho privado que reúnan la calidad de sujetos de Reforma Agraria y para el cumplimiento de finalidades como las expresadas. Por fuera de ese marco de acción, el INCORA carece de aptitud para actuar con legitimidad. Ciertamente, tal como quedó explicado en el numeral II letra d. de los considerandos, la expresión "circunstancias especiales de un predio", prevista en el inciso primero del artículo 80 de la Ley 135 de 1961, debe entenderse en el sentido de que tales situaciones singulares guardan conexidad con los principios y objetivos de la mencionada ley establecidos en su artículo 1o., los cuales sirven de guía para su interpretación, reglamentación y ejecución.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva mediante auto del 11 de agosto de

1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON

Santafé de Bogotá, D. C., once (11) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 516

Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA Referencia: Consulta sobre la entrega por el INCORA de bienes inmuebles de su propiedad a personas jurídicas de derecho privado.

El señor Ministro de Agricultura, doctor José Antonio Ocampo Gaviria, luego de hacer consideraciones sobre el régimen legal de los bienes del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria-INCORA, formula a la Sala los siguientes interrogantes : Puede el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria entregar a título de adjudicación, venta, donación, reserva o a través de un contrato de comodato, a personas jurídicas de derecho privado tales como asociaciones gremiales o campesinas del sector agropecuario, fundaciones, juntas de acción comunal, o a la Cooperativa de Trabajadores INCORA-HIMAT LTDA., terrenos rurales de su propiedad que sean aptos para desarrollar labor-es agrícolas o pecuarias eficientes a fin de que dichas entidades adelanten programas o actividades de investigación científica, educación campesina, en beneficio general de sus afiliados, o como en el caso de la mencionada Cooperativa, para su ministrarles capacitación y recreación a sus socios, entre los cuales figuran empleados oficiales del INCORA? b. Es permitido al INCORA disponer los actos o la celebración de los contratos a que se refiere el numeral (sic) anterior, con las personas jurídicas de derecho privado mencionadas, sólo cuando se trate de porciones de aquellas propiedades rurales quepo sus características no sean aptas o adecuadas para adelantar sobre ellas labores agropecuarias eficientes? c. La expresión "circunstancias especiales de un predio", prevista en el inciso del artículo 80 de la ley 135 de 1961, en relación con la cual la ley autoriza al INCORA para dictar una resolución especial en cuanto a su dotación o destinación, sólo puede entenderse en el sentido de que

tales situaciones singulares deben estar referidas, o ser conexas o similares a los objetivos generales o principios de la mencionada ley establecidos en su artículo 1o., los cuales deben servir de guía para su reglamentación, interpretación y ejecución?

L-A SALA CONSIDERA

l. Antecedentes.- Varias décadas después de haber surgido a la vida jurídica la llamada Ley de tierras (Ley 200 de 1936), que en su época constituyó el primer intento institucional para hacer cumplir a la propiedad rural su verdadera función social, el Congreso de Colombia expidió en el año de 1961 identificada con el número 135, la Ley de Reforma Agraria. Aunque modificada por las leyes la. de 1968, 4a.de 1973 y 30 de 1968, la ley 135 de 1961 conserva sus principios inspiradores que, tal como se dispone en su al-t. lo. , son el bien común y la necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del "derecho natural" a la propiedad armonizándolo en su conservación y uso con el interés social. De ahí sus objetivos que consisten, básicamente, en reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico; dotar de tierras a los que no la poseen, con preferencia para quienes hayan de conducir directamente su explotación e incorporar a ésta su trabajo personal; fomentar la adecuada explotación económica y la utilización social de las tierras rurales; acrecer el volumen global de la producción agrícola y

ganadera; crear condiciones para el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los pequeños arrendatarios, aparceros y asalariados agrícolas; elevar el nivel de vida de la población campesina; asegurar la conservación, defensa, mejoramiento y adecuada utilización de los recursos naturales, y estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de reforma agraria. Así mismo, la ley mencionada creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, identificable para todos los efectos con la sigla INCORA, como un establecimiento público del orden nacional, o sea como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Agricultura.

II. Adquisición y adjudicación por el INCORA.-Una de las funciones del INCORA, consiste en "administrar el Fondo Nacional Agrario" (ibídem, art.3o.- b), el cual está formado entre otras cantidades, productos y valores, por "las propiedades que el Instituto adquiera a cualquier título" (ibídem, art.14-8o.). Y en tratándose de tierras de propiedad privada, no adquirirá sino las que sean "adecuadas para labores agrícolas o de ganadería eficientes" (ibídem, regla segunda del art. 57).

Respecto de la destinación de los ingresos o bienes del INCORA, la ley de reforma agraria dispone: a. El Instituto podrá cederlos o asignarlos, con sujeción a determinados requisitos, a las Corporaciones Regionales de Desarrollo, así como a favor de otras entidades de derecho público y de establecimientos públicos en que delegue

funciones. (Ibídem, arts. 16 y 79. b. Con las tierras o mejoras que adquiera, o con respecto a las cuales decrete su expropiación, el Instituto asume el propósito insoslayable de "dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública definidos en la presente ley" y deberá destinarlas a ejecutar los programas a que se refiere el Art. 54, ibídem, tales como dotar de tierra a campesinos pobres que no la posean, a pequeños arrendatarios o aparceros, a comunidades indígenas, a cooperativas agropecuarias, o habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas naturales sobrevinientes; redistribuir la propiedad de la tierra, mediante el estable cimiento de unidades de explotación comunales, familiares, cooperativas o asociativas; instalar servicios públicos en zonas rurales; reforestar cuencas o microcuencas hidrográficas; y establecer y dotar, directamente o por el sistema de cofinanciación, centros de investigación, granjas de demostración y experimentación agrícola, concentraciones de desarrollo, escuela, locales para industrias agrícolas, cooperativas y centros de conservación y almacenamiento de productos agropecuarios. c. Las propiedades adquiridas por el Instituto, por compra o expropiación, solamente podrán dedicarse a los siguientes fines -Construir unidades agrícolas familiares y empresas comunitarias o cualquier tipo asociativo de producción; - Realizar concentraciones parcelarias; - Establecer servicios públicos que sean necesarios para la respectiva zona; - Ampliar la zona urbana municipal. Y, -Establecer granjas de demostración o experimentación, estaciones

de maquinaria agrícola, escuelas, industrias agrícolas, almacenamientos, locales para cooperativas agrícolas, unidades de acción rural y tierras comunales de pastoreo. (Ibídem, Art.80). Cabe advertir que la ley impone la obligación al Instituto de dirigir, orientar y prestar la asesoría técnica y jurídica necesaria para la constitución de empresas comunitarias, la organización de sistemas asociativos o cooperativos de producción o la integración de unidades agrícolas familiares, cuando las mismas deban vincularse a programas de colonización dirigida y de adjudicaciones parcelar-las, labor que adelantará 11 con la directa participación de los campesinos beneficiarios", con forme al mandato contenido en el art. 50 ibídem. Y, d. Por vía de excepción, la Junta Directiva del Instituto, con el voto favorable del Ministro de Agricultura, podrá disponer adjudicaciones a favor de profesionales y expertos de las ciencias agropecuarias, con la obligación para éstos de establecer explotaciones piloto que puedan servir para objetivos de experimentación y demostración. (Ibídem, art. 80 parágrafo). Igualmente porla vía de excepción, la misma Junta Directiva, siempre con el voto favorable del Ministro de Agricultura, podrá dictar una "reglamentación especial para un predio que se encuentre en "circunstancias especiales", de modo que el mismo pueda ser dedicado a un fin distinto de los previstos en el art.80 de la ley 135 de 1961. La Sala entiende que para la interpretación de la expresión circunstancias especiales", ya sea para expedir la reglamentación autorizada en el

art. 80 o para hacer cualquier otra reglamentación de las disposiciones contenidas en la ley 135 de 1961, es forzoso recurrir a los principios y objetivos determinados en su art. lo., por-que solo así serán aplicadas correctamente las normas de interpretación que presiden nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, el Código Civil en el capítulo 4o.de su Título preliminar, denominado interpretación de la ley, ordena recurrir en estos casos a la intención o espíritu de la ley, "claramente manifestada en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento" y a su contexto, el cual servirá "para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía". (ibídem, arts. 27 y 30). De conformidad con lo expresado, "las circunstancias especiales de un predio" deberán ser analizadas por la Junta Directiva del INCORA teniendo en consideración, tanto la intención que guié al legislador al expedir la ley 135 de 1961, claramente manifestada en su art. lo., como el contexto de la misma, que tan solo permite adjudicar bienes de propiedad del Instituto en especial los considerados aptos para el desarrollo de actividades agropecuariasa quienes ostentan la calidad de sujetos de Reforma Agraria. Con respecto a los predios que según concepto técnico no sean aptos para adelantar labores agrícolas o pecuarias, el Acuerdo 05 de 1989 de la Junta Directiva (arts. 49 y 50), admite que el INCORA podrá reservarlos, venderlos o "donarlos" a personas que no reúnan la calidad de sujetos de Reforma Agraria.

Es cierto que el Art. 81 de la ley 135 de 1961 confiere facultades al Instituto para dictar el reglamento que regirá las zonas de parcelación, pero en el entendido de que debe hacerlo con sujeción a las regias que la misma disposición establece y dentro de los principios y objetivos de la ley agraria. Por eso la Sala estima que el Acuerdo indicado, al establecer relaciones con sujetos distintos a los de Reforma Agraria, y además aceptar la destinación de bienes inmuebles e inclusive de 11 la maquinaria, equipos e instalaciones" a otros fines o propósitos, excede la autorización legal.

III. Prohibición constitucional de hacer donaciones o auxilios a particulares. La nueva Constitución Política de Colombia, expedida por la Asamblea Nacional Constituyente el 4 de julio de 1991 prohibió a los funcionarios, entidades y organismos del Estado disponer de dineros o bienes públicos, a título gratuito, con destino a personas naturales o jurídicas de derecho privado.

Tales funcionarios, entidades y organismos ya no podrán válidamente, ni celebrar contratos de donación, ni expedir actos administrativos que impliquen el otorgamiento de auxilios en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, utilizándolos como medios de disposición de bienes del Estado o de dineros provenientes del tesoro público.

El texto constitucional dispone: Art. 355 Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.(inciso primero).

Sin embargo, el mismo artículo autoriza una variante en materia de disposición de bienes o fondos públicos, consistente en la posibilidad

de celebrar con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, contratos de prestación de servicios, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con los planes de desarrollo. Pero a nombre del Estado, tales contratos sólo podrán ser celebrados por el Gobierno nacional, departamental, distrital y municipal, para lo cual se dispondrá de los recursos apropiados en los respectivos presupuestos. Se colige entonces que el INCORA, al adjudicar bienes de su propiedad para el desarrollo de los fines señalados en la ley de reforma agraria, deberá prescindir de celebrarcon particulares, contratos dedo nación (obviamente podrá celebrar contratos de donación con entidades públicas, tales como Corporaciones Regionales de Desarrollo o establecimientos públicos, al tenor de los arts. 16 y 79 de la ley agraria expedida en 1961), o mediante actos administrativos, decretar auxilios en favor de personas naturales, o de personas jurídicas de derecho privado. Ello en consideración al carácter unilateral y gratuito de tales actos o contratos, en la realización de los cuales no existe una verdadera contraprestación en favor de la sociedad o del Estado

IV. Contratos celebrados por el INCORA. Los contratos que celebra el INCORA para el cumplimiento de los fines señalados en la ley 135 de 1961, han sido calificados por la jurisprudencia de esta Corporación, al decidir sobre contratos de compraventa de inmuebles rurales, como "contratos administrativos", atendiendo a los siguientes factores: la calidad de establecimiento público de que está revestido el contratante (elemento subjetivo); el procedimiento de la contratación, que se rige por normas de derecho público

(elemento objetivo), y el desarrollo de fines sociales, comunitarios o de utilidad pública. (Sección Tercera, sentencia de septiembre 15 de 1 expediente número 3244). Teniendo la calidad de administrativos, tales contratos deben contener las cláusulas que sobre garantías, caducidad administrativa y reclamaciones diplomáticas la ley exige para los del Gobierno. (Decreto-ley 3130 de 1968, art. 32). Y les son aplicables las causases de inhabilidad e incompatibilidad, así como las excepciones, enumeradas todas ellas en el Estatuto Contractual de la 'Nación y sus Entidades Descentralizadas. (Decreto -Ley 222 de 1 983, arts. 8o. a 11). Para el caso concreto de la consulta, es menester observar que el numeral 2o. del art. 10 del decreto últimamente menciona do, consagra como causal de incompatibilidad para celebrar contratos el ostentar la calidad de empleado oficial de la entidad contratante. Pero en virtud de que las cooperativas son consideradas por la ley como personas jurídicas de derecho privado, es correcto concluir que dichas sociedades son distintas de sus miembros individualmente considerados, motivo por el cual no se presentaría el impedimento aludido.

V. Reglamento para las zonas de parcelación.- Con fundamento en las facultades que le confiere al Instituto el art. 8l de la ley 135 de 1961, su Junta Directiva dictó el Acuerdo 05 de 1989, "por el cual se fija el reglamento general para la dotación de los predios que ingresan al Fondo Nacional Agrario".

En dicho Reglamento se establece el trámite de selección para el

asentamiento de beneficiarios de los programas de dotación de tierras (art. 3o.); se determina que el registro que llevarán las Regionales y Áreas del Instituto con base en el formulario de inscripción, deberá aportar una información socioeconómica del aspirante y su familia, y entre otros datos, el de "experiencia específica en labores agropecuarias" (art. 4o. numeral 6); se clasifica a los aspirantes teniendo en cuenta, entre otros aspectos, el de la "clase de explotación, agrícola, pecuaria u otras, en sus diferentes niveles tecnológicos" (art. 5o.); señala los criterios de selección, que se hará teniendo en cuenta un orden de prelación en el cual figuran en primer lugar las personas carentes de tierra propia, los pequeños arrendatarios, los aparceros y similares, los minifundistas colindantes del predio objeto del programa y las familias afectadas por calamidades públicas (art. 11); exige que en la resolución de adjudicación se determinen aspectos tales como el de "la vinculación del predio a formas asociativas de producción"(art. 16); y entre las obligaciones de los beneficiarios, figura la del explotar, directamente la extensión adjudicada o asignada (art. 36). Así mismo, regula la asignación y adjudicación a profesionales y expertos de las ciencias agropecuarias (Arts.. 27 a 35), las causases de caducidad, las prestaciones mutuas, la destinación especial de bienes, y dicta otras disposiciones complementarias sobre la materia. La anterior relación es útil, además, para cotejar el régimen de dotación de tierras por el INCORA en l-elación con las pretensiones

de la "Cooperativa de Trabajadores del INCORA-HIMAT", construida como una persona jurídica de derecho privado, multiactiva y de responsabilidad limitada, cuyos objetivos generales consisten textualmente en "procurar dar solución a las necesidades económicas, sociales y culturales de sus afiliados; proteger su salario, prestarles servicios a través de la ayuda mutua, y actuar decidida e integralmente en el movimiento cooperativo", según reza el art. 4o. de sus estatutos. Dicha Cooperativa, de la cual son socios, fundamentalmente, trabajadores y pensionados del INCORA y del HIMAT (Art. 13-2 de los estatutos), ha solicitado a las directivas del Instituto, la adjudicación administrativa, la venta, la donación, la reserva sin tradición del dominio, o la celebración de un contrato de como dato respecto de bienes inmuebles que dicho Instituto adquiere con el propósito de destinarlos a los fines previstos en la ley de reforma agraria. En este caso especifico, mediante la adquisición del bien inmueble, la Cooperativa pretende suministrar "capacitación y recreación " a sus asociados. Como quedó expresado en otro aparte de la presente consulta, inclusive los predios que no sean aptos para adelantar labores agrícolas o pecuarias, sólo podrán ser reservados o vendidos (en ningún caso, donados) por el INCORA a personas que reúnan la calidad de sujetos de Reforma Agraria. Lo cual excluye a toda persona jurídica de derecho privado que no tenga tal calidad, como sucede con la mencionada Cooperativa. Con respecto a ella tampoco seria viable acudir a una reglamentación especial, de

aquellas que autoriza el art.80 de la ley 135 de 1961 para propiedades adquiridas por compra o expropiación, por cuanto dicha reglamentación tendrá que fundamentarse, ineludiblemente, en los principios y objetivos de la misma ley, sin alejarse del criterio con el cual se busca beneficiar a los sujetos de Reforma Agraria.

VI. Marco jurídico para el ejercicio de competencias.- El principio constitucional preceptúa que "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley"

(art.121). Y en el supuesto de que lo hiciere, deberá responder por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (arts. 6o. y 124). Igualmente, el decreto extraordinario 3130 de,1968, prohíbe a los establecimientos públicos - y el INCORA participa de esta naturaleza jurídicadestinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en la ley o en sus estatutos. (ibídem, art. 30). Y en los estatutos del INCORA se prevé que "A ninguna parte de los fondos o bienes administrados por el Instituto se le podrá dar destinación distinta del cumplimiento de las funciones señaladas a dicho organismo por la ley 135 de 1961 y las que la adicionan o modifiquen". (ibídem, art. 12).

LA SALA RESPONDE

1. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, puede entregar a título de adjudicación administrativa, venta o reserva, terrenos rurales de su propiedad que sean aptos para desarrollar labores agrícolas o pecuarias eficientes con el fin de adelantar actividades o programas tales como, por

ejemplo, establecer granjas de demostración o experimentación, estaciones de maquinaria agrícola, escuelas campesinas, industrias agrícolas, unidades de acción rural y tierras comunales de pastoreo, a personas naturales o jurídicas de derecho privado, pero siempre que reúnan la calidad de sujetos de Reforma Agraria, en los términos de los arts. 50 a 54 y 80 a 85 de la ley 135 de 1961. Por consiguiente, no es legalmente válido que por medio de actos administrativos o de contratos, el INCORA entregue bienes de su propiedad a la Cooperativa mencionada en la consulta, para contribuir a la "capacitación y recreación" de sus asociados, como tampoco a juntas de acción comunal o fundaciones que no son sujetos de reforma agraria ni cumplen objetivos previstos en la ley de reforma agraria.

2. El INCORA debe destinar aquellas propiedades rurales que por sus características no sean aptas o adecuadas para adelantar sobre ellas labores agropecuarias eficientes, a programas de reforestación, de defensa de las fuentes de agua potable y, en general, a asegurar "la conservación, defensa, mejoramiento o adecuada utilización de los recursos naturales". Si con respecto a dichas propiedades, el instituto pretende disponer los actos o la celebración de los contratos a que se refiere el numeral anterior (los cuales excluyen por su carácter unilateral y gratuito, la donación y el comodato), podrá hacerlo con personas naturales o jurídicas de derecho privado que reúnan la calidad de sujetos de Reforma Agraria y para el cumplimiento de finalidades Como las expresadas. Por fuera de ese marco de acción, el INCORA carece de aptitud para actuar con

legitimidad.

3. Ciertamente, tal como quedó explicado en el numeral 11 letra d. de los considerandos, la expresión "circunstancias especiales de un predio", prevista en el inciso primero del art.80 de la ley 135 de 1961, debe entenderse en el sentido de que tales situaciones singulares guardan conexidad con los principios y objetivos de la mencionada ley establecidos en su art. lo., los cuales sirven de guía para su interpretación, reglamentación y ejecución.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Agricultura y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

HUMBERTO MORA OSEJO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON ROBERTO SUÁREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala