CE-SC-RAD1998-N585

INDULTO - Trámite de nueva Solicitud / INDULTO - Notificación del Acto de Solución / ACTO DE SOLUCIÓN DE INDULTO - Medios de Defensa Desde la fecha en que entró en vigencia la ley 104 de 1993, no es posible solicitar nuevamente el indulto que fuera denegado, a menos que el interesado invoque y aporte otras pruebas, distintas de las aducidas originalmente, que permitan acceder a su petición: si el solicitante cumple los requisitos formales, consistentes en que su nueva petición de indulto se funde en los hechos que pretende acreditar con los nuevos medios probatorios que la acompañen, se le debe dar curso; y, como aspecto de fondo, procede concederlo si las probanzas ameritan esa decisión. El gobierno debe resolver la petición, mediante acto administrativo que es preciso notificar personalmente, o en su defecto por edicto, al interesado, quien puede interponer contra él en cuanto le sea desfavorable, recurso reposición. También le es posible promover contra el mencionado acto acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la forma indicada. En fin, si no interpuso recurso de reposición ni acción judicial, puede intentar el recurso de revocación directa con los alcances señalados.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 11 de agosto de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 585

Actor: MINISTRO DE JUSTICIA Referencia: Consulta del Ministerio de Justicia y del Derecho relacionada con

el alcance de la ley 104 de 1993. Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Justicia formula a la Sala en los siguientes términos textuales: "El Gobierno Nacional, con el fin de lograr la convivencia en paz de los colombianos, durante los últimos años expidió la Ley 77 de 1989, Decreto Reglamentario 206 de 1990 y Decretos 213 y 1943 de 1991, que consagraron en su orden, los beneficios de indulto y cesación de procedimiento; extinción de la acción penal y de la pena; amnistía e indulto, para aquellas personas integrantes de las organizaciones guerrilleras desmovilizadas, y para quienes por fuera del grupo rebelde del cual forman o hayan formado parte así lo soliciten, previo cumplimiento de las condiciones y requisitos allí exigidos. 10 Consulta. Radicación No. 585 El otorgamiento de los beneficios referidos, correspondió hacerlo tanto a la Rama Judicial, como al Ejecutivo a través de los Ministerios de Gobierno y Justicia.

A. NATURALEZA DE LAS DISPOSICIONES Teniendo en cuenta aspectos de orden público y el mismo interés de los grupos guerrilleros por abandonar la lucha armada

(sic), estas normas se expidieron así:

1. Ley 77 de 1989

Ley originaria del Congreso de la República, no concede el indulto directamente, sino que autoriza al Presidente de la República para otorgarlos (sic) con sujeción a las condiciones y requisitos que allí se establecen. Se reglamentó con el decreto 206 de 1990.

2. Decreto 213 de 1991

Consagra las condiciones para que procedan la extinción de la acción

penal y extinción de la pena, se expidió en ejercicio de las facultades que el artículo 121 de la anterior Constitución le daba al Presidente de la República, y en desarrollo del decreto 1038 de 1984 que declaró en estado de sitio todo el territorio nacional.

3. Decreto 1943 de 1991

Consagra los beneficios de amnistía o indulto. Expedida en ejercicio de la autorización conferida al Gobierno Nacional por el artículo 30 transitorio de la Constitución de 1991.

B. TRAMITE DE LOS BENEFICIOS De conformidad con estas disposiciones, el trámite de los beneficios consagrados por la Ley 77 de 1989 y por el Decreto 213 de 1991, se adelantó para los casos en que no existía sentencia ejecutoriada

(cesación de procedimiento, extinción de la acción penal) en los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y el Tribunal de Orden Público (hoy Nacional), correspondiendo al ejecutivo tramitar aquellas peticiones donde los procesos tenían sentencia ejecutoriada (extinción de la pena, indulto). El decreto 1943 de 1991, facultó al Gobierno Nacional para conceder los beneficios de indulto y amnistía. De acuerdo con lo expresado, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Justicia, adelantó y adelanta el trámite de los beneficios de extinción de la pena; amnistía e indulto, decisión que es adoptada mediante Resolución Ejecutiva. Como han sido varias las disposiciones que regulan los beneficios para delitos políticos, la mayoría de las personas a quienes se les 10 Consulta. Radicación No. 585 negó conforme a la ley 77 de 1989 o decreto 213 de 1991, han

solicitado nuevamente se dé aplicación a la amnistía o indulto que consagra el decreto 1943 de 1991, norma expedida con posterioridad. Es de anotar que la nueva solicitud, versa sobre los mismos hechos, las mismas pruebas y demás circunstancias que originaron en un principio la negativa del beneficio. Con base en los anteriores planteamientos, y por ser importante conocer el criterio de esa Honorable Corporación para la aplicación en futuros trámites, con toda atención consulto:

1. Es viable estudiar nuevamente una solicitud de indulto o amnistía, presentada conforme al Decreto 1943 de 1991, teniendo en cuenta que se ha hecho un pronunciamiento con base en la ley 77 de 1989 y decreto 213 de 1991?.

2. Puede hablarse de cosa juzgada, sí la nueva solicitud se basa en los mismos hechos y pruebas que motivaron la negativa anterior, no obstante que de conformidad con las normas referidas, la adopción de las decisiones de acuerdo con el estado del proceso, correspondió a los Tribunales Superiores del Distrito Judicial y el entonces Tribunal de Orden Público, y algunas al Gobierno Nacional?.

3. La ley 104 de 1993 (Ley de Orden Público), en el título III de la primera parte, consagra el beneficio de indulto para delitos políticos y conexos, correspondiendo al Gobierno Nacional mediante resolución ejecutiva adoptar la decisión pertinente. Establece igualmente, y de acuerdo con el estado del respectivo proceso, la cesación de procedimiento, la resolución de preclusión de la instrucción o la resolución inhibitoria.

Esta misma disposición en el parágrafo del artículo 48 señala:

"No procederán solicitudes de indulto por hechos respecto de los cuales el beneficio se hubiere negado con anterioridad, salvo que el interesado aporte nuevos medios de prueba que modifiquen las circunstancias que fueron fundamento de la decisión". Como actualmente este Ministerio tramita solicitudes de amnistía e indulto en los términos del decreto 1943 de 1991, cuál es el alcance de la ley 104 de 1993 frente a estas peticiones?".

La Sala considera : 1o. El artículo 150, ordinal 17, de la Constitución - que reproduce textualmente el artículo 76, ordinal 19, de la anterior - atribuye al Congreso "conceder, por

10 Consulta. Radicación No. 585 mayoría de los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos". La amnistía significa olvido de los delitos, como si no se hubieran cometido y el indulto perdón o condonación de ellos para el futuro, sin que pierdan el carácter de infracciones penales. La amnistía borra los delitos y el indulto las sanciones penales. 2o. Con el fin de lograr que los insurgentes depongan las armas y regresen a la vida civil, en varias oportunidades se ha prescrito en su favor el indulto, a saber: a) La ley 77 de 1989 facultó "al Presidente de la República para conceder indultos a los nacionales colombianos" que fueran "autores o cómplices de hechos constitutivos de delitos políticos", cometidos antes de que ella entrara en vigencia

(artículos 1o. y 2o.); definió como delitos políticos "los tipificados por el Código Penal como rebelión, sedición y asonada" y los conexos con ellos (artículo 3o.) y además dispuso que correspondía al interesado solicitar el indulto y que la petición debía ser resuelta, mediante resolución ejecutiva, por el gobierno integrado por el Presidente de la República y los ministros de gobierno y justicia. b) El decreto 213 de 1991, expedido con fundamento en el artículo 121 de la Constitución anterior, dispuso "la extinción de la acción penal y de la pena en favor de los nacionales colombianos autores o cómplices de hechos constitutivos de delitos políticos, cometidos antes de la vigencia del presente decreto, siempre que se cumplan las condiciones, exigencias y requisitos establecidos en el mismo" (artículo 1o.); definió como delitos políticos "los tipificados en el Código Penal como 10 Consulta. Radicación No. 585 rebelión, sedición y asonada" y los que les fueran conexos y excluyó de este beneficio a los genocidios, "los homicidios cometidos fuera de combate, con sevicia o colocando a la víctima en estado de indefensión" y "a los actos de ferocidad o barbarie" (artículo 2o.). Exigió, para que se pudiera conceder el indulto, "la demostración inequívoca de la voluntad de reincorporación a la vida civil", mediante la desmovilización y la dejación de las armas" (artículo 3o.) y además dispuso que correspondía al interesado solicitar el indulto que su petición debía ser resuelta por

"el gobierno nacional, mediante resolución ejecutiva suscrita por el Presidente de la República y los ministros de gobierno y justicia". Contra esta resolución, que debía decidir si se disponía o no la extinción de la pena, procedía el recurso de reposición, "en las formas y términos prescritos por el Código Contencioso Administrativo" (artículos 5o., 6o. y 7o.). c) El artículo 30 transitorio de la Constitución autorizó "al gobierno nacional para conceder indultos o amnistías por delitos políticos y conexos", cometidos antes de su promulgación, "a miembros de grupos guerrilleros que se incorporen a la vida civil en los términos de la política de reconciliación". La disposición excluyó a los delitos atroces, a los cometidos fuera de combate o aprovechando el estado de indefensión de la víctima. El decreto 1943 de 1991, expedido con fundamento en el artículo 30 transitorio de la Constitución, dispuso que "el Gobierno Nacional puede conceder en cada caso particular, los beneficios de indulto o amnistía a los nacionales colombianos que hubieren (sic) sido o sean condenados mediante sentencia ejecutoriada ... por delitos o hechos constitutivos de los delitos de rebelión, sedición, conspiración" y conexos con ellos "cometidos con anterioridad a la promulgación de la Constitución Política, cuando a su juicio el grupo guerrillero, del cual forma parte el solicitante, 10 Consulta. Radicación No. 585 haya demostrado su voluntad de reincorporarse a la vida civil" (artículo 1o.). Agregó que el interesado debe solicitar el indulto o la amnistía, con "manifestación expresa

de su voluntad de reincorporarse a la vida civil", hecha bajo juramento que se consideraba "prestado con la presentación de la solicitud"; que "el Gobierno Nacional, mediante resolución ejecutiva suscrita por el Presidente de la República y los ministros de gobierno y justicia", debía resolver sobre "el beneficio solicitado en el término de tres (3) meses contados a partir del recibo del expediente" y notificarla "personalmente al interesado o a su apoderado", en los términos señalados por el Código Contencioso Administrativo, y que contra este acto procedía el recurso de reposición, que se podía "interponer en la oportunidad y con los requisitos prescritos por el mismo código, sin perjuicio de "las acciones contenciosas" procedentes (artículos 5o., 8o. y 9o.). 3o. La Sala considera, según lo expuesto, que los actos que resolvían las peticiones para que se concedieran indultos o amnistías - éstas en cuanto fueron reguladas por el decreto 1943 de 1991 - debían ser resueltas mediante actos administrativos contra los cuales, en lo que fueran desfavorables a los interesados, procedía el recurso de reposición y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 15 del decreto - ley 2304 de 1989). Las sentencias que decidieran los procesos adelantados mediante la acción mencionada hacían tránsito a cosa juzgada. Además, si los interesados no hubieren interpuesto el recurso de reposición ni promovido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término legal de caducidad, de acuerdo con los artículos 69, 70, 71 y 72 del decreto - ley 01

de 1984, habrían podido proponer recurso de revocación directa contra los actos denegatorios del indulto, para que el Gobierno los aclarara, adicionara, modificara, 10 Consulta. Radicación No. 585 revocara o subrogara. En esta hipótesis, el recurso de revocación directa no habría restablecido o renovado el término de caducidad. 4o. El artículo 48 de la ley 104 de 1993 dispone que "el Gobierno Nacional podrá conceder, en cada caso particular, el beneficio de indulto a los nacionales colombianos que hubieren (sic) sido condenados mediante sentencia ejecutoriada, por hechos constitutivos de delitos políticos de rebelión, sedición, asonada, conspiración" y conexos "cuando, a su criterio, el grupo guerrillero del cual forme parte el solicitante haya demostrado su voluntad de incorporarse a la vida civil". La disposición agrega que también es posible conceder este beneficio "a los nacionales colombianos que, por fuera de las organizaciones guerrilleras de las cuales formen o hayan formado parte, así lo soliciten, si a criterio del Gobierno Nacional demuestran su voluntad de reincorporarse a la vida civil". Pero este beneficio no comprende los "delitos atroces, genocidios, homicidios cometidos fuera de combate o con sevicia o colocando a la víctima en estado de indefensión", el secuestro o los "actos de ferocidad o barbarie". Según el artículo 48 de la ley 104 de 1993, el gobierno debe resolver las solicitudes de indulto mediante actos administrativos que se deben notificar personalmente a los interesados, o en su defecto por edicto, contra los cuales, en cuanto les sea

desfavorable, pueden interponer el recurso de reposición (artículos 43, 44, 45, 47, 50, 51, 52, 53 y 55 del decreto - ley 01 de 1984). Los actos que denieguen las solicitudes de indulto pueden ser controvertidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 15 del decreto - ley 2304 de 1989), con las mismas consecuencias antes expuestas. 10 Consulta. Radicación No. 585 5o. Finalmente, el artículo 48, parágrafo, de la ley 104 de 1993 dispone que "no procederán solicitudes de indulto por hechos respecto de los cuales el beneficio se hubiere (sic) negado con anterioridad, salvo que el interesado aporte nuevos medios de prueba que modifiquen las circunstancias que fueron fundamento de la decisión". La Sala considera que, según la transcrita disposición, desde la fecha en que entró en vigencia la ley 104 de 1993, no es posible solicitar nuevamente el indulto que fuera denegado, a menos que el interesado invoque y aporte otras pruebas, distintas de las aducidas originalmente, que permitan acceder a su petición: si el solicitante cumple los requisitos formales, consistentes en que su nueva petición de indulto se funde en los hechos que pretende acreditar con los nuevos medios probatorios que la acompañen, se le debe dar curso; y, como aspecto de fondo, procede concederlo si las probanzas ameritan esa decisión. El gobierno debe resolver la petición, mediante acto administrativo que es preciso

notificar personalmente, o en su defecto por edicto, al interesado, quien puede interponer contra él, en cuanto le sea desfavorable, recurso de reposición. También le es posible promover contra al mencionado acto acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la forma indicada. En fin, si no interpuso recurso de reposición ni acción judicial, puede intentar el recurso de revocación directa con los alcances señalados. Con fundamento en lo expuesto la Sala responde: 1o. Es procedente dar curso y estudiar en el fondo una nueva solicitud de indulto, cualquiera que sea el fundamento del acto que lo denegara, si reúne los 10 Consulta. Radicación No. 585 requisitos prescritos por el artículo 48, parágrafo de la ley 104 de 1993. 2o. Las solicitudes de indulto o extinción de la pena, según la ley 77 de 1989, los decretos 213 y 1943 de 1991 y la ley 104 de 1993 se resolvían y resuelven por el gobierno, mediante actos administrativos. En consecuencia, al quedar ejecutoriados, cuando contra ellos ya no procede ningún recurso, no hacen tránsito a cosa juzgada. Sólo la extinción de la acción penal debe ser dispuesta por los jueces competentes. 3o. En consecuencia, si se denegó una solicitud de indulto, mediante acto administrativo ejecutoriado, es posible presentar una nueva, con el cumplimiento de los requisitos prescritos por el artículo 48, parágrafo, de la ley 104 de 1993. 4o. Del mismo modo, si mediante sentencia ejecutoriada, proferida antes de

entrar en vigencia la ley 104 de 1993, se denegó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra un acto administrativo que no accedió a conceder un indulto, es posible solicitarlo nuevamente, mediante el cumplimiento de los requisitos prescritos por el artículo 48, parágrafo, de la ley 104 de 1993; porque ello implica invocar nuevos hechos y medios probatorios como fundamento de la petición que, por lo mismo, no están comprendidos por el efecto de cosa juzgada de la sentencia ejecutoriada. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Justicia y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

ROBERTO SUAREZ FRANCO JAIME BETANCUR CUARTAS

10 Consulta. Radicación No. 585 Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON HUMBERTO MORA OSEJO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala