CE-SC-RAD1998-N574

PROGRAMAS DE BIENESTAR SOCIAL - Funcionarios de la DIAN. Naturaleza y manejo de recursos: improcedencia de su devolución / DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - Naturaleza y manejo de recursos destinados a programas de bienestar social: improcedencia de su devolución Esos recursos no pueden ser sino "recursos privados", expresión que primeramente significa que no son públicos, de naturaleza fiscal; e implica, además que tienen origen en una prestación social que la ley ha creado para beneficio de funcionarios, debiendo ser destinados, forzosamente, a programas recreativos, vacacionales o de solidaridad que benefician al servidor público. Pero la circunstancia de que sean privados, no significa que formen parte del patrimonio personal de cada trabajador y que, por tanto, sean susceptibles de devolución; por el contrario, tales recursos tienen una destinación colectiva y específica, de manera que ingresarán al patrimonio de las formas asociativas y solidarias de propiedad que organicen los empleados y serán transferibles, en caso de disolución y liquidación de las mismas, a entidades sin ánimo de lucro que persigan fines semejantes, de conformidad con los respectivos estatutos; mientras estén adscritos a la Dirección de Impuestos Nacionales, serán manejados en cuenta especial e invertidos en el cumplimiento de los objetivos mencionados, mediante contratos que siguiendo el mismo criterio serán de derecho privado. Los dineros provenientes de los descuentos que se hacen a la prima vacacional de los servidores de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, constituyen recursos privados que son manejados en cuenta especial por esta unidad, pero su devolución no es procedente hacerla en favor de los

funcionarios a los que la ley asigna aquella prestación social, por cuanto no se trata de aportes individuales y voluntarios sino de deducciones colectivas, impuestas por voluntad del legislador para el cumplimiento de determinadas finalidades.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva mediante auto del 11 de agosto de

1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santa fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).

Radicación número: 574

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO Referencia: Consulta sobre la naturaleza y el manejo de los recursos para programas de bienestar social de los funcionarios de la Dirección de

Impuestos y Aduanas Nacionales. El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor, Rudolf Hommes Rodríguez, formula a la Sala una consulta relacionada con el alcance del artículo 64 del decreto-ley 1647 de 1991 que versa sobre la administración y ejecución de programas recreacionales y vacacionales en la Dirección de Impuestos Nacionales (hoy en día Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales). La consulta ministerial está concebida en los términos siguientes El Decreto 2117 de diciembre 29 de 1992 "Por el cual se fusionan la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales... ",estableció en su artículo 112 lo siguiente :

"El régimen de personal, la carrera administrativa especial, el sistema de planta y el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, será el establecido en el Decreto Ley 1647 de 1991, y el artículo 106 de la Ley 6a. de 1992..”. A su vez el Decreto 1647 de junio 27 de 1991 en su artículo 64,señala lo siguiente: “Dentro de los programas de bienestar que la Dirección de Impuestos Nacionales proporcione a sus funcionarios, se incluirá la administración y ejecución de programas recreacionales y vacacionales con los recursos provenientes de] descuento ordenado por el artículo 27 del Decreto 1045 de 1978, que constituyen recursos privados y que serán manejados directamente por contratación o entregados a formas asociativas o mutualistas de-los funcionarios para tales fines” (se subraya). Resulta claro que la nueva entidad, Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al tener norma especial sobre programas de bienestar, recreacionales y vacacionales, no obligada a entregar a la Promotora de Vacaciones y Recreación Social -Prosocial-, los descuentos de tres (3) de los quince (15) días de prima de vacaciones para estos fines. En este punto es Importante resaltar que la Dirección de Impuestos Nacionales dejó de entregar este dinero a Prosocial desde junio de 1991, época en que entró a regir el Decreto 1647 de 1991 y la Dirección de Aduanas Nacionales se abstuvo de hacerlo a partir de junio de 1993, fecha en que se hizo realidad la fusión de las dos entidades. Por tal motivo el dinero descontado a los

funcionarios se está consignando actualmente en una cuenta corriente de la entidad. De lo expuesto anteriormente, surgen las siguientes Inquietudes:

1. Cual es el alcance y significado de la frase "constituyen recursos privados" a que hace referencia el Decreto 1647 de 1991 en su artículo 64.

2. Puede inferirse que el manejo de esos recursos puede hacerlo una entidad de carácter privado o la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales?

En este (último caso, cuál sería el régimen legal de contratación aplicable? Ley 80 de 1993 o normas de carácter privado? A qué título firmaría el Director o su delegado?

3. A quién pertenece el dinero de los exfuncionarios de la entidad?

Es procedente su devolución?

4. Son esos recursos transferibles a una entidad oficial competentes para administrarlos, o sea Prosocial?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

1. Antecedentes. Al regular los regímenes especiales de

administración del personal, del sistema de planta, de la carrera tributarla y de las prestaciones sociales de los funcionarios de la Dirección de Impuestos Nacionales, el decreto 1647 de 1991 , dictado por el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la ley 49 de 1990, incorporó la siguiente disposición: Art. 64. Dentro de los programas de bienestar que la Dirección de Impuestos Nacionales proporcione a sus funcionarios, se Incluirá la administración y ejecución de programas recreacionales y vacacionales con los recursos provenientes del descuento ordenado por el artículo 27 del decreto 1045 de 1978, que constituyen recursos privados y que serán manejados

directamente por contratación o entregados a formas asociativas o mutualistas de los funcionarios, para tales fines. (Se hace explicación en el sentido de que el artículo 27 del decreto 1045 de 1978, citado en la norma transcrita, se refiere a la obligación de descontar, “salvo disposición legal en contrario", el valor de tres de los quince días de prima vacacional a favor de la Promotora de Vacaciones y Recreación SocialPROSOCIAL, entidad que funciona como empresa industrial y comercial del Estado, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social). Con posterioridad, el Gobierno Nacional, mediante el decreto 2ll7de 1992, expedido con fundamento en las atribuciones que le fueron conferidas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Política de 1991, dispuso la fusión de la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y, por voluntad expresamente manifestada, mantuvo la vigencia del decreto-ley 1647 de 1991.

II. Orientación de la regulación especial dictada para la División de Impuestos Nacionales en materia recreacional y vacacional. El propósito del legislador extraordinario al expedir en 1991 las medidas relacionadas con la Dirección de Impuestos Nacionales, consistió en otorgarle la independencia propia de las Unidades Administrativas Especiales, dotándola de regímenes especiales, con lo cual, además, se quiso otorgar un tratamiento preferencia¡ a los funcionarios tributarlos, dada la naturaleza c, Importancia de sus funciones.

Dentro de esa serie de regímenes especiales, que comprendían el sistema de planta, la administración del personal, la carrera tributarla, el aspecto

prestacional y la creación de un Fondo de Gestión Tributarla, quedó comprendida la programación de carácter recreativa y vacacional, con lo cual el Gobierno deslindaba a la Dirección de Impuestos Nacionales - actitud que luego asumió también con la Dirección de Aduanas Nacionales - de la política adelantada de manera general para empleados de la rama ejecutiva en lo nacional por la empresa Industrial y comercial del Estado denominada Promotora de Vacaciones y Recreación Social-PROSOCIAL. Fue entonces cuando se dispuso que el valor de tres (3) de los quince (15) días de prima de vacaciones, que los funcionarios tributarios aportaban a PROSOCIAL por mandato de la ley, se descontarán con destino a la Dirección de Impuestos Nacionales para que esta unidad administrativa especial los invirtiera en programas recreacionales y vacacionales, ineludiblemente por el sistema de contratación; empero, tales recursos debían ser entregados a formas asociativas o mutualistas, cuando las mismas fueran organizadas de conformidad con la ley por los mencionados funcionarios. Quedaba así planteada una situación especial para los funcionarios tributarios, consistente en que la Dirección de Impuestos Nacionales a la cual prestaban sus servicios debía administrar y ejecutar en beneficio de ellos, directamente por contratación, programas de bienestar en campos específicos, el recreacional y el vacacional; pero los recursos provenientes del descuento anual de un porcentaje determinado de la prima vacacional, serían entregados a formas asociativas o mutualistas, en el evento de que éstas fuesen organizadas por los beneficiarlos del programa, reunidos en asamblea general de fundadores. Por lo demás, esos recursos no pueden ser sino "recursos privados",

expresión que primeramente significa que no son públicos, de naturaleza fiscal; e implica, además que tienen origen en una prestación social que la ley ha creado para beneficio de funcionarios, debiendo ser destinados, forzosamente, a programas recreativos, vacacionales o de solidaridad que beneficien al servidor público. Pero la circunstancia de que sean privados, no significa que formen parte del patrimonio personal de cada trabajador y que, por tanto, sean susceptibles de devolución; por el contrario, tales recursos tienen una destinación colectiva y específica, de manera que ingresarán al patrimonio de las formas asociativas y solidarias de propiedad que organicen los empleados y serán transferibles, en caso de disolución y liquidación de las mismas, a entidades sin ánimo de lucro que persigan fines semejantes, de conformidad con los respectivos estatutos; mientras estén adscritos a la Dirección de Impuestos Nacionales, serán manejados en cuenta especial e invertidos en el cumplimiento de los objetivos mencionados, mediante contratos que siguiendo el mismo criterio serán de derecho privado. Con fundamento en lo expuesto, la Sala responde el cuestionario formulado por el señor Ministro:

1. La frase "constituyen recursos privados", a que hace referencia el decreto 1647 de 1991 en su artículo 64, ha sido explicada en su alcance y significado.

2. El manejo de los recursos de que trata el artículo 64 del decreto 1647 de 1991, puede hacerse en cuenta especial por la Dirección de lmpuestos y Aduanas Nacionales y para los fines previstos en la misma disposición; o por, entidades de carácter privado, siempre que sean organizadas por los funcionarios

de aquella unidad administrativa especial y adopten la modalidad de formas asociativas o mutualistas. En el caso de administración de dichos recursos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el régimen legal de contratación aplicable es el previsto en las normas civiles y comerciales pertinentes, por cuanto se trata de la administración de una cuenta especial que, aunque manejada por una entidad pública, está formada por recursos privados. Por consiguiente, el jefe de esa unidad administrativa especial es el competente para adjudicar, y suscribir los contratos en su calidad de administrador de una cuenta especial que por disposición legal está obligada a llevar la dependencia a su cargo, salvo que los funcionarios que en ella prestan sus servicios, convengan la constitución de una forma asociativa o mutualista que administre los recursos.

3. Los dineros provenientes de los descuentos que se hacen a la prima vacacional de los servidores de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, constituyen recursos privados que son manejados en cuenta especial por esta unidad, pero su devolución no es procedente hacerla en favor de los funcionarios a los que la ley asigna aquella prestación social, por cuanto no se trata de aportes individuales y voluntarios sino de deducciones colectivas, impuestas por voluntad del legislador para el cumplimiento de determinadas finalidades.

Si los recursos mencionados llegaren a ser trasladados a formas asociativas o mutualistas organizadas por los funcionarios respectivos, ingresarán al patrimonio de estas organizaciones privadas.

4. Los recursos a que se ha hecho referencia, no son transferibles a PROSOCIAL, por cuanto ello implicaría una modificación al margen de la ley del precepto contenido en el decreto 1647 de 1991, artículo 64, qué señala como

únicos titulares de los mismos a formas asociativas o mutualistas de los funcionarios (tributarios y aduaneros) y a la Dirección a la cual éstos se encuentran vinculados, la cual debe administrarlos bajo la modalidad y los objetivos que se dejan definidos. Transcríbase, en sendas copias auténticas, al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

HUMBERTO MORA OSEJO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRÓN ROBERTO SUÁREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala