CE-SC-RAD1998-N583

CONSEJO PROFESIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS - Ejercicio de función pública. Naturaleza jurídica / ADMINISTRADOR DE EMPRESASComo profesión requiere acreditar título de idoneidad. Marco legal / MATRICULA PROFESIONAL - Administrador de empresas. Trámite La Constitución defiere en la ley, la exigencia de títulos de idoneidad para el ejercicio de profesiones u oficios. Para el caso de la profesión de Administración de Empresas, por la ley 60 de 1981 “se reconoce la profesión de Administración de Empresas y se dictan normas sobre su ejercicio en el país”. Mediante el citado estatuto legal se creó el Consejo Profesional de la especialidad, no propiamente como una dependencia de la Administración Pública de las contempladas en el artículo 16 del decreto 1050 de 1968, sino como organismo con una fisonomía propia que ejerce unas funciones especiales descritas en los artículos 9º y 11º de la ley 60 de 1981. El Consejo participa de la naturaleza de una entidad de derecho público; sin embargo, no corresponde a la naturaleza de establecimiento público, ni a la de empresa industrial y comercial del Estado como tampoco a una sociedad de economía mixta. No obstante, el legislador al crear el Consejo de Administración de Empresas le asignó una tipología propia. En efecto, no le otorgó personería jurídica, como tampoco aparece que la haya adquirido mediante un acto posterior a su creación; está “adscrito al Ministerio de Desarrollo” razón por la cual ciertas decisiones para que tengan validez jurídica deben ser aprobadas por éste; además las políticas que desarrolla en ejercicio de las funciones públicas

deben ceñirse a las directrices que trace el Gobierno Nacional. Por otra parte, administrativamente goza de cierta autonomía, ya que los actos que expide en ejercicio de sus funciones, solo gozan de recurso de reposición ante el mismo Consejo ENTIDAD DE DERECHO PUBLICO - Procedencia / FUNCIONES PUBLICASProcedencia / CONTRALORÍA GENERAL DE LA NACIÓN - Vigilancia / INGRESOS PÚBLICOS / CONVENIOS - Celebración / CONTADOR PUBLICOExistencia El Consejo Profesional de Administración de Empresas es un organismo de derecho público y su régimen aplicable es el contenido en la Constitución Política, ley 60 de 1981, decreto 2718 de 1984 y reglamento interno. Los dineros que recibe el Consejo por concepto de tramitación y expedición de la matrícula profesional son de carácter público y por tanto el Consejo solo puede continuar distribuyendo los porcentajes a las Asociaciones de Administradores de Empresas o a Fecolda, que los reciben como compensación por su labor de intermediación en la tramitación y expedición de las respectivas matrículas, mediante convenios que deberán ceñirse a lo establecido por el Acto Legislativo 02 de 1993. La Resolución 000056 del 18 de marzo de 1993 es aplicable al Consejo Profesional de Administración de Empresas, para los efectos de la competencia que la Constitución le señala la Veeduría del Tesoro. La necesidad de un revisor fiscal o contador público, depende de la decisión del mismo Consejo, que por medio de acuerdo aprobado por el Ministro de Desarrollo Económico podrá disponer del

sistema de vigilancia y control que considere conveniente, sin perjuicio de la inspección y vigilancia que le corresponda a la Contraloría General de la República.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 11 de agosto de

1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUÁREZ FRANCO

Santa fe de Bogotá, D. C., once (11) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 583

Actor: MINISTRO DE DESARROLLO ECONÓMICO Referencia: Pago de participaciones que efectúa el Consejo Profesional de Administración de Empresas a las Asociaciones de Profesionales y/o a la Federación Colombiana de Administradores de Empresas –Fecolda.

El señor Ministro de Desarrollo Económico, formula a la Sala la consulta en los siguientes términos textuales: “1º. El Consejo Profesional de Administración de Empresas es un organismo creado y determinada su conformación, por el artículo 8o. de la ley 60 de 1981 “Por la cual se reconoce la profesión de Administración de Empresas y se dictan normas sobre su ejercicio en el país”. 2º. Dicha ley fue reglamentada por el decreto 2718 del 2 de noviembre de 1984, que en sus artículos décimo y décimo primero consagran: A) Que el Consejo Profesional de Administración de Empresas, es presidido por el Ministro de Desarrollo Económico, o en su defecto por su delegado personal. B) Que el Consejo elegirá de su seno, para un período de un año, Vicepresidente

y Secretario Ejecutivo por mayoría de votos de sus miembros. C) Que el Consejo sesionará en forma ordinaria una vez cada cuatro meses, previa convocatoria del Presidente del Consejo y en forma extraordinaria cuando lo decida la mitad más uno de sus miembros. D) Que el Consejo Profesional de Administración de Empresas, tendrá su sede en Bogotá y funcionará como organismo adscrito al despacho del Ministro de Desarrollo Económico. 3º. De otra parte, en concordancia con el artículo 9o. (literal i) de la ley 60 de 1981. El Consejo Profesional de Administración de Empresas dictó su propio reglamento, el cual fue adoptado mediante resolución 785 del 9 de octubre de 1986, emitida por el Ministerio de Desarrollo Económico. 4º. Según el artículo quinto del decreto 2718 de 1984 los actos que dicte el Consejo Profesional de Administración de Empresas en ejercicio de sus funciones se denominan acuerdos y llevan las firmas del respectivo Presidente y Secretario. Igualmente, dichos acuerdos requieren para su validez la aprobación posterior del Ministro de Desarrollo Económico. 5º. El Consejo Profesional dictó el Acuerdo No.002 del 24 de junio de 1987 “Por el cual se determinan los procedimientos y las formas de recepción y distribución de los dineros provenientes del pago de los derechos de expedición de matrícula y tarjeta profesional. 6º. Dicho Acuerdo es desarrollo del artículo 9o. de la ley 60 de 1981, que en su literal g contempla como función del Consejo Profesional de Administración de Empresas, la siguiente: “Cooperar con las Asociaciones de Administradores de Empresas en el estímulo y

desarrollo de la profesión y el continuo mejoramiento de la calificación de los profesionales de la Administración de Empresas”. En concordancia con el artículo 32 del Reglamento Interno (Acuerdo 001 de 1986), adoptado según Resolución No.785 del Ministerio de Desarrollo del 9 de octubre de 1986, según el cual: Acorde con el artículo 16 del decreto 2716 de 1986 “El Administrador de Empresas que aspire a obtener la matrícula profesional de que trata el literal c) del artículo 4 de la ley 60 de 1981, deberá formular por escrito y por papel documentario, la solicitud de la matrícula profesional de Administración de Empresas por conducto de las Asociaciones de Administradores de Empresas reconocidas legalmente, acompañado con los documentos indicadores en el artículo 34 de este reglamento”. 7º. En el Acuerdo 002 de 1987 se establece que en la tramitación de la solicitud y entrega de la Matrícula Profesional tanto las Asociaciones de Administradores de Empresas, como la Federación Colombiana de Administradores de EmpresasFecolda - deben obtener una participación equivalente al 45% del valor total pagado por los solicitantes distribuido así: 30% para la Asociación afiliada a Fecolda a través de la cual se tramita la tarjeta profesional y 15% para la Federación. 8º. A raíz de la entrada en vigencia de la actual Constitución, que en su artículo 355 establece: “Ninguna de las Ramas u Órganos del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de Derecho Privado”, se decidió suspender el pago de las participaciones aludidas en

el Acuerdo 002 de 1987 en reunión del Consejo del día 29 de octubre de 1993, hasta tanto no haya claridad en torno a la naturaleza de los recursos que el Consejo Profesional de Administración de Empresas recibe por la expedición de la Matrícula y Tarjeta Profesional y sobre la viabilidad y legalidad de los pagos que el Consejo ha venido haciendo a las Asociaciones. 9º. De acuerdo con el artículo 1º de la Resolución No.000056 del 18 de marzo de 1993 de la Veeduría del Tesoro “Las entidades de derecho privado sin ánimo de lucro que reciban o puedan recibir recursos originalmente provenientes del Tesoro, en la forma prevista en el inciso 2o. del artículo 335 de la Constitución Política y conforme al Reglamento que expida el Gobierno de acuerdo con el citado artículo constitucional, deberán solicitar a la Veeduría del Tesoro la expedición del registro. Están sujetas al registro las Sociedades de Economía Mixta. Asociaciones, Fundaciones, Juntas de Acción Comunal, Corporaciones, Colegios, Universidades Cooperativas, Asilos, Ancianatos, Fondos y otras formas de asociación que reciban o manejen recursos del presupuesto público. Debido a que existe duda en cuanto a la naturaleza y régimen jurídico aplicable al consejo, surge también duda en cuanto a la aplicabilidad de la norma arriba citada. 10º. - De otra parte desde 1991 el Consejo Profesional de Administración de Empresas designó a una persona para que preste los servicios propios de un Revisor Fiscal (según consta en las comunicaciones de febrero 26 de 1991 y

diciembre de 1990 (que se anexan). Hechos los anteriores planteamientos, de la manera más atenta solicito absolver la siguiente consulta contenida en los siguientes interrogantes: 1) Cuál es la naturaleza del Consejo Nacional Profesional de Administración de Empresas y, por ende, cual es el Régimen Jurídico aplicable? 2) Cuál sería la naturaleza de los dineros que recibe el Consejo Profesional de Administradores de Empresas por concepto de la tramitación y expedición de la matrícula y tarjeta profesional? 3) A la luz de la Nueva Constitución, cuál sería la naturaleza de los ingresos que perciben tanto las Asociaciones como Fecolda en la participación que les otorga el Consejo Profesional de Administradores de Empresas por concepto de tramitación para otorgar la matrícula profesional a los Administradores de Empresas? 4) Podría el Consejo Profesional seguir otorgando dicha participación sin que se presenten inconvenientes de orden legal o constitucional? 5) Debería el Consejo dar aplicación a la disposición contenida en la Resolución No.0056 del 18 de marzo de 1993, de la Veeduría del Tesoro, por medio de la cual “Se ordena el registro de personas jurídicas de Derecho Privado ante la Veeduría del Tesoro”. 6) De conformidad con el Régimen Jurídico Aplicable, estaría el Consejo obligado a trabajar con un contador público y un revisor fiscal de planta? Si es así, como debe proveerse dicho cargo y cual es el régimen jurídico que se le aplica?”.

I. Antecedentes.

1. Según prescribe el artículo 26 de la Constitución Política “toda persona es libre

de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir título de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones….”.

2. En cuanto se refiere a la libertad de profesiones y su inspección, esta norma tiene como antecedentes el artículo 39 de la Constitución de 1886, con fundamento en la cual se expidió la ley 60 de 1981, que contempla la profesión de Administración de Empresas y reglamenta su ejercicio.

3. Mediante el artículo 8º de la ley mencionada, se creó el Consejo Profesional de Administración de Empresas integrado por: El Ministro de Educación Nacional; el Ministro de Desarrollo Económico, dos representantes de facultades o Escuelas Universitarias oficialmente aprobadas que otorguen el título de profesional en Administración de Empresas; dos representantes de la Asociación de Administradores de Empresas o sus equivalentes; y un representante de las agremiaciones empresariales.

4. El artículo 9o. del citado estatuto legal le asignó al Consejo Profesional de Administración de Empresas las siguientes funciones: “a) Colaborar con el Gobierno Nacional y demás autoridades de la educación superior, en el estudio y establecimiento de los requerimientos académicos curriculares para la óptima educación y formación de los Administradores de Empresas; “b) Participar con las autoridades competentes en la supervisión y control de las entidades de educación superior en lo correspondiente a la profesión de Administración de Empresas; “c) Expedir la matrícula a los profesionales que llenen los requisitos y fijar los derechos correspondientes; “d) Dictar el código ético de la Profesión de Administrador de Empresas y su

respectiva reglamentación; “e) Conocer las denuncias que se presenten contra la ética profesional y sancionarlos conforme se reglamente; “f) Denunciar ante las autoridades competentes las violaciones comprobadas a las disposiciones legales que reglamentan el ejercicio profesional de la Administración de Empresas y solicitar las sanciones que la ley ordinaria fije para los casos del ejercicio ilegal de las profesiones; “g) Cooperar con las Asociaciones de Administradores de Empresas en el estímulo y desarrollo de la profesión y el continuo mejoramiento de la calificación de los profesionales de la Administración de Empresas; “h) Servir de unidad promotora y orientadora de las investigaciones científicas, a nivel empresarial y docente, sobre los campos de la Administración de Empresas; “i) Dictar su propio reglamento, estructurar su funcionamiento, organizar su propia Secretaría Ejecutiva y fijar sus normas de financiación; “j) Las demás que señalen las leyes y los decretos del Gobierno Nacional”. Además, en el artículo 11 se le adscribe la función de autorizar el funcionamiento de las personas jurídicas que se dediquen a la prestación de servicios propios de la Administración de Empresas.

5. En 1984 el Gobierno, mediante el decreto 2718, reglamentó la profesión de Administración de Empresas; para cuyo ejercicio se exigió como un requisito fundamental el de “haber obtenido matrícula profesional expedida por el Consejo Profesional de Administración de Empresas” (art. 2º - 3).

El decreto últimamente citado dispone, además, que los actos del Consejo de Administración se denominan acuerdos, deben ser firmados por el Presidente y el

Secretario y requieren para su validez la aprobación posterior del Ministerio de Desarrollo Económico; agrega, que sus miembros no recibirán remuneración alguna y desempeñarán sus funciones por un período de dos años; que sesionará en forma ordinaria una vez cada cuatro meses; que tendrá su sede en Bogotá, y que funcionará como organismo adscrito al Despacho del Ministro de Desarrollo Económico; se le asigna además a dicho Consejo la atribución de darse su propio reglamento (arts. 4º, 5º, 9º, 10º, y 11º)

6. En el artículo 15 del estatuto mencionado se establecen los aspectos que deberá precisar el Consejo en su reglamento interno. A esto se procedió mediante el Acuerdo No.001 de 1986 contentivo del Reglamento Interno del Consejo, aprobado luego por Resolución 785 del Ministerio de Desarrollo; en sus artículos 58 y 59 se determinan cuáles son los recursos financieros y los bienes del

Consejo Profesional, en los siguientes términos:

1. Como fondos: “a) Los dineros provenientes de los derechos de expedición de la matrícula de la tarjeta profesional y de sus duplicados. “b) Los dineros provenientes de aportes voluntarios efectuados por Fecolda y Ascolfa. “c) Los aportes que hagan personas naturales o jurídicas con el único fin de facilitarle al consejo el cumplimiento (sic) de sus funciones legales y reglamentarias. “d) Los dineros provenientes de la venta de publicaciones, boletines y documentos varios, relacionados con las funciones propias del Consejo y el ejercicio de la

profesión (art. 58).

2. Constituyen bienes del Consejo los muebles o inmuebles que adquiera a cualquier título para su cabal funcionamiento” (art.59).

El valor por los derechos mencionados en el aparte a) y correspondiente a los fondos se fijó en siete mil pesos distribuibles entre el Consejo y la Asociación de Administradores de Empresas y la Federación Colombiana de Administradores de Empresas, según quien hubiere intervenido en la tramitación de la solicitud y entrega de la matrícula correspondiente (acuerdo 002 de junio 24 de 1987).

II. CONSIDERACIONES

1. Función pública del Consejo Profesional de Administración de Empresas.

La Constitución defiere en la ley, la exigencia de títulos de idoneidad para el ejercicio de profesiones u oficios. Para el caso de la profesión de Administración de Empresas, por la ley 60 de 1981 “se reconoce la profesión de Administración de Empresas y se dictan normas sobre su ejercicio en el país”. Mediante el citado estatuto legal se creó el Consejo Profesional de la especialidad, no propiamente como una dependencia de la Administración Pública de las contempladas en el artículo 16 del decreto 1050 de 1968, sino como organismo con una fisonomía propia que ejerce unas funciones especiales descritas en los artículos 9º y 11º de la ley 60 de 1981. En la ponencia para primer debate de la Cámara de Representantes del proyecto de ley se expresó: “los indicadores económicos del país nos muestran que existe cada vez más, un crecimiento de la actividad y por ende la empresarial, lo que significa que existe una gran necesidad de preparar recursos humanos más

capacitados en el manejo de las empresas que participan en dichas actividades. El país necesita desarrollar una administración que esté acorde con sus propios recursos y necesidades. Con la creación del Consejo Profesional de Administración de Empresas se regulará y dirigirá de la manera más efectiva posible la carrera de Administración de Empresas. Además dicho Consejo Profesional mediante un esfuerzo continuo de investigación, educación y extensión participará en el proceso de eliminación de las deficiencias educativas detectadas, dentro del campo de las ciencias administrativas”. Conocida la finalidad perseguida por el legislador para crear el Consejo, así como las funciones que le fueron asignadas, e igualmente teniendo en cuenta que se encuentra adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, al que le corresponde aprobar los actos que aquel expide, se concluye que el Consejo participa de la naturaleza de una entidad de derecho público; sin embargo, no corresponde a la naturaleza de establecimiento público, ni a la de empresa industrial y comercial del Estado como tampoco a una sociedad de economía mixta. No obstante, el legislador al crear el Consejo de Administración de Empresas le asignó una tipología propia. En efecto, no le otorgó personería jurídica, como tampoco aparece que la haya adquirido mediante un acto posterior a su creación; está “adscrito al Ministerio de Desarrollo” razón por la cual ciertas decisiones para que tengan validez jurídica deben ser aprobadas por éste; además las políticas que desarrolla en ejercicio de las funciones públicas deben ceñirse a las directrices que trace el Gobierno Nacional. Por otra parte, administrativamente goza de cierta autonomía, ya que los actos

que expide en ejercicio de sus funciones, solo gozan de recurso de reposición ante el mismo Consejo (art. 21 decreto 2718 de 1984). En un mismo orden de ideas se llega a la conclusión de que el Consejo, no fue creado como una dependencia del Ministerio de Desarrollo, ni como un establecimiento público, pero sí se le invistió de facultades legales para cumplir funciones públicas; de todo lo cual se infiere que participa más de la naturaleza de un organismo de derecho público que de derecho privado, regido por la ley 60 de 1981, el decreto 1718 de 1984, y su reglamento interno.

1. Ingresos del Consejo.

El reglamento interno, como se vio, regula los recursos financieros del Consejo, y concretamente, los dineros que recibe por concepto de trámite y expedición de la matrícula y tarjeta profesional; esta función la ejecuta en desarrollo de la facultad que le otorgó el literal c) del artículo 9º de la ley 60 de 1981 según la cual debe “...fijar los derechos correspondientes” (art. 9º literal c). Tales derechos fueron acordados en siete mil pesos, según lo dispuesto por el artículo 34 - 5 de la resolución 785 de 1986. Dicho valor, debe ser consignado por el solicitante a nombre de la Secretaría Ejecutiva del Consejo; la solicitud de la matrícula deberá presentarse por conducto de las Asociaciones de Administradores de Empresas reconocidas legalmente o en su defecto por la Federación Colombiana de Administración de Empresas (Fecolda) (art. 32 Reglamento). Además según el reglamento interno, para el manejo de los Ingresos y bienes, el

Consejo deberá elaborar un presupuesto y llevará al día las cuentas y libros de contabilidad, presentando anualmente su balance general y estado operacional de ingresos y egresos, a quien lo solicite (art. 59 parágrafo). Por otra parte y como ya se afirmó, el Consejo Profesional de administración de Empresas es un organismo de derecho público, por cuanto fue creado por ley y sus funciones le fueron asignadas por ésta, tiene por finalidad implementar las políticas del Gobierno en su especialidad, es presidido por el Ministro de Desarrollo; sus acuerdos para que tengan validez deben ser aprobados por el mencionado Ministro. Todo ello conduce a concluir que los dineros que percibe son públicos, motivo por el cual deben recibir el tratamiento que al efecto señalen la Constitución y las leyes. En este orden de ideas, como los ingresos que recibe el Consejo por razón de las matrículas son públicos, están sometidos a la vigilancia y control de la Contraloría General de la República, en virtud de lo dispuesto por el artículo 367 - 1 de la Constitución Política, según el cual, a ésta le compete vigilar “la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación” (subraya la Sala). De esta forma, tenemos entonces que para la distribución de porcentajes a las Asociaciones o a Fecolda, por razón de los costos en que incurren en su labor de intermediación en la tramitación de las matrículas, se hace necesario implementar el mecanismo de Convenios que deben celebrar las partes interesadas de conformidad a lo establecido en el acto legislativo 02 de 23 de noviembre de 1993,

los cuales serán el soporte legal para el pago de los mencionados porcentajes. Igualmente y por la misma razón, se requiere de un contador público; sus actos contables serán auditados de conformidad con las normas constitucionales y legales que regulen la Contraloría. Ahora bien, por cuanto el Consejo maneja dineros públicos puede ser sujeto de aplicación de la resolución No.000056 del 18 de marzo de 1993 expedida por la Veeduría del Tesoro, pero solo para los efectos que a esta le correspondan.

III. RESPUESTA DE LA SALA: 1) El Consejo Profesional de Administración de Empresas es un organismo de derecho público y su régimen aplicable es el contenido en la Constitución Política, ley 60 de 1981, decreto 2718 de 1984 y reglamento interno (Resolución 785 de 1986). 2) Los dineros que recibe el Consejo por concepto de tramitación y expedición de la matrícula profesional son de carácter público y por tanto el Consejo solo puede continuar distribuyendo los porcentajes a las Asociaciones de Administradores de Empresas o a Fecolda, que los reciben como compensación por su labor de intermediación en la tramitación y expedición de las respectivas matrículas, mediante convenios que deberán ceñirse a lo establecido por el Acto Legislativo No.02 de 1993. 3) La Resolución No.000056 del 18 de marzo de 1993 es aplicable al Consejo Profesional de Administración de Empresas, para los efectos de la competencia que la Constitución le señala la Veeduría del Tesoro. 4). La necesidad de un revisor fiscal o contador público, depende de la decisión

del mismo Consejo, que por medio de acuerdo aprobado por el Ministro de Desarrollo Económico podrá disponer del sistema de vigilancia y control que considere conveniente, sin perjuicio de la inspección y vigilancia que le corresponda a la Contraloría General de la República. En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Desarrollo Económico. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Desarrollo Económico y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. ROBERTO SUÁREZ FRANCO Presidente de la Sala

JAIME BETANCUR CUARTAS JAVIER HENAO HIDRON

HUMBERTO MORA OSEJO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala