CE-SC-RAD1998-N539

DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - Prima de Productividad. Régimen de Personal / PRIMA DE PRODUCTIVIDADCondiciones de procedencia para funcionarios de la DIAN / DIRECCIÓN DE ADUANAS NACIONALES - Naturaleza jurídica. Funciones. Régimen de personal y disciplinario de sus servidores Con motivo de la expedición de la llamada Reforma Tributaria, la ley 6a. de 1992 transformó la Dirección General de Aduanas, dependencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en una unidad administrativa especial adscrita a dicho Ministerio, bajo la denominación de Dirección de Aduanas Nacionales y con "las mismas funciones, estructura y demás competencias administrativas y operativas que la ley le asignaba a la anterior dependencia, así como las del Fondo Rotatorio de Aduanas". Dispuso, igualmente, que tendrá las mismas competencias que en materia de administración, nominación y manejo de personal tiene la Unidad Administrativa Especial -Dirección de Impuestos Nacionalesy que a sus funcionarios se les aplicará el mismo régimen disciplinario y normas de retiro, establecidas por la ley para los pertenecientes a aquélla. A pesar de las transformaciones efectuadas en las direcciones de Impuestos Nacionales y de Aduanas, primero, y luego en las respectivas unidades administrativas especiales, el Gobierno Nacional, esta vez en ejercicio de las atribuciones que le fueron conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente para reorganizar la rama ejecutiva del poder público en lo nacional, mediante el decreto 2117 de 1992 dispuso la fusión de las dos entidades a que de viene haciendo referencia, en la unidad administrativa especial denominada Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales. De modo que, finalmente, la administración de los tributos nacionales y de los derechos aduaneros es competencia de una entidad oficial, cuya planta de personal "deber recoger las plantas de las dos entidades que se fusionan, más los cargos necesarios para el cumplimiento de las funciones que en materia de control cambiario y de impuestos territoriales se asumen". Los funcionarios que sean vinculados a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales mediante nombramiento temporal o en cargos de libre nombramiento y remoción, tendrán derecho a la prima de productividad contemplada en los artículos 65 y 66 del Decreto 1647 de 1991. Por consiguiente, para los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, rige el mismo sistema jurídico al cual estaban sometidos cuando pertenecían a sus respectivas unidades administrativas especiales. Con la aclaración, con respecto a la prima de productividad, que la misma será reconocida a los funcionarios que sean vinculados mediante nombramiento temporal o en cargos de libre nombramiento y remoción; y que al factor plural -único que al parecer podía generar dificultades de interpretacióntendrán derecho los funcionarios de la nueva entidad. La prima de productividad, regulada por el decreto-ley 1647 de 1991, deberá ser reconocida a los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y liquidada de conformidad con los factores señalados en el art. 66 ibidem. De manera que, en los términos que este artículo prescribe, a los funcionarios que laboraban en la Dirección de Aduanas Nacionales y que fueron integrados a la planta de personal de la nueva entidad.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva mediante auto del 11 de agosto de

1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre (28) de mil novecientos noventa y tres(1993).

Radicación número: 539

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO Referencia: Consulta sobre la prima de productividad para funcionarios de la División de Impuestos y Aduanas Nacionales.

El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Rudolf Hommes Rodríguez, formula a la Sala la siguiente consulta : El decreto 2117 de 1992, fusionó las Unidades Administrativas Especiales de Impuestos y Aduanas en una sola entidad denominada Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. El artículo 112 del mencionado decreto, dispone: "El régimen de personal, la carrera administrativa especial, el sistema de planta y el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, será el establecido en el decreto ley 1647 de 1991, y el artículo 106 de la ley 6 de 1992...”. Por su parte el decreto 1647 de 1991, artículo 66, preceptúa: FACTORES DE LA PRIMA DE PRODUCTIVIDAD La prima de productividad se determina por cuatro factores: a) Individual b) Plural c) Por gestión. Referido al desempeño Individual de los funcionarios del cuerpo tributario de la carrera tributarla que realizan actividades ejecutaras de fiscalización y cobranzas, que se causará mensualmente en razón de haber alcanzado una gestión satisfactoria en el número y

valor recaudado, por las actuaciones de control y cobro, de acuerdo con los programas y objetivos definidos en los planes de estas áreas adoptados como criterio de distribución para el respectivo período por el Comité del Fon do de Gestión Tributarla. Este factor no podrá superar el 50% del salario básico mensual más la prima de dirección, en el nivel de desempeño más alto. d) Nacional ...”. Ahora bien, la finalidad de considerar el factor por gestión para liquidar la prima de productividad, estriba en el estímulo a los funcionarios que intervienen en la gestión para obtener un mayor recaudo de tributos para la Entidad. En desarrollo del citado artículo 66, actualmente son beneficiarias del factor por gestión, para efectos del pago de la prima de productividad, únicamente las Divisiones de Fiscalización y Cobranzas. No obstante lo anterior, el artículo 3o. del decreto 969 de mayo 31 de 1993, estableció lo siguiente : "Para efectos de los artículos 48 y 92 del decreto 2117 de 1992 y de las demás disposiciones del mismo, se entenderá que la operación aduanera comprende el servicio y control aduanero en puerto, aeropuerto o lugar habilitado para el Ingreso o egreso de mercancías del territorio nacional y el control aduanero durante los procesos de importación, exportación y tránsito, así como sobre la actividad de almacenamiento, incluida la aprehensión de mercancías que se derive de dicho control. En consecuencia, en aquellas administraciones que manejarán la operación aduanera, corresponderá a la División de Fiscalización, la Imposición de las sanciones, la determinación de los Impuestos, el decomiso y la declaratoria de abandono de mercancías que se deriven

del control a la misma, así como proferir los actos conducentes a tal fin, una vez la División Operativa detecte la posible comisión de una Infracción al régimen de aduanas como consecuencia del control aduanero efectuado, y dé traslado de las pruebas y antecedentes correspondientes al área de fiscalización". De conformidad con la norma citada, las Divisiones Operativas de las Administraciones Locales, Especiales y Delegadas de la nueva Entidad, tienen funciones específicas de la extinta aduana y realizan gestiones de fiscalización, de control aduanero y aprehensiones de mercancías en el lugar de arribo y en inspecciones y colaboran en la formación de expedientes para las liquidaciones oficiales de corrección, por lo que garantizan a la Entidad un adecuado y mayor recaudo de los Impuestos, convirtiéndose por consiguiente, en potenciales beneficiarlas del factor por gestión para liquidar la prima de productividad. De lo anteriormente expuesto se eleva la siguiente consulta: Tienen derecho los funcionarios de las Divisiones Operativas de las Administraciones locales, Especiales y Delegadas de la nueva Entidad, a que se tenga en cuenta el factor por gestión para determinar la prima de productividad ?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE

1. Antecedentes. El Congreso Nacional mediante el art.35 de la ley 49 de 1990, al facultar al Presidente de la República para reformar el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dispuso la modernización y tecnificación del régimen administrativo de los tributos y las aduanas, así como el establecimiento de un régimen salarial y prestacional para los funcionarios de las

respectivas dependencias. En desarrollo de las mencionadas facultades extraordinarias, el Presidente de la República expidió los decretos 1643 y 1644 de 1991,mediante los cuales se estableció la estructura y se determinaron las funciones de la Dirección de Impuestos Nacionales y de la Dirección General de Aduanas, respectivamente, dependencias ambas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La Dirección de Impuestos Nacionales fue organizada como una unidad administrativa especial, adscrita al mencionado Ministerio y dotada de un régimen especial en materia de personal, carrera tributarla, salarlos y prestaciones, y con trol disciplinario; mientras que la Dirección General de Aduanas lo fue como una dependencia operativo del mismo Ministerio, encargada de la dirección y operación técnica y administrativa de los regímenes aduaneros. 2. la prima de productividad para funcionarios de la dirección de Impuestos Nacionales. En ejercicio de las facultades conferidas por la citada ley 49 de 1990, el Presidente expidió también el decreto 1647 de 1991, por el cual se de terminó el régimen de personal, la carrera tributarla y el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección de Impuestos Nacionales. El aludido decreto estableció la prima que denominó "de productividad", en los términos siguientes: ART.65. La eficiencia y la eficacia en el ejercicio de sus funciones por parte de los funcionarios de la carrera tributario, dará derecho a percibir una prima de productividad en reconocimiento de su rendimiento satisfactorio en el desempeño de las funciones y del logro de las metas de gestión cuando fuere el ca so, la cual no constituye factor

salarial y se liquidará por niveles de calificación de acuerdo con los factores señalados en el artículo siguiente y los reglamentos que la desarrollan. Los factores sobre los cuales se liquida la prima de productividad, están destinados a estimular a los funcionarios de la carrera tributario que durante el respectivo período hubiesen obtenido evaluaciones satisfactorias o logrado el cumplimiento de las metas de recaudación previstas o realizado actividades ejecutaras de fiscalización y cobranzas, sin exceder determinados montos del salario básico más la prima de dirección, según porcentajes que oscilan entre el 50% y el 200%. Dichos factores se clasifican en cuatro grupos : individual, plural, por gestión y nacional, cada uno de los cuales comprende en su orden, aspectos referidos al desempeño personal; al desempeño de la entidad en razón del cumplimiento de las metas de recaudación nacionales, regionales o locales; al desempeño individual de los funcionarios del cuerpo tributario de la carrera tributario que realizan actividades ejecutaras de fiscalización y cobranzas; y al cumplimiento semestral y anual de las metas de la Dirección de Impuestos Nacionales. Se dispuso además, que la prima se otorgarla mensualmente en las tres primeras situaciones y semestralmente en la última.

3. La prima de productividad para funcionarios de la dirección General de Aduanas. Con fundamento en las mismas facultades extraordinarias a que la Sala se ha referido, el Presidente de la República expidió el decreto 1648 de 1991

por el cual se estableció el régimen de personal, la carrera aduanera y el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección General de Aduanas. Entre sus disposiciones figura la creación de la prima de productividad

para los funcionarios aduaneros que hayan obtenido una evaluación satisfactoria como consecuencia del cumplimiento de sus funciones (art. 42). Dicha prima no constituye factor salarial y se liquidará de acuerdo con tres factores: individual, plural y nacional, referidos al desempeño personal, al desempeño de la entidad en razón del cumplimiento de las metas de gestión de cada una de sus dependencias, y al cumplimiento semestral y anual de las metas de la Dirección General de Aduanas. Se dispuso, además, que la prima se otorgará trimestralmente en las dos primeras situaciones y semestralmente en la última, de conformidad con montos que oscilarán entre el 150% y el 300% de la asignación básica mensual más las prima de dirección. Como puede observarse, para los funcionarios aduaneros el legislador extra ordinario prescindió de regular el factor por gestión.

4. Transformación de la Dirección General de Aduanas. Con motivo de la expedición de la llamada Reforma Tributarla, la ley 6a. de 1992 transformó la Dirección General de Aduanas, dependencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en unidad administrativa especial adscrita a dicho Ministerio, bajo la denominación de Dirección de Aduanas Nacionales y con "las mismas funciones, estructura y demás competencias administrativas y operativas que la ley le asignaba a la anterior dependencia, así como las del Fondo Rotatorio de Aduanas". Dispuso, igualmente, que tendrá las mismas competencias que en materia de administración, nominación y manejo de personal tiene la Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos Nacionales y que a sus

funcionarios se les aplicará el mismo régimen disciplinario y normas de retiro, establecidas por la ley para los pertenecientes a aquellas. (Art. 106).

5. La fusión de ambas entidades. A pesar de las transformaciones efectuadas en las direcciones de Impuestos Nacionales y de Aduanas, primero, y luego en las respectivas unidades administrativas especiales, el Gobierno Nacional, esta vez en ejercicio de las atribuciones que le fueron conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente para reorganizar la rama ejecutiva del poder público en lo nacional

(artículo transitorio 20 de la Constitución Política), mediante el decreto 2117 de 1992 dispuso la fusión de las dos entidades a que se viene haciendo referencia, en la unidad administrativa especial denominada Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. De modo que, finalmente, la administración de los tributos nacionales y de los derechos aduaneros, es competencia de una entidad oficial, cuya planta de personal "deberá recoger las plantas de las dos entidades que se fusionan, más los cargos necesarios para el cumplimiento de las funciones que en materia de control cambiario y de impuestos territoriales se asumen (art. 116 ibídem). La nueva entidad fue concebida como de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y, de acuerdo con las normas que regulaban las entidades fusionadas, dotada con regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, carrera administrativa, salarlos, prestaciones, régimen disciplinario, presupuesto y contratación administrativa. Como consecuencia, la Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales adquirió competencia para administrar los Impuestos de renta y complementarlos,

de timbre nacional y sobre las ventas; los derechos de aduana y los demás Impuestos del orden nacional cuya competencia no está asignada a otras entidades del Estado; así como la dirección y administración de la gestión aduanera, incluyendo la aprehensión decomiso o declaración de abandono a favor de la Nación de mercancías y su administración y disposición.

6. Precisiones acerca de la prima de productividad. Con el propósito de facilitar el manejo de personal y evitar la dispersión normativa en una misma entidad, el art. 112 del decreto-ley 2117 de 1992, dispuso que el régimen de

personal, la carrera administrativa, el sistema de planta y el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, será el establecido en el decreto 1647 de 1991 y en el artículo 106 de la ley 6a. de 1992, con algunas precisiones, entre ellas las siguientes relacionadas con el tema que es materia de la consulta: -“ Al factor plural de que trata el artículo 66 literal B del decreto 1647 de 1991, tendrán derecho los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. -“ Los funcionarios que sean vinculados a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales mediante nombramiento temporal o en cargos de libre nombramiento y remoción, tendrán derecho a la prima de productividad contemplada en los artículos 65 y 66 del decreto 1647 de 1991” . Por consiguiente, para los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, rige el mismo sistema jurídico al cual estaban sometidos cuando pertenecían a sus respectivas unidades administrativas especiales. Con la aclaración con respecto a la prima de productividad, que la misma será

reconocida a los funcionarios que sean vinculados mediante nombramiento temporal o en cargos de libre nombramiento y remoción; y que al factor plural- único que al parecer podía generar dificultades de interpretacióntendrán derecho los funcionarios de la nueva entidad. La prima de productividad, regulada por el decreto-ley 1647 de 1991, deberá ser reconocida a los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y liquidada de conformidad con los factores señalados en el art.66 ibídem. De manera que, en los términos que este artículo prescribe, a los funcionarios que laboraban en la Dirección de Aduanas Nacionales y que fueron integrados a la planta de personal de la nueva entidad, la mencionada prima se les liquidará tomando en consideración los diversos factores allí determinados, o sea, el individual, el plural, el por gestión y el nacional. Sin embargo, en cuanto al factor por gestión para liquidar la prima de productividad, por su carácter específico es aplicable solamente a los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que realizan actividades ejecutoras de fiscalización y cobranzas y se causará mensualmente en razón de haber alcanzado una gestión satisfactoria en el número y valor recaudado, por las actuaciones de control y cobro. A los demás que no ejerzan funciones de fiscalización y cobranza de tributos y derechos aduaneros, se les reconocerá la prima de productividad con base en los otros factores, que tienen carácter general. Como consecuencia, el factor por gestión se debe reconocer exclusivamente por el ejercicio de las actividades de fiscalización y cobranzas través de las cuales se dirigen y controlan las actividades correspondientes o se

recaudan dineros por concepto de impuestos nacionales o de derechos aduaneros. Dichas funciones se encuentran definidas en el decreto 2117 de 1992, artículos 52, 66, 93 y 96, que se refieren en su orden a las funciones de la Subdirección de Fiscalización, de la Subdirección de Cobranzas, de la División de Fiscalización y de la División de Cobranzas. Para las demás actividades de la Dirección, así ellas de una u otra forma tiendan a contribuir al recaudo de obligaciones tributarias o aduaneras -como es el caso de la División Operativa-, están previstos los otros factores a que se ha hecho referencia. En el mismo sentido se orienta el decreto 969 de 1993 en materia de distribución de funciones, al prescribir que corresponderá a la División de Fiscalización” la imposición de las sanciones, la determinación de los impuestos, el decomiso y la declaratoria de abandono de mercancías que se deriven del control a la misma, así como proferir los actos conducentes a tal fin", y a la Dirección Operativa, previamente detectar "la posible comisión de una infracción al régimen de aduanas como consecuencia del control aduanero efectuado" y dar traslado 11 de las pruebas y antecedentes correspondientes al área de Fiscalización".(Art. 3o.). En mérito de lo expuesto, la Sala responde Los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales tienen derecho a la prima de productividad prevista en el decreto-ley 1647 de 1991, artículos 65 y 66, la cual les debe ser liquidada de conformidad con los factores allí establecidos. Las Divisiones Operativas de las Administraciones Locales, Especiales y

Delegadas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, no tienen derecho a la liquidación de la prima de productividad con base en el factor por gestión porque, como quedó explicado, aquellos no cumplen actividades de fiscalización ni de cobro, que son las correspondientes a la calificación de dicho factor. Transcríbase en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Hacienda y Crédito Público y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

HUMBERTO MORA OSEJO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON ROBERTO SUAREZ FRANCO ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la sala