CE-SC-RAD1998-N535

CONCESION DE SALINAS - Reactivación económica. Liquidación / INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL - Administración de Explotación de Salinas La ley 12 de 1990, que obedeció a objetivos concretos y específicos relacionados con la reactivación económica de la Concesión de Salinas que administra el Instituto de Fomento Industrial, no puede extender sus efectos a ninguna nueva sociedad que se constituya con el objeto de asumir la explotación y administración de las salinas de propiedad de la Nación. Los recursos obtenidos con la venta de activos en desarrollo de las disposiciones contenidas en la Ley 12 de 1990, deben ser invertidos en la reactivación económica de IFI-Concesión de Salinas, con el objeto de modernizarla y consolidarla. Sólo una nueva ley expedida para el efecto, podrá variar su destinación. Dentro de las previsiones de la Ley 12 de 1990, no se contempla la liquidación del contrato sino el fortalecimiento de su objeto. De llegar a liquidarse el contrato conforme a sus estipulaciones, los recursos se asignarán de conformidad con la ley que se expida con tal finalidad, de manera similar a como se procedió en el año de 1970 con base en la ley 41 de 1968. Al finalizar el contrato Concesión de Salinas, solamente la ley estaría en condiciones de determinar los recursos públicos que serían invertidos en una nueva sociedad encargada de la explotación y administración de las salinas. Los términos "rehabilitación y modernización", utilizados por la ley 12 de 1990 con el fin de obtener la reactivación económica de IFI-Concesión de Salinas, no son aplicables a una nueva sociedad.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva mediante auto del 11 de agosto de

1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN Santafé de Bogotá, septiembre veintiocho (28) de mil novecientos noventa y tres (1993).

Radicación número: 535

Actor: MINISTRO DE DESARROLLO ECONÓMICO Referencia: Consulta sobre la liquidación de IFI-Concesión de Salinas y la conformación de una sociedad de economía mixta que tendrá por objeto la explotación y administración de las salinas de propiedad de la Nación.

El señor Ministro de Desarrollo Económico (E), doctor Darío Rafael Londoño Gómez, explica que por medio de la ley 12 de 1990, “el legislador consagró como finalidad específica la reactivación económica de la llamada Concesión Salinas, autorizando la enajenación de bienes inmuebles tanto urbanos como rurales, que no se requieren para los fines a ejecutar en la explotación económica de las salinas, destinando así los recursos obtenidos a través de enajenaciones a la rehabilitación y modernización de las salinas terrestres y marítimas de la concesión”; e igualmente, que "el decreto ley 2818 del 17 de diciembre de 1991, autorizó la liquidación del contrato de Concesión Salinas y la posterior creación de una sociedad de economía mixta del orden nacional que entraría a sustituir a aquella", decisión que, adoptada por el Gobierno Nacional, obedeció “ la crisis financiera por la que atraviesa la actual concesión al arrojar pérdidas durante

1992 por cerca de $42.000 millones". Con fundamento en los antecedentes planteados, el señor Ministro formula a la Sala los siguientes interrogantes:

1. Debe entenderse que la ley 12 de 1990 que señala una finalidad específica, se haga extensiva en su aplicación a la nueva persona jurídica que asumirá la explotación y administración de todas la sales marítimas y terrestres de propiedad nacional?

2. De permitirse la aplicación de la ley 12 de 1990, cuya finalidad es la de rehabilitar y modernizar las salinas terrestres y marítimas del territorio nacional, los recursos que se obtengan con la venta de los activos (bienes inmuebles, rurales y urbanos, no necesarios para la explotación económica de las salinas), estarían afectos a la nueva organización?

3. En qué casos procederla la inversión de los recursos que se obtengan con la venta de los activos, en el momento en que se liquide el contrato de Concesión

Salinas?

4. Al finalizar el contrato Concesión Salinas, qué recursos podrán excluirse de la inversión a realizarse en la nueva sociedad de economía mixta que se encargará del manejo de la explotación de sal en el territorio nacional?

5. Los términos "rehabilitación y modernización”, implican todo aquello que en una u otra forma tienda a un mejoramiento sustancial de la nueva sociedad?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

I. Antecedentes. La Constitución de 1886 estableció que las salinas - al igual que los baldíos y las minasque pertenecían a los extinguidos Estados, pasaran al dominio de la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de

terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización. (Art. 202). La disposición constitucional mencionada sirvió para cimentar el monopolio estatal sobre la sal, a cuya explotación proveyó la Nación directamente o mediante contratos de concesión, primero con el Banco de la República y después, a partir de 1970, con el Instituto de Fomento Industrial -IFI, en relación con las salinas terrestres (Zipaquirá, Nemocón, Upín) y marítimas (Manaure, Galerazamba). Los particulares no podían adquirir derechos de explotación sobre sal gema ni fuentes saladas de gran concentración, prohibición que perduró hasta la expedición de la ley 41 de 1968, ratificada en esta materia por la ley 20 de 1969, en cuyo artículo 8o. se dispuso que todas las minas de propiedad de la Nación eran susceptibles de medios jurídicos de explotación. A su turno, el decreto reglamentario 1275 de 1970 señaló que las minas de sal gema y fuentes saladas podrían ser materia de concesiones, licencias y permisos para los fines de su explotación. La Constitución de 1991, por lo demás, reitera el principio de la propiedad pública del subsuelo: “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes ". (Art. 332).

II. IFI-Concesión de Salinas. La ley 41 de 1968 y su decreto reglamentario 1205

de 1969, autorizaron al Gobierno para suscribir un contrato con el instituto de Fomento Industrial -IFI, cuyo objeto consistiría en la explotación, beneficio y administración de las salinas terrestres y marítimas de propiedad de la Nación. En desarrollo de dicha autorización, era menester hacer al Instituto un traspaso a titulo de aporte de capital de las instalaciones mineras e industriales de la Concesión Salinas del Banco de la Republica, para lo cual se procederá a liquidar el contrato de 1931 y a suscribir uno nuevo de concesión. (Este último corresponde precisamente el contenido en la escritura pública número 1753 de 2 de abril de 1970, otorgada en la Notaría Séptima de Bogotá). La cláusula décima novena de dicho contrato, cuyo término de duración es de treinta años, expresa la manera como el IFI debe hacer la explotación de las salinas, en los términos siguientes: “EL INSTITUTO adelantará la explotación y administración de la concesión a través de un organismo del mismo INSTITUTO que se denominará INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIALCONCESION DE SALINAS, el cual tendrá contabilidad, administración y tesorería independientes, pero estará sujeto a las normas de auditoria y vigilancia de EL INSTITUTO" . Igualmente, la cláusula vigésima sexta establece el procedimiento que debe seguirse una vez terminada la concesión, así: "Terminada la concesión por cualquiera de las causas previstas en las cláusulas precedentes, EL INSTITUTO hará entrega a EL GOBIERNO de los bienes que de ella forman parte, a menos

que, hecha la liquidación de cuentas respectivas, existiera un saldo a favor de EL INSTITUTO y a cargo de EL GOBIERNO; en este caso el primero continuará administrando los bienes hasta que le sea cubierto el saldo en referencia, pudiendo destinarse a tal fin el producto de la explotación de los bienes de la concesión. En el caso previsto en la presente cláusula y cuando se tratare del vencimiento del plazo estipulado, éste se entenderá automáticamente prorrogado por el tiempo necesario para cubrir el saldo que existiere a favor del EL

INSTITUTO”.

III. Medidas para reactivar económicamente la Concesión de Salinas. Ante las dificultades que venía afrontando IFIConcesión de Salinas para la producción y comercialización de la sal, su situación laboral y las pérdidas acumuladas que registraba, la ley 12 de 1990 (enero 15), "por la cual se toman medidas para reactivar económicamente la Concesión de Salinas", ordenó al Gobierno Nacional que asumiera la tarea de reactivar económicamente la concesión administrada por el Instituto de Fomento Industrial, objetivo para cuyo cumplimiento se le brindaron los siguientes medios: Enajenar bienes inmuebles urbanos y rurales, administrados por la Concesión y que no se requieran para los fines de la explotación econ6mica.de las salinas.

El proceso de venta estaba sujeto a la decisión que adoptara la junta directiva del Instituto de Fomento Industrial con el voto favorable del Ministro de Desarrollo Económico y requería el previo aval6o de cada inmueble practicado por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”; cumplido este requisito, la negociación se

debía efectuar por negociación directa si el referido avalúo no fuera superior a cinco millones de pesos, pues si excediera a esta cantidad, requería licitación o subasta pública. Con los recursos obtenidos por la venta de inmuebles, en ningún caso se podía eludir la destinación especificada en la misma ley: "Únicamente a la rehabilitación y modernización de las salinas marítimas y terrestres de la Concesión" .

IV. Sentido y alcance de la ley 12 de 1990. El Congreso de la República expidió la ley 12 de 1990 con la exclusiva finalidad de conseguir la reactivación económica del organismo denominado IFIConcesión de Salinas, mediante la obtención de recursos provenientes de la venta de los inmuebles urbanos y rurales que no estuvieron involucrados en la explotación de las salinas.

Del mismo modo, la citada ley dispuso una destinación especifica y única para los recursos así obtenidos, cual es la rehabilitación y modernización de las salinas terrestres y marítimas de la Concesión. Cualquiera otra destinación de los recursos obtenidos con la venta de activos, por parte del Gobierno Nacional, implicaba una clara desviación de la finalidad determinada por el legislador, consistente en procurar la "rehabilitación y modernización" de IFIConcesión de Salinas. Gramaticalmente, los nombres rehabilitación y modernización implican la acción y efecto de rehabilitar o rehabilitarse, y de modernizar, respectivamente. A su vez, los verbos rehabilitar y modernizar significan, el primero ”habilitar de nuevo o restituir una persona o cosa a su antiguo estado" y el segundo, "dar forma o aspecto moderno a cosas antiguas".

Aplicados al campo de la economía, los precisados conceptos podrán armonizarse en el sentido de hacer que una empresa se rehabilite o "restituya a su antiguo estado", es decir, que vuelva a tener la organización y el ritmo de crecimiento que la hicieron eficiente; y que conseguido este propósito, sea colocada a la altura de las empresas modernas de su clase, dotándola de los instrumentos administrativos y técnicos que se utilizan en el sector en el cual desarrolla sus objetivos. Es indudable que por esos medios, debidamente coordinados, es susceptible de lograrse plenamente la reactivación económica de una empresa. Así lo entendió el legislador y por eso la utilización de ambos términos al expedir la norma en referencia. Para el cumplimiento de tales objetivos, era Indispensable la existencia del organismo denominado IFI-Concesión de Salinas y, por supuesto, la vigencia del contrato suscrito entre la Nación y el Instituto de Fomento Industrial. De tal manera que, una vez terminado el contrato e iniciado el correspondiente proceso de liquidación, ya no será posible destinar recursos a la rehabilitación económica de la Concesión. La ley 12 de 1990, entonces, habrá cumplido todos sus efectos. Los mismos que no podrán prolongarse en el tiempo, ni aplicarse a la empresa destinada a sustituir la Concesión. A este propósito conviene puntualizar que la sociedad que el decreto-ley 2818 de 1991 autoriza constituir es una persona jurídica distinta del Instituto de Fomento Industrial, como lo expresan con claridad sus arts. 1o. y 6o.; que la nueva sociedad habrá de regirse "por las normas

generales previstas en la ley, por las especiales de este decreto, por sus estatutos, y por las pertinentes del derecho privado" (ibídem, art. 5o.), y que además, no es posible "rehabilitar" una empresa que apenas va a ser constituida.

V. Liquidación del Contrato de Concesión Salinas y autorización para construir una sociedad de economía mixta. El Gobierno Nacional expidió el 17 de diciembre de 1991 el decreto 2818, "por medio del cual se dispone la liquidación del Contrato de Concesión Salinas, celebrado con autorización de la ley 41 de 1968, se autoriza la creación de una sociedad de economía mixta del orden nacional, y se dictan otras disposiciones".

Al expedir el decreto mencionado, el Gobierno invocó las facultades extraordinarias que el Congreso Nacional mediante el art.19 de la ley 45 de 1990 (diciembre 18), otorgó al Presidente de la República para que dentro del término de un (1) año, "determine la fusión, absorción, escisión, transformación, conversión, modificación de la naturaleza jurídica, liquidación y cesión de activos, pasivos y contratos de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria con régimen de empresas Industriales y comerciales del Estado o sujetas a este régimen". El referido decreto dispone que el Gobierno Nacional y el Instituto de Fomento Industrial-IFI, suscribirán los documentos necesarios para dar por terminado el contrato celebrado entre las mismas partes y contenido en la escritura pública número 1753 de 2 de abril de 1970 de la Notaría Séptima de Bogotá, en virtud de

la autorización prevista en el art.4o. de la ley 41 de 1968; y, al mismo tiempo, autoriza, la creación de una sociedad de economía mixta del orden nacional, denominada Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia S.A., vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico y cuyo objeto consistirá en la explotación y administración de las salinas de propiedad de la Nación. En ella la Nación "podrá" participar como socio, al Igual que sus entidades descentralizadas. Aquélla y éstas, igualmente, son autorizadas para realizar aportes" al capital social de Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia S.A.,en el momento de su constitución, los cuales podrán consistir en equipos, bienes muebles o inmuebles. IV.. Conclusiones. Estima la Sala que la ley 12 de 1990, destinada a la reactivación económica de la Concesión de Salinas administrada por el Instituto de fomento Industrial, tiene carácter especial y en cuanto a la materia que regula, prevalece sobre las disposiciones contenidas en la ley 45 de 1990, que a su vez ostenta un carácter general. Las precisas facultades conferidas por el artículo 19 de la ley precitada, permitirán al Gobierno adoptar una serie de decisiones en relación con entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria con régimen de empresas industriales y comerciales del Estado o sujetas a este régimen. Con base en ellas era posible, por consiguiente, la reforma del Instituto de Fomento Industrial; mas no lo relacionado con el contrato que vincula a IFI-Concesión de Salinas, al cual se refiere la ley 12 de 1990. La ley 45 de 1990 por la generalidad de sus propósitos, consistentes en expedir

normas en materia de intermediación financiera y regular la actividad aseguradoratal como se consigna en su título-, no podía modificar la ley 12 de 1990, cuya especifica finalidad es la de dictar normas tendientes a obtener la reactivación económica de la Concesión de Salinas. Como tampoco incluir dentro de la autorización genérica para liquidación y cesión de contratos, el concerniente a la concesión, que habla sido materia de otra ley de reciente expedición en la cual se disponía la reactivación económica de su objeto, proceso que de aplicarse la medida, obviamente se vería Interrumpido.

Ahora bien: si dicho proceso no lograse cumplir sus objetivos, entonces el contrato podría darse por terminado, de común acuerdo por las partes contratantes o con sujeción a las causases consignadas en el contrato suscrito entre la Nación y el IFI en 1970 (cláusulas vigésima cuarta y vigésima quinta).

Con la advertencia de que, mientras ello no ocurra, el IFI dispone de autorización para celebrar con otras personas naturales o jurídicas, contratos que tengan por objeto la elaboración, refinación, utilización o transformación Industrial de la sal (cláusula décima, letra c.), así como para organizar adecuados sistemas de comercio y distribución de ía sal por medio de otras entidades oficiales, semioficiales o particulares (cláusula novena,, letra a.). En cuanto a sociedades de economía mixta, la constitución de éstas requiere indispensablemente de autorización legal. En este sentido, el Estatuto Superior prescribe que corresponde al Congreso, por medio de leyes, "crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de

economía mixtas .(Art. 150,numeral 7). De modo que tendrá que ser una ley, la que autorice la constitución de la nueva sociedad de economía mixta en la cual el Gobierno está interesado y la que disponga, además, lo relacionado con la afectación de los bienes que conforman el patrimonio de la Concesión de Salinas, que son bienes nacionales cuya destinación especial no puede ser variada sino por el legislador. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala responde:

1. La ley 12 de 1990, que obedeció a objetivos concretos y específicos relacionados con la reactivación económica de la Concesión de Salinas que administra el Instituto de Fomento Industrial, no puede extender sus efectos a ninguna nueva sociedad que se constituya con el objeto de asumir la explotación y administración de las salinas de propiedad de la Nación.

2. Los recursos obtenidos con la venta de activos en desarrollo de las disposiciones contenidas en la ley 12 de 1990,deben ser invertidos en la reactivación económica de IFI-Concesión de Salinas, con el objeto de modernizara y consolidarla. S6lo una nueva ley expedida para el efecto, podrá variar su destinación.

3. Dentro de las previsiones de la ley 12 de 1990, no se contempla la liquidación del contrato sino el fortalecimiento de su objeto. De llegar a liquidarse el contrato conforme a. sus estipulaciones, los recursos se asignarán de conformidad con la ley que se expida con tal finalidad, de manera similar a como se procedió en el año de 1970 con base en la ley 41 de 1968.

4. Al finalizar el contrato Concesión de Salinas, solamente la ley estaría en

condiciones de determinar los recursos públicos que serían invertidos en una nueva sociedad encargada de la explotación y administración de las salinas.

5. Los términos "rehabilitación y modernización", utilizados por la ley 12 de 1990 con el fin de obtener la reactivación económica de IFI-Concesión de Salinas, no son aplicables a una nueva sociedad.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Desarrollo Económico y Secretario Jurídico de la Presidencia de la Republica.

HUMBERTO MORA OSEJO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON ROBERTO SUÁREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala