CE-SC-RAD1999-N1164

DESAFECTACION DE BIENES INMUEBLES DE LA NACION - Improcedencia

de Enajenación por Contrato de Venta / DONACION DE INMUEBLES ESTATALES - Autorización de Congreso La donación o cesión a título gratuito de bienes inmuebles de la NaciónMinisterio de Defensa Nacional, respecto de los cuales se ha producido la situación de la desafectación por cuanto éste no los requiere para su servicio, al Instituto de Casas Fiscales del Ejército, no es viable jurídicamente con base en el artículo 14 del Decreto 855 de 1994 en donde se dispone que, ante tal situación, los bienes pueden ser enajenados por las entidades estatales solamente mediante el contrato de venta. Sin embargo, si el respectivo contrato de enajenación de bienes nacionales ha sido autorizado por el Congreso conforme al artículo 150 numeral 9o. de la Constitución Política, es viable la celebración del contrato de donación, a que se refiere la consulta, entre la Nación - Ministerio de Defensa Nacional y el Instituto de Casas Fiscales del Ejército. Para tal fin, el Presidente de la República otorgará la respectiva escritura pública.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 0488MDJPOP - 015 del 22 de enero de 1999.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santa fe de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) Radicación número: 1164

Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

Referencia: ENTIDADES ESTATALES. Desafectación y enajenación de bienes.

El señor Ministro de Defensa Nacional (E), General Fernando Tapias Stahelin, formuló a la Sala la siguiente consulta :  Es posible la destinación de bienes inmuebles entre entidades de derecho público a pesar que la desafectación consagrada en el artículo 112 del decreto ley 222 de 1983 fue derogada por el artículo 124 de la ley 9ª de 1989 ?  Es procedente la cesión a título gratuito de bienes inmuebles entre entidades de derecho público pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público ?

1. CONSIDERACIONES 1.1 El Instituto de Casas Fiscales del Ejército. Tuvo como antecedente inicial la Sección de Casas Fiscales del Ejército Nacional en el Comando del mismo, creada por el decreto 312 de 1958, y fue organizado como establecimiento público, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, por el decreto ley 2345 de 1971, con la finalidad de “desarrollar la política y los planes generales que en materia de vivienda, por el sistema de arrendamiento, adopte el Gobierno nacional respecto del personal de Oficiales y Suboficiales en servicio activo y personal civil del Ejército” (art. 1º).

En los estatutos del mencionado Instituto, aprobados por el decreto 472 del 10 de marzo de 1998, se previó en el artículo 19, que su patrimonio está constituido, entre otros bienes y haberes, por “los bienes muebles e inmuebles que haya adquirido o llegare a adquirir” y “las donaciones que se hagan al Instituto por

parte de entidades públicas o personas naturales o jurídicas de derecho privado, con autorización de la Junta Directiva” (lit. a y c). En la consulta se plantea la posibilidad que tendría el Instituto de Casas Fiscales del Ejército, de recibir en donación o cesión a título gratuito, unos bienes inmuebles de propiedad del Ministerio de Defensa Nacional, sin que el consultante precise de cuáles bienes se trata y dónde están ubicados. Sin embargo, se deduce por el contexto de la consulta, que se refiere a inmuebles del citado Ministerio, respecto de los cuales se habría producido la llamada desafectación, ya que no se requerirían para el servicio previsto por el Ministerio, siendo entonces oportuno analizar esta figura. 1.2 La desafectación de bienes de entidades estatales. El artículo 112 del anterior estatuto de contratación administrativa, el decreto ley 222 de 1983, consagraba la llamada “desafectación de inmuebles” de la Nación y entidades nacionales, en los siguientes términos: “De la desafectación de inmuebles.- Previa desafectación, mediante acto administrativo, la nación y demás entidades del orden nacional podrán destinar a otros objetivos del servicio público aquellos inmuebles de su propiedad que ya no requieran para el servicio a que originalmente se encontraban afectos”. Como se aprecia, la desafectación se refería solamente a bienes inmuebles y tenía como hecho determinante que los inmuebles ya no se necesitaran para un determinado servicio público, para el cual habían sido adquiridos por la entidad estatal, pero si para otro de la misma naturaleza.

El transcrito artículo 112 fue derogado expresamente por el artículo 124 de la ley 9ª de 1989 (conocida como la ley de reforma urbana), y aunque aquel artículo fue citado por el artículo 81 de la ley 80 de 1993, como una de las normas del decreto ley 222 de 1983 que conservaba su vigencia, conviene precisar que la sola cita de ella no la revive, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 de la ley 153 de 1887. Ahora bien, es claro que la ley 9ª de 1989 derogó la norma sobre desafectación del anterior estatuto de contratación estatal, por cuanto uno de los objetivos de tal ley fue la destinación de los bienes oficiales al fin para el cual fueron adquiridos. No obstante, la ley 9ª de 1989 hizo la siguiente regulación sobre la materia : “Artículo 33. Todas las entidades públicas que hayan adquirido inmuebles a cualquier título o que los adquieran en lo sucesivo, también a cualquier título, deberán aplicarlos a los fines para los cuales fueron adquiridos. En el acto de adquisición se incluirá en forma expresa el fin para el cual fueron adquiridos los inmuebles. Las entidades públicas dispondrán de un término máximo de cinco (5) años contados desde la fecha de publicación de esta ley o a partir de la fecha de la adquisición del bien, según el caso, para cumplir con esta obligación. Si así no lo hicieren, deberán enajenarlos a más tardar a la fecha de vencimiento del término anterior”(la negrilla no es del texto original). En síntesis, las entidades estatales disponen de cinco (5) años después de la

adquisición de un bien inmueble, para aplicarlo al fin para el cual fue adquirido; si no lo hacen, deben enajenarlo al vencimiento de dicho plazo. Sin embargo, tal enajenación debe ser en la modalidad de venta, interpretando la norma anterior de manera armónica con el artículo 14 del decreto 855 de 1994, reglamentario de la ley 80 de 1993 en materia de contratación directa, el cual conservó la noción de desafectación de bienes, tanto muebles como inmuebles, de las entidades estatales, ya que dispuso que éstas pueden dar en venta bienes de su propiedad “que no requieran para su servicio”, sea a través del sistema de martillo o remate, si la ley prevé este sistema, sea por los procedimientos de selección establecidos en la citada ley. El citado artículo 14 establece lo siguiente: “Las entidades estatales previstas en el artículo 2º de la ley 80 de 1993, podrán dar en venta bienes de su propiedad que no requieran para su servicio, a través del sistema de martillo en los eventos en que la ley prevea la venta por martillo o remate; en los demás casos la venta de bienes de las entidades estatales se sujetará a los procedimientos de selección previstos en el artículo 24 de la ley 80 de 1993 y en este artículo. Para celebrar contratos de menor cuantía cuyo objeto sea la enajenación de bienes de propiedad de las entidades estatales, éstas invitarán previamente a presentar propuestas, para lo cual publicarán un aviso durante por lo menos dos días en lugares de la entidad visible al público. Cuando el valor de los elementos objeto de la venta de menor cuantía supere doscientos cincuenta (250) salarios mínimos

legales mensuales, la invitación se publicará en un medio de comunicación de amplia circulación en el lugar donde se efectúe la venta. Parágrafo.- Para efectos de determinar el procedimiento de selección que debe seguirse para la venta de bienes de propiedad de las entidades estatales, el respectivo representante legal o su delegado deberá ordenar y obtener un avalúo comercial de los mismos, que permita establecer su valor unitario o monto total para venta de lotes, según mejor convenga a los intereses de la entidad. Con base en dicho avalúo se establecerá el valor mínimo por el cual se podrán vender los bienes” (negrillas no son del texto original). El artículo siguiente, el 15, del decreto 855 de 1994 dispone que para efectos de la venta o adquisición de inmuebles, las entidades estatales deben solicitar un avalúo, para tenerlo como base de la negociación y que el mismo debe ser realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a solicitud de la entidad, lo cual fue complementado por el artículo 27 del decreto ley 2150 de 1995, o decreto anti-trámites, en el sentido de que puede ser efectuado también “por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado”, sin que se exija que ésta se encuentre autorizada por una lonja de propiedad raíz, pues esta exigencia fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-492 del 26 de septiembre de 1996. En síntesis, si una entidad estatal va a desprenderse de algún bien que ya no requiere para su servicio, debe solicitar un avalúo comercial del mismo y utilizar para su enajenación, el tipo contractual de la compraventa, mediante la

modalidad del martillo o remate, si la ley prevé este sistema, o los procedimientos contemplados en el artículo 24 de la ley 80 de 1993, vale decir, el general de licitación pública o el excepcional de contratación directa, si respecto de este último, se presenta alguno de los casos que lo admiten, como por ejemplo, que se trate de un contrato de menor cuantía, en cuyo caso se debe observar el trámite de la invitación pública establecido en el inciso segundo del artículo 14 del decreto 855 de 1994, o que sea un contrato interadministrativo (lit. a y c, num. 1º, art. 24 ley 80 /93).). Por consiguiente, no sería admisible utilizar el tipo contractual de la donación en la situación planteada, así fuera a realizarse en beneficio de otra entidad estatal, por cuanto existe una norma especial, el artículo 14 del decreto 855 de 1994, que establece concretamente que en el evento de desafectación de bienes de las entidades oficiales, esto es, bienes que éstas ya no requieran para su servicio, se debe acudir al contrato de venta y no a otro. 1.3 La enajenación de bienes nacionales. El artículo 150 numeral 9º de la Constitución Política atribuye al Congreso la función de conceder autorizaciones al gobierno, por medio de ley, para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. La enajenación a la cual se refiere la norma mencionada, como institución por medio de la cual se transmite el dominio a otro de una cosa o algún derecho sobre ella, comprende tanto la modalidad a título oneroso como la a título gratuito, por cuanto la norma no establece ninguna distinción. Además, no está

supeditada al cambio de destinación del respectivo bien público para un fin diferente a aquel para el cual fue adquirido. Así las cosas, el segundo interrogante de la consulta, enfocado de manera general a las donaciones entre entidades estatales, si se entiende referido a la enajenación de bienes nacionales, como sería el caso de bienes de la NaciónMinisterio de Defensa Nacional a favor del establecimiento público Instituto de Casas Fiscales del Ejército, será viable en los términos prescritos por el numeral 9º del artículo 150 de la Constitución Política. En estos casos, por tratarse de la enajenación de un bien de la Nación corresponderá al Presidente de la República otorgar la correspondiente escritura pública, salvo que él delegue expresamente en uno de sus ministros.

2. LA SALA RESPONDE : 2.1 La donación o cesión a título gratuito de bienes inmuebles de la NaciónMinisterio de Defensa Nacional, respecto de los cuales se ha producido la situación de la desafectación por cuanto éste no los requiere para su servicio, al Instituto de Casas Fiscales del Ejército, no es viable jurídicamente con base en el artículo 14 del decreto 855 de 1994 en donde se dispone que, ante tal situación, los bienes pueden ser enajenados por las entidades estatales solamente mediante el contrato de venta. 2.2 Sin embargo, si el respectivo contrato de enajenación de bienes nacionales ha sido autorizado por el Congreso conforme al artículo 150 numeral 9º de la Constitución Política, es viable la celebración del contrato de donación, a que se refiere la consulta, entre la Nación - Ministerio de Defensa Nacional y el Instituto de Casas Fiscales del Ejército. Para tal fin, el Presidente de la

República otorgará la respectiva escritura pública. Transcríbase al señor Ministro de Defensa Nacional. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

CESAR HOYOS SALAZAR LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala