CE-SC-RAD1998-N568

SERVICIOS PUBLICOS - Adopción del proyecto de ley sobre régimen jurídico El Gobierno Nacional presentó originalmente al Congreso el proyecto de ley sobre régimen jurídico de los servicios públicos dentro del término señalado por el artículo transitorio 48 a las sesiones del Congreso que se iniciaron el 1° de diciembre de 1991". Concluido ese período de sesiones el 26 de junio de 1992 sin que el proyecto hubiera tenido tramitación alguna, el Gobierno debió presentar nuevamente el proyecto sobre las mismas materias de que trata el artículo 48 transitorio, a las sesiones ordinarias que se iniciaron el 20 de julio de 1992. El contenido de este último proyecto no es exactamente el mismo del proyecto originalmente presentado. Esto quiere decir que el primer proyecto presentado por el Gobierno se hizo dentro del término previsto por el artículo 48 transitorio de la Constitución, lo que permitiría ponerlo en vigencia después del 20 de junio de 1994, en la eventualidad de que el Congreso no expida las leyes correspondientes sobre servicios públicos antes de la fecha anteriormente citada. El segundo proyecto de ley fue presentado irregularmente por el Gobierno a consideración de las Cámaras porque contrariaba la competencia especial de carácter temporal y transitorio, que le otorgaba el artículo 48 transitorio de la Carta; esto le impide que pueda convertirse en decreto con fuerza de ley, al terminar la legislatura en junio de 1994. Por otra parte, debe anotarse que las modificaciones a los proyectos de ley introducidas por las comisiones permanentes del Senado o de la Cámara de Representante no tienen poder vinculante; por lo tanto, no obligan al propio Congreso, al Gobierno ni a los

ciudadanos en particular, hasta tanto no adquieran la categoría de leyes, previo cumplimiento del trámite previsto en la Constitución y las leyes. Finalmente es necesario precisar los alcances de la frase "pondrá en vigencia los proyectos mediante decretos con fuerza de ley" contenida en la parte final del inciso segundo del artículo 48 transitorio de la Carta. La norma debe entenderse en el sentido de que el Gobierno expedirá el proyecto inicialmente presentado a menos que considere que es inconstitucional o inconveniente.

NOTA DE RELATORIA: En este sentido puede consultarse el concepto 523 del 96/06/17. Levantada la reserva mediante auto del 11 de agosto de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUÁREZ FRANCO

Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).

Radicación número: 568

Actor: DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Referencia: Consulta del Departamento Nacional de Planeación relacionada con la adopción del proyecto de ley sobre régimen jurídico de los servicios públicos.

El señor Director del Departamento Nacional de Planeación, doctor Armando Montenegro, formula a la Sala la consulta en los siguientes términos textuales: “1. La H. Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en providencia del diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993), (radicación No. 523) absolvió la consulta formulada por esta misma Dirección en el sentido de que las dos legislaturas a que se

refiere el artículo transitorio 48o. de la Constitución Política, son la Iniciada el 20 de julio de 1992 y concluida el 20 de junio de 1993 y la iniciada el 20 de julio de 1993 y que habrá de terminar el 20 de junio de 1994.

2. El Gobierno Nacional presentó originalmente al Congreso el proyecto de ley sobre régimen jurídico de los servicios públicos dentro del término señalado por el artículo transitorio 48o. a las sesiones del Congreso que se iniciaron el 1° de diciembre de 1991.

3. Concluido ese período de sesiones el 26 de junio de 1992 sin que el proyecto hubiera tenido tramitación alguna, el Gobierno debi6 presentar nuevamente el proyecto sobre las mismas materias de que trata el artículo 48o. transitorio, a las sesiones ordinarias que se Iniciaron el 20 de julio de 19 El contenido de este último proyecto no es exactamente el mismo del proyecto originalmente presentado.

4. Dado lo anterior, en la eventualidad de que concluya la actual legislatura (el 20 de junio de 1994) sin que el Congreso haya adoptado como ley el proyecto sobre las materias de que trata el artículo 48o. transitorio, se consulta específicamente, si la facultad otorgada al Presidente de la República para poner en vigencia los proyectos presentados mediante decretos con fuerza de ley, le permitiría: a) Adoptar únicamente el proyecto originalmente presentado. b) Adoptar únicamente el segundo proyecto presentado a la legislatura Iniciada el 20 de julio de 1992. c) Adoptar discrecionalmente uno u otro proyecto. d) Adoptar discrecionalmente partes de uno y otro proyecto.

e) Adoptar el último proyecto presentado con las modificaciones que le hayan sido introducidas por el Congreso de la República hasta el momento de la terminación de la actual legislatura.

5. Finalmente, dado que el artículo transitorio 48o. utiliza la expresión "pondrá en vigencia los proyectos mediante decretos con fuerza de ley", se consulta igualmente si el Presidente de la República está jurídicamente obligado a ejercer esa competencia o si puede abstenerse de utilizarla." Antecedentes. a) El artículo transitorio 48 de la Constitución dispone: "Dentro de los tres meses siguientes a la instalación del Congreso de la República el Gobierno presentará los proyectos de ley relativos al régimen jurídico de los servicios públicos; a la fijación de competencias y criterios generales que regirán la prestación de los servicios públicos domiciliarios, así como su financiamiento y régimen tarifario; el régimen de participación de los representantes de los municipios atendidos y de los usuarios en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten los servicios así como íos relativos a la protección, deberes y derechos de aquellos y al señalamiento de las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. "Si al término de las dos siguientes legislaturas no se expidieren las leyes correspondientes, el Presidente de la República pondrá en vigencia los proyectos mediante decretos con fuerza de ley." b) El numeral 23 del artículo 150 de la Constitución Política le asigna al Congreso la función de expedir las leyes que reglamenten la prestación de los servicios públicos. c) Esta Sala, con relación a la interpretación que deba darse a la o frase "dos siguientes legislaturas" que se Incluye en el Inciso segundo del citado

artículo 48 de la Constitución Nacional, conceptúo: La expresión "las dos siguientes legislaturas", contenida en el inciso segundo del citado artículo 48 de la Constitución, debe considerarse que se refiere a la legislatura que comprende desde el 20 de julio de 1992 hasta el 20 de junio de 1993 y a la que se extiende desde el 20 de julio de 1993 hasta el 20 de junio de 1994. La terminación de dichas legislaturas es, por consiguiente, esta última fecha. CONSIDERACIONES DE LA SALALa consulta se centra, en lo fundamental, sobre la interpretación que deba darse al artículo 48 transitorio de la Constitución, en relación con la facultad conferida al Gobierno Nacional para eventualmente "poner en vigencia" los proyectos de ley que hubiere presentado a consideración del Congreso Nacional, en relación con servicios públicos y en los términos y condiciones previstos en la norma constitucional citada. Sobre este particular es menester observar: 1.- La citada disposición constitucional, confiere al Gobierno Nacional una atribución con carácter excepcional y transitorio consistente en poder presentar a consideración del Congreso Nacional proyectos de ley relativos al régimen de servicios públicos; en el caso en cuestión tal proyecto puede llegar a convertirse en decreto con fuerza de ley por decisión del Gobierno, en la eventualidad de que el Congreso no haya expedido las leyes correspondientes sobre servicios públicos al finalizar las dos siguientes legislaturas, posteriores a la vigencia de la Constitución de 1991. La facultad de Iniciativa que se confiere al Gobierno, es transitoria, por facultad de Iniciativa que se confiere al Gobierno, es

transitoria, por cuanto se limita en el tiempo a los tres meses siguientes a la instalación del Congreso posteriores a la vigencia de la Constitución de 1991. Esto quiere decir que, en la actualidad, tal iniciativa ha precluido por cuanto ha transcurrido el plazo para ejercerla, prevista en el inciso 2o. del artículo 48 transitorio. 2.- La atribución debió entenderse conferida al Gobierno estrictamente para presentar los proyectos de ley relacionados con servicios públicos y particularmente sobre las materias previstas en el articulo 48 transitorio que según su texto son: 1) Régimen jurídico de los servicios públicos. 2) Fijación de competencias y criterios generales que regirán la prestación de los servicios públicos domiciliarios así como su financiamiento y régimen tarifario. 3) Régimen de participación de los representantes de los municipios atendidos y de los usuarios en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten los servicios. 4) Régimen relativo a la protección de los derechos y deberes de los usuarios. 5) Señalamiento de políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios. 3.- Se Impone reiterar lo conceptuado por esta Sala en la consulta radicada bajo el número 523, que en tres de sus apartes se sostiene: "El mandato que el artículo transitorio 48 de la Constitución impuso al Gobierno en relación con los proyectos de ley relativos al régimen de los servicios públicos, consistió en la obligación de presentarlos a la consideración del Congreso dentro de los tres meses siguientes a su Instalación, la cual ocurrió precisamente el 1°. de diciembre de 1991

(subraya la Sala). 0 sea que, en los tres primeros meses del período especial de sesiones, que comprendía del l° al 20 de diciembre de 1991 y del 14 de enero al 26 de junio de 1992, el Gobierno Nacional debía cumplir con la voluntad del constituyente, que a su vez señaló al Congreso un nuevo término, el de "las dos siguientes legislaturas", para que expidiera las leyes correspondientes. De no hacerlo así, la consecuencia consiste en desplazar la competencia hacia el Gobierno, pues entonces "el Presidente de la República pondrá en vigencia los proyectos mediante decretos con fuerza de ley. "La Sala considera que la expresión "al término de las dos siguientes legislaturas", debe ser Interpretada, para efectos de hacer el conteo correspondientey determinar con precisión la fecha en la cual expira el plazo para que el Congreso expida las leyes sobre servicios públicos y, al mismo tiempo, empieza la eventual competencia del Gobierno para subsanar la negligencia del órgano legislativo y no dejar expósitos tales proyectos, sobre la base de tomar como punto de referencia el período de sesiones que se Inició con la instalación del Congreso ocurrida el 1° de diciembre de 1991 y terminó el 26 de junio del año siguiente. Concluido este período, ciertamente especial por las circunstancias que le dieron origen y en el que fueron presentados 'los proyectos gubernamentales, entonces el intérprete se encuentra en condiciones de referirse a las "dos siguientes legislaturas", que son: la que comprende del 20 de julio de 1992 al 20 de junio de 1993 y la que se extiende desde el 20 de julio de 1993 hasta el 20 de junio de 1994.

"Finalizada, pues, la segunda legislatura posterior al período especial de sesiones del Congreso, a que se ha hecho referencia, sin que hubieren sido expedidas las leyes correspondientes sobre " los diversos aspectos reguladores del régimen de servicios públicos, surgirá para el Gobierno la competencia para poner en vigencia los proyectos respectivos, mediante la expedición de decretos que tendrán fuerza de ley". 4.- En la consulta, de cuyo análisis se ocupa la Sala, se afirma que Gobierno Nacional presentó originalmente al Congreso el proyecto de ley sobre régimen jurídico de los servicios públicos dentro del término señalado por el artículo transitorio 48 a las sesiones del Congreso que se iniciaron el 1° de diciembre de 1991”. Concluido ese período de sesiones el 26 de junio de 1992 sin que el proyecto hubiera tenido tramitación alguna, el Gobierno debió presentar nuevamente el proyecto sobre las mismas materias de que trata el artículo 48 transitorio, a las sesiones ordinarias que se iniciaron el 20 de julio de 1992. El contenido de este último proyecto no es exactamente el mismo del proyecto originalmente presentado. Esto quiere decir que el primer proyecto presentado por el Gobierno se hizo dentro del término previsto por el artículo 48 transitorio de la Constitución, lo que permitiría ponerlo en vigencia después del 20 de junio de 1994, en la eventualidad de que el Congreso no expida las leyes correspondientes sobre servicios públicos antes de la fecha anteriormente citada. El segundo proyecto de ley fue presentado irregularmente por el Gobierno a consideración de las Cámaras porque contrariaba la competencia especial de carácter temporal, y transitoria, que le otorgaba el artículo 48 transitorio de la Carta; esto le impide que pueda convertirse en decreto con fuerza de ley, al

terminar la legislatura en junio de 1994. 5.- Por otra parte, debe anotarse que las modificaciones a los proyectos de ley introducidas por las comisiones permanentes del Senado o de la Cámara de Representantes no tienen poder vinculante; por lo tanto, no obligan al propio Congreso, al Gobierno ni a los ciudadanos en particular hasta tanto no adquieran la categoría de leyes, previo cumplimiento del trámite previsto en la Constitución y las leyes. 6.- Finalmente es necesario precisar los alcances de la frase "Pondrá en vigencia los proyectos mediante decretos con fuerza de ley" contenida en la parte final del Inciso segundo del artículo 48 transitorio de la Carta. La norma debe entenderse en el sentido de que el Gobierno expedirá el proyecto inicialmente presentado a menos que considere que es inconstitucional o Inconveniente. No sobra agregar que, una vez agotada la opción que prescribe el artículo 48 transitorio de la Constitución, el Gobierno mantiene la íiniciativa consagrada en el artículo 154 de la Constitución, consistente en presentar proyectos de ley a consideración del Congreso, sobre materias públicos. A su vez a las relacionadas con la prestación de los servicios - públicos. A su vez a las Cámaras no se les está modificando la función que se les ha asignado por la Constitucl6n y la ley consistente en adoptar proyectos y expedir las leyes correspondientes en los términos previstos en el articulado permanente de la Constitución, aun los relacionados con el tema de los servicios públicos.

LA SALA RESPONDE: A) El Gobierno solo podrá adoptar como decreto con fuerza de ley el proyecto sobre régimen jurídico de los servicios públicos presentado a

consideración de las Cámaras dentro del término de tres meses señalado por el artículo transitorio 48 de la Constitución en las sesiones que se iniciaron el 1° de diciembre de 1991, y en la eventualidad de que el Congreso no expida las leyes correspondientes sobre servicios públicos antes del 20 de junio de 1994. B) El segundo proyecto sobre las mismas materias, presentado a consideración del Congreso, en las sesiones ordinarias que se iniciaron el 20 de julio de 1992, es extemporáneo y no puede adaptarse como decreto con fuerza de ley, en los términos del artículo transitorio 48 de la Constitución; por tanto para los efectos de este artículo constitucional 1 no podía reemplazar el primer proyecto. C) El Gobierno no puede discrecionalmente escoger entre uno y otro proyecto por las razones expuestas en los dos literales inmediatamente anteriores. Solo puede acoger el que fue presentado inicialmente, dentro del término de tres meses que señala el artículo 48 transitorio de la Constitución. D) Todo lo anterior conduce a concluir que el Gobierno no puede escoger partes de uno y otro proyecto de ley. Debe ceñirse al primero. E) El Gobierno no puede válidamente poner en vigencia el último proyecto presentado a consideración del Congreso por cuanto fue presentado por fuera de las previsiones del mencionado artículo 48. F) El Gobierno debe poner en vigencia el proyecto presentado dentro de] término del artículo 48 transitorio de la Constitución salvo que tenga motivos de inconstitucionalidad o inconveniencia. En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el señor Director General del Departamento Nacional de Planeación.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Director General del Departamento Nacional de Planeación y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

HUMBERTO MORA OSEJO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON ROBERTO SUÁREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala