CE-SC-RAD1998-N543

COMPETENCIA ESTATAL - Control de vertimientos de residuos líquidos en aguas de uso público / VERTIMIENTOS DE RESIDUOS LÍQUIDOS - Aguas de uso público. Competencia para expedir licencias / AGUAS DE USO PUBLICO - Control y reglamentación. Vertimiento de residuos líquidos / INDERENAFacultades de reglamentación de vertimientos en aguas de uso público / MINISTERIO DE SALUD - Competencia para otorgar licencia de vertimientos en aguas de uso público El Inderena de conformidad con la disposición contenida en el decreto ley 501 de 1989, tiene las facultades de reglamentar y controlar los vertimientos en las corrientes y depósitos de aguas de uso público. Las atribuciones consistentes en reglamentar y controlar los vertimientos de residuos líquidos en las corrientes y depósitos de aguas de uso público, no implican el otorgamiento de licencias o permisos relacionados con vertimientos. Estas facultades fueron asignadas por la ley 9° de 1979 y el decreto ley 2164 de 1992 al Ministerio de Salud. El decreto reglamentario 1541 de 1978, en lo atinente a reglamentación de vertimientos de residuos líquidos y a expedición de permisos, aspectos en los cuales el Ministerio de Salud y el Inderena debían actuar conjuntamente, no está vigente por cuanto en esa materia fue derogado por la ley 9° de 1979. Con todo, las facultades del Ministerio de Salud y del Inderena son concurrentes porque tienen por objeto preservar las aguas de uso público.

NOTA DE RELATORÍA: 1) Levantada la reserva el 11 de agosto de 1998. 2)

Reiteración Jurisprudencial de la sentencia de fecha 14 de agosto de 1992, proferida por la Sección Primera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).

Radicación número: 543

Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Referencia: Consulta sobre la Interpretación de la competencia estatal en relación con los vertimientos de residuos líquidos.

El señor Ministro de Agricultura, doctor José Antonio Ocampo Gaviria, formula a la Sala una consulta sobre la competencia para ejercer la reglamentación y el control y otorgar permisos en materia de vertimientos de residuos líquidos, previos los siguientes antecedentes :

1. Mediante sentencia de 14 de agosto de 1992, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, decretó la nulidad de las siguientes disposiciones: Artículo 65, Parágrafo del Artículo 72, parágrafo del Artículo 73, el Artículo 100 con su Parágrafo, los Artículos 101,106,107,114,115 con su Parágrafo, Artículo 118 con su Parágrafo, Artículo 121 con su Parágrafo, Artículos 122, 123, 124 y 127 del decreto 1594 de 1984.

El argumento central de la decisión del H. Consejo de Estado, se basa en la competencia asignada por el Art. 10 de la ley 9a. de 1979 al Ministerio de Salud y

se expone en los siguientes términos: El señalamiento de las facultades enunciadas en favor de las EMAR, es decir, de una entidad diferente del Ministerio de Salud, contradice el texto del artículo 10 de la ley 9a. de 1979, pues éste ha radicado la competencia para señalar los requisitos y condiciones a que deben someterse los vertimientos de residuos líquidos en cabeza exclusiva del referido Ministerio. La violación del citado precepto legal Implica a su vez la del artículo 120, ordinal 3o. de la Constitución de 1886,vigente en la fecha de expedición de los artículos demandados por haberse excedido el señor Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria.

2. Como consecuencia del anterior fallo, las entidades encargadas del manejo del recurso (EMAR), perdieron competencia para el otorgamiento de permisos o autorizaciones de vertimientos líquidos y para otros efectos asocia dos a dichos actos; por tal razón, el Ministerio de Salud expidió la Resolución número 010657 de 13 de noviembre de 1992, mediante la cual delegó, por el término de seis (6) meses, en las entidades de que trata el Artículo 3o. del decreto 1594 de 1984, es decir, aquellas con funciones de manejo y administración del recurso aguas, la competencia para otorgar autorizaciones o permisos provisionales de vertimientos de residuos líquidos.

3. Como puede deducirse de la lectura del referido falto, en su desarrollo no se tuvo en cuenta que, con posterioridad a la ley 9a. de 1979 se produjo el decreto ley 501 de 1989 "Por el cual se modifica la estructura orgánica del Ministerio de

Agricultura y se determinan las funciones de sus dependencias", expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el Artículo 37 de la ley 30 de 1988, para modificar la estructura del Ministerio de Agricultura y de los establecimientos públicos, empresas Industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta adscritos o vinculados, y asignarles nuevas funciones o redistribuir las atribuidas.

4. El artículo 133 del decreto ley 501 de 1989 al señalar el objetivo del INDERENA, dispone: ”EI Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del AmbienteINDERENA, tiene como objetivo contribuir a elevar la calidad de vida de la población colombiana y al desarrollo sostenible del sector agropecuario, a través de la protección del ambiente, investigación, administración, conservación, preservación, manejo y fomento de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional”.

En este orden de ideas, el Artículo 134 ibídem, al señalar las funciones del INDERENA, establece entre otras las siguientes: -“...o) Controlar y reglamentar los vertimientos en las corrientes y depósitos de aguas de uso público". La anterior función debe entenderse en estrecha relación con otras establecidas en el mismo artículo, que tiene que ver con la protección y el manejo de los recursos naturales renovables, comprendido el recurso hídrico, como son: -“...i) Desarrollar actividades relacionadas con la preservación, conservación, administración, fomento, control y vigilancia de aguas, bosques, recursos hidrobiológicos, suelos, fauna, flora silvestre y en general propender por la defensa y conservación de los recursos naturales, renovables y del medio

ambiente en el país. -“... ñ) Conservar, administrar y vigilar las aguas de uso público y sus cauces, para lo cual se encargará de la expedición de reglamentaciones para el uso de corrientes y depósitos de aguas superficiales y subterráneas, del otorgamiento de concesiones para su aprovechamiento y de permisos para la ocupación y explotación, comprendida la extracción de material de arrastre, salvo los casos de que trata el Artículo 9°. del decreto ley 132 de 1976 que corresponde ejercer al Instituto Colombiano de Hidrología, Metereología y Adecuación de TierrasHIMAT".(La sublínea no pertenece al texto).

5. La "Función de Conservación" atribuida al INDERENA mediante las anteriores disposiciones, no se refiere únicamente la cantidad sino también a la "calidad" y, en consecuencia el control que debe ejercer la entidad encargada de dicha conservación, debe comprender la prevención y/o la corrección de los factores que deterioran los recursos naturales renovables.

Entre estos factores se encuentran los que producen o pueden producir la contaminación. Al respecto resulta procedente resaltar que, el factor de deterioro tiene origen, en un alto porcentaje, como consecuencia de la Incorporación de vertimientos. Igualmente, debe tenerse en cuenta que los recursos naturales renovables no se encuentran aislados en la naturaleza sino que son parte constitutiva de ecosistemas; por tal razón, su protección y conservación exige la de aquellos que están relacionados y de su hábitat. En tal entendimiento, el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente establece

que el manejo de tales recursos debe ser integral. La administración de las aguas no puede hacerse prescindiendo del control de su calidad, ya que de esta depende la existencia de recursos vivos, cuya protección es también responsabilidad del INDERENA, como es el caso de los recursos hidrobiológicos, la fauna y la flora silvestres.

6. De otra parte, si se consulta el decreto 2164 de 30 de diciembre de 1992, por el cual se reestructuró el Ministerio de Salud, se encuentran algunas a dicha Entidad, en cuanto al cumplimiento de funciones atribuidas por la ley 9ª de 1979, pero no una alusión específica al control de vertimientos, como si lo hacen el decreto ley 501 de 1989 y el decreto 1541 de 1978 con respecto al INDERENA.

Al respecto, mediante el numeral 11 del artículo 3o. del decreto 2164 de 1992, se asigna al Ministerio de Salud la función de "Establecer el Plan General de Vigilancia y Control del cumplimiento de las normas técnicas y disposiciones legales y expedir las licencias correspondientes relativas al control de los factores de riesgo del ambiente y del consumo...” A su vez, el numeral 3 del artículo 49 ibídem, señala como función de la División de Agua, Aire y Suelo la de "Elaborar y mantener actualizadas normas técnicas y procedimientos para la prevención y control de factores de riesgo relacionados con la calidad del agua, aire, suelo y verificar que las entidades competentes y los entes territoriales las adopten, adecuen, cumplan y hagan cumplir y tomar las medidas de prevención y corrección necesarias; "(Se destaca)

En otros términos, si bien es cierto que en el decreto 2164 de 1992 se presenta una alusión genérica al Ministerio de Salud, en cuanto a la expedición de las licencias relativas al control de los factores de riesgo del ambiente (numeral 11 del artículo 3o.), al señalar las funciones de la División de Aguas, Aire y Suelo (numeral 3, artículo 49), reconoce que existen otras entidades competentes que deben adoptar, adecuar, cumplir y hacer cumplir las normas técnicas y procedimientos para la prevención y control de los factores de riesgos relacionadas con la calidad del agua, el aire y el suelo. Igual previsión se establece para otras dependencias de la misma Entidad.

7. Tal como se expuso anteriormente, el decreto 1541 de 1978 contempla la competencia del Ministerio de Salud para fijar los parámetros que deben tenerse en cuenta por parte del INDERENA, para otorgar concesiones o permisos y para reglamentar las aguas o los vertimientos.

En efecto, conforme a lo establecido por el decreto 1541 de 1978 el INDERENA, al ejercer la función de controlar y reglamentar los vertimientos, debe hacerlo en coordinación con el Ministerio de Salud, tal como se encuentra desarrollado en los artículos 214, 215, 216, 218, 224, 229, 230, 231, 284 numeral 19 del mismo decreto. Con base en las premisas expuestas y en aras de una correcta Interpretación de las disposiciones que regulan la materia, considero procedente formular la siguiente CONSULTA : Primero. Teniendo en cuenta que el decreto extraordinario 501 de 1989 tiene

fuerza de ley, y que el mismo es posterior a la ley 9ª. de 1979, puede considerarse que aquél ha radicado en cabeza del Instituto Nacional de los Recursos Renovables y del Ambiente - INDERENA, la función de controlar y reglamentar los vertimientos ? Segundo. En consecuencia, puede el INDERENA continuar ejerciendo la función prevista en el literal o) del artículo 134 del decreto ley 501 de 1989 y, por ende, otorgar "Permisos de Vertimientos.? Tercero. Se puede seguir aplicando el decreto 1541 de 1978 en materia de control y reglamentación de vertimientos, cuyas normas no han sido demandadas y continúan vigentes, pero que obviamente, prevén la necesaria relación entre el INDERENA y el Ministerio de Salud, habida cuenta que, muchos actos o hechos que atentan contra los recursos naturales renovables, aunque no todos, atentan o pueden atentar contra la salud humana?

LA SALA CONSIDERA : Para una mayor claridad en la exposición, la Sala presentará las consideraciones de naturaleza jurídica, haciendo alusión en forma de secuencia cronológica a las diversas normas (leyes y decretos) que han regulado la materia que es objeto de la consulta, con fundamento en las cuales sea posible responder a los interrogantes del señor Ministro. Para tal efecto, estima pertinente Iniciar la reseña partir de 1974, año en que fue expedido por el Gobierno, en ejercicio de facultades conferidas por el Congreso de la República, el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 1 . El Código y su reglamentación. El Código Nacional de Recursos Naturales

Renovables y de Protección al Medio Ambiente (decreto-ley 2811 de 1974), en el capítulo dedicado a regular la prevención y el control de la contaminación, dispuso que corresponde al Estado garantizar la calidad del agua para consumo humano y para las demás actividades en que sea necesario su uso. (Capítulo 11,art.134). Y entre las funciones que el Poder Público debe adelantar para el cumplimiento de dicho propósito, señaló la siguiente: Determinar, previo análisis físico, químico y biológico, los casos en que debe prohibirse, condicionarse o permitirse el vertimiento de residuos, basuras, desechos y desperdicios en una fuente receptora. El Gobierno, al proceder a la reglamentación parcial no solamente de dicho Código sino también de la ley 23 de 1973, asignó al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA, la atribución de otorgar permisos de vertimientos de líquidos en fuentes de agua, una vez se hubieran realizado conjuntamente con el Ministerio de Salud, las visitas pertinentes sobre el área. (Decreto 1541 de 1978, art. 216). 2. modificaciones introducidas por el legislador de 1979. La ley 9a. de 1979, conocida como Código Sanitario, estableció el siguiente precepto en relación con el terna de la consulta: Todo vertimiento de residuos líquidos deberá someterse a los requisitos y condiciones que establezca el Ministerio de Salud, teniendo en cuenta las características del sistema de alcantarillado y de la fuente receptora correspondiente (Art. 10). En otras de sus disposiciones, la ley 9a. de 1979 precisó: a). Que corresponde al

Ministerio de Salud en relación con los establecimientos Industriales, el otorgar las autorizaciones para verter residuos líquidos, competencia que puede delegar únicamente en otra entidad que se encuentre vinculada al sector de la salud. (Art. 11). b).Que para efectos de la preservación y conservación de la calidad de las aguas, el Ministerio de Salud deberá aplicar además las normas contenidas en los artículos 134 a 145 del decreto-ley 2811 de 1974, "en lo que se refiere a la protección de aguas para consumo humano".(Art. 21). Y, c). Que el Ministerio de Salud es el competente para controlar y vigilar las actividades de los particulares y conceder las autorizaciones a que haya lugar con los vertimientos de residuos líquidos a fuentes de agua. En todo caso, el usuario de las aguas deberá cumplir, además de las disposiciones que dicte la autoridad encargada de administrar los recursos naturales, las especiales que establezca el Ministerio de Salud. (Arts. 7o. a 20).

3. Nulidad de disposiciones reglamentarias expedidas en 1984. Al reglamentar la ley 9a. de 1979 y algunas disposiciones del decreto-ley 2811 de 1974, el Gobierno reguló diferentes aspectos de los usos del agua y de los recursos líquidos. Y aunque mediante el decreto 1594 de 1984 facultó para otorgar permisos de vertimientos de residuos líquidos, a las EMAR (sigla que corresponde a Entidad Encargada del Manejo y Administración del Recurso, o sea aquella que tenga asignada dichas funciones por la ley o por delegación, como el

INDERENA, el HIMAT en los distritos de riego, las Corporaciones Autónomas Regionales de Desarrollo y la Dirección Marítima y Portuaria), las normas pertinentes fueron declaradas nulas por el Consejo de Estado, mediante sentencia de su Sección Primera de fecha 14 de agosto de 1992, al ser halladas en contradicción con el texto del art. 10 de la ley 9a. de 1979 que atribuye la competencia al Ministerio de Salud.

4. Reorganización del Ministerio de Agricultura. Dentro de las normas tendientes a reestructurar el Ministerio de Agricultura, expedidas por el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, se dispuso que corresponde al INDERENAun establecimiento público que le está adscrito-, entre otras facultades la de “controlar y reglamentar los vertimientos en las corrientes y depósitos de aguas de uso público". (Decreto-ley 501 de 1989,art.134 literal O.).

Empero, nada se mencionó en relación con la administración del recurso agua, ni con la atribución de otorgar permisos para vertimientos de residuos líquidos.

5. Reestructuración del Ministerio de Salud. En ejercicio de las facultades especiales conferidas al Gobierno por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política de 1991, para poner en consonancia con ésta a la rama ejecutiva del poder público en lo nacional, fueron objeto de reestructuración casi todos los ministerios. Al de Salud le fue dedicado el decreto-ley 2164 de 41 1992

(diciembre 30), de cuyas disposiciones se destacan las siguientes por su conexidad con el tema de la consulta que ocupa la atención de la Sala:

ART. 3o. El Ministerio de Salud cumplirá las siguientes funciones :

11. Establecer el Plan General de Vigilancia y Control del cumplimiento de las normas técnicas y disposiciones legales y expedir las licencias correspondientes relativas al control de los factores de riesgo del ambiente y del consumo ...

ART.43. La Dirección General de Prevención y Control cumplirá las siguientes funciones:

1. Formular y promover políticas, planes, programas y normas para... la prevención y control de los factores de riesgo y de las enfermedades.

5. Expedir los actos del Ministerio que se refieran al área de su competencia y presentar los proyectos de decreto, resolución y demás actos de carácter administrativo que deban someterse a la aprobación de las Instancias competentes.

ART. 49. La División de Agua, Aire y Suelo cumplirá las siguientes funciones :

3. Elaborar y mantener actualizadas normas técnicas y procedimientos para la prevención y control de factores de riesgo relacionados con la calidad del agua, aire y suelo y verificar que las entidades competentes y los entes territoriales las adopten, adecuen, cumplan y hagan cumplir, y tomar las medidas de prevención y corrección necesarias.

ART.63. La División de Licencias y Registros cumplirá las siguientes funciones :

1. Revisar y analizar las solicitudes sobre concepto, autorización y expedición de licencias y registros relacionadas con las funciones de la Dirección General de Prevención y Control.

6. Recapitulación. Del proceso evolutivo de la legislación encargada de regular la utilización de los recursos hídricos del país, se deduce que primeramente fue el decreto-ley 2811 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, el que atribuyó de

modo general al Estado, con la finalidad de garantizar la calidad del agua, la misión de prevenir y controlar la contaminación; que con posterioridad su decreto reglamentario 1541 de 1978, radicó específicamente aquellas funciones en el INDERENA; que la ley 9a. de 1.979 o Código Sanitario, las trasladó al Ministerio de Salud, al otorgarle competencia para autorizar el vertimiento de residuos líquidos Industriales o de otra naturaleza a las fuentes de agua y para ejercer el control sobre todo residuo que pudiera afectar la salud y el medio ambiente; que el Gobierno, guiado por un criterio descentralizador pero excediendo su potestad reglamentaria, las trasladó a su vez, mediante el decreto 1594 de 1984, a las entidades encargadas del manejo y administración del recurso, conocidas con la sigla EMAR, razón por la cual, tales disposiciones fueron declaradas nulas por el Consejo de Estado, mediante providencia en cuya virtud el Ministerio de Salud recobró la facultad de conceder licencias de vertimientos de residuos líquidos en fuentes de agua y alcantarillados; que el decreto-ley 501 de 1989, reorgánico del Ministerio de Agricultura, otorgó al INDERENA la reglamentación y control de las vertimientos en las corrientes y depósitos de agua de uso público, sin mencionar que esta facultad implicara también la de otorgar licencias para efectuar tales vertimientos; y que finalmente, el decreto-ley 2164 de 1992, reorgánico del Ministerio de Salud, determinó que a este organismo corresponde "expedir las licencias correspondientes relativas al control de los factores de riesgo del

ambiente y del consumo", dentro de las cuales es preciso Incluir aquellas que se otorguen para vertimientos de residuos líquidos en fuentes de agua.

7. Conclusiones. Mientras el decreto-ley 2811 de 1974, establece las reglas para la conservación y protección del medio ambiente, obligación que corresponde al Estado, la ley 9a. de 1979, que contiene la regulación de los aspectos sanitarios que puedan afectar la salud individual o colectiva y en general las materias que puedan ser objeto de prevención sanitaria, atribuye al Ministerio del ramo, en cuanto concierne a la protección de las fuentes de agua. autorización para otorgar licencias o permisos que permitan hacer vertimientos de residuos líquidos en dichas fuentes.

Con una expresión más genérica, el decreto-ley 2164 de 1992 reitera aquella facultad del Ministerio de Salud, al referirse a la prevención y control de los factores de riesgo del ambiente y del consumo. A ello procede no solamente con la finalidad primordial de preservar la salud de los seres humanos sino también con el propósito de evitar la dispersión de la respectiva competencia en varias entidades. En este último aspecto, advierte que el Ministerio podrá delegar la expedición de licencias, autorizaciones y registros en las Direcciones Seccionales y Locales del Sistema de Salud. (Ibídem art. 3°parágrafo 1). Por otra parte, como el decreto-ley 501 de 1989 atribuyó al INDERENA la reglamentación y el control de los vertimientos en las corrientes y depósitos de aguas de uso público, facultad que no significa otorgar permisos, sino verificar,

Inspeccionar, Intervenir y fijar un conjunto de reglas para evitar que las aguas sean contaminadas, la Sala considera que las mismas no son Incompatibles con las asignadas al Ministerio de Salud y que, por consiguen te, pueden ser ejercidas por aquel establecimiento público sin perjuicio de la facultad del mismo Ministerio para otorgar permisos y licencias. Esta distribución de competencia hace que cada entidad oficial tenga definido su ámbito de acción y sus objetivos: el INDERENA para preservar el medio ambiente y los recursos naturales renovables y el Ministerio de Salud, para controlar los factores de riesgo y evitar que los mismos puedan afectar la salud humana. En tal forma, el Ministerio concederá licencias o permisos para vertimientos de residuos líquidos en fuentes de agua, cuando considere que no constituirán un riesgo para la salud, y el INDERENA Intervendrá en toda situación en que considere que la fuente puede verse afectada, debiendo evitar cualquier impacto negativo en el recurso agua por parte del titular de la licencia o del permiso, o de terceros.

LA SALA RESPONDE :

1. El INDERENA, de conformidad con la disposición contenida en el decreto ley 501 de 1989 (art. 134, literal o), tiene las facultades de reglamentar y controlar los vertimientos en las corrientes y depósitos de aguas de uso público. 2.Las atribuciones consistentes en reglamentar y controlar los vertimientos de residuos líquidos en las corrientes y depósitos de aguas de uso público, no implican el otorgamiento de licencias o permisos relacionados con vertimientos.

Estas facultades fueron asignadas por la ley 9a. de 1979 y el decreto-ley 2164 de

1992 al Ministerio de Salud.

3. El decreto reglamentario 1541 de 1978, en lo atinente a reglamentación de vertimientos de residuos líquidos y a expedición de permisos, aspectos en los cuales el Ministerio de Salud y el INDERENA deberán actuar conjuntamente, no están vigentes por cuanto en esa materia fue derogado por la ley 9a. de 1979.

Con todo, las facultades del Ministerio de Salud y del INDERENA son concurrentes porque tienen por objeto preservar las aguas de uso público. Transcríbase, en sendas copias auténticas, al señor Ministro de Agricultura y al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

HUMBERTO MORA OSEJO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRÓN ROBERTO SUAREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala