CE-SC-RAD1999-N1227

NORMAS TRIBUTARIAS DE EXENCIÓN - Interpretación restrictiva / GASTOS DE REPRESENTACIÓN DE FISCALES DELEGADOS - No constituyen rentas exentas Las normas de exención de impuestos o contribuciones, por constituir una excepción al principio general de tributación de algún gravamen, son de interpretación restrictiva, de manera que se aplican solamente a los sujetos o a los eventos que expresamente hayan sido mencionados en la norma, sin que sea posible hacer una interpretación extensiva o analógica para englobar personas o situaciones similares que se beneficien de la exención. De igual manera, las enumeraciones que contemplan las normas tributarias de exención, deben ser consideradas como taxativas, y no pueden ser incorporadas a ellas otras expresiones, así fueran justificadas por razones de vecindad jurídica o funcional. En consecuencia, es preciso deducir que la norma comprendida en el numeral 7º del artículo 206 del Estatuto Tributario, ha de ser interpretada de manera restrictiva y en forma taxativa, en cuanto a la enumeración de servidores públicos que contiene. Al analizar su texto, resulta claro que no comprendió a los fiscales delegados de la Fiscalía General de la Nación, por la sencilla razón de que esta institución se creó con posterioridad y mal podía referirse a ella. Los fiscales a que alude la norma, son los que en el momento de su adopción, se llamaban así y pertenecían al ministerio público. NOTA DE RELATORIA. Autorizada su publicación con oficio 0642 del 2 de noviembre de 1999. FISCALES DEL MINISTERIO PUBLICO - Destinatarios de la norma de

exención / NORMA TRIBUTARIA DE EXENCIÓN - Características / GASTOS DE REPRESENTACÓN DE FISCALES DELEGADOS - No constituyen renta exenta Eran los fiscales del ministerio público los destinatarios de la norma y por ende, de la exención, sin que sea dable extender el concepto a otros servidores públicos, como lo serían los hoy denominados fiscales delegados de la Fiscalía General de la Nación, pues éstos no podían quedar cobijados por la norma por no existir al momento de su expedición y no haber sido incluidos en una reforma posterior, como sí lo han sido otras categorías de servidores públicos. Además, pretender integrarlos a la norma sería atribuir a ésta un carácter extensivo que no tiene, dado su alcance restringido, por tener la connotación de ser una norma exceptiva. NOTA DE RELATORIA. Autorizada su publicación con oficio 0642 del 2 de noviembre de 1999.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).- Radicación número: 1227

Actor: MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO

Referencia: GASTOS DE REPRESENTACION. Fiscalía General de la Nación.

Los de los Fiscales Delegados no constituyen rentas exentas del impuesto sobre la renta y complementarios. El señor Ministro de Justicia y del Derecho, doctor Rómulo González Trujillo, a solicitud del señor Fiscal General de la Nación, formula a la Sala la siguiente

consulta : “ Los gastos de representación, recibidos por los Fiscales Delegados ante las diferentes autoridades judiciales, son rentas de trabajo exentas, es decir, les resulta aplicable la disposición contenida en el numeral 7º del artículo 206 del Estatuto Tributario?”.

1. CONSIDERACIONES 1.1 La creación de la Fiscalía General de la Nación en la Constitución de

1991. Una de las reformas fundamentales introducidas por la Constitución Política de 1991 fue la creación de la Fiscalía General de la Nación, para implementar el sistema acusatorio en materia penal en el país, tomando como modelo el establecido en los Estados Unidos, aunque con algunas diferencias sustanciales, como la pertenencia a la rama judicial del poder público (arts. 116 y 249 inciso tercero) y la facultad de dictar medidas de aseguramiento e incluso resolución de acusación, contra personas sindicadas de delitos (art. 250 num. 1º y 2º).

El artículo 249 de la Carta establece que la Fiscalía General de la Nación dispone de autonomía administrativa y presupuestal y que está integrada por el Fiscal General, los fiscales delegados y los demás funcionarios que determine la ley, lo cual fue reiterado por el artículo 1º del decreto 2699 de 1991, que constituye el Estatuto Orgánico de esa entidad especial. La misión de la Fiscalía consiste, de acuerdo con el artículo 250 de la Constitución, en “investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes”, con excepción de los que son de competencia de la justicia penal militar. El Código de Procedimiento Penal, en el artículo 118, prevé, dentro de la

composición de la Fiscalía General de la Nación, la existencia de los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia, los tribunales superiores de distrito, los jueces penales de circuito, los jueces de menores, los jueces penales municipales y promiscuos, establece que “los fiscales delegados están organizados en unidades de fiscalía a nivel local, distrital, regional y nacional” y precisa que “los directores de todos los niveles tendrán igualmente la calidad de fiscales delegados”. Los artículos 123, 125 y 127 del mismo Código fijan la competencia de los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia; los tribunales superiores de distrito; y los jueces de circuito, municipales y promiscuos. La consulta se contrae a determinar si los gastos de representación que reciben los fiscales delegados constituyen rentas exentas del impuesto sobre la renta y complementarios, en los términos del numeral 7º del artículo 206 del Estatuto Tributario, el cual conviene entonces, analizar. 1.2 El numeral 7º del artículo 206 del Estatuto Tributario. El Estatuto Tributario (decreto ley 624 de 1989), contiene las normas referentes al impuesto sobre la renta y complementarios, en el Libro Primero, y dentro del Capítulo VII de éste, dedicado a las rentas exentas, se encuentra el artículo 206, cuyo numeral 7º es el que motiva la consulta. Esta norma prescribe, en la actualidad, lo siguiente: “Rentas de trabajo exentas.- Están gravados con el impuesto sobre la renta y complementarios la totalidad de los pagos o abonos en cuenta

provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria, con excepción de los siguientes: (…)

7. Los gastos de representación que perciban en razón a la naturaleza de las funciones que desempeñan, el Presidente de la República, los ministros del despacho, los senadores, representantes y diputados, los magistrados de la rama jurisdiccional del poder público y sus fiscales, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, el Registrador Nacional del Estado Civil, los jefes de departamento administrativo, los superintendentes, los gobernadores y secretarios departamentales de gobernaciones, los contralores departamentales, los alcaldes y secretarios de alcaldías de ciudades capitales de departamento, los intendentes y comisarios, los consejeros intendenciales y los rectores y profesores de universidades oficiales. Secretarios generales, subsecretarios generales y secretarios generales de las comisiones constitucionales y legales del Congreso de la República.

En este caso se considera gastos de representación el cincuenta por ciento (50%) de sus salarios. En el caso de los Magistrados de los Tribunales y de sus Fiscales, se considerará como gastos de representación exentos un porcentaje equivalente al cincuenta por ciento (50%) de su salario. Para los Jueces de la República el porcentaje exento será del veinticinco por ciento (25%) sobre su salario. En el caso de los rectores y profesores de universidades oficiales, los gastos de representación no podrán exceder del cincuenta por ciento (50%) de su salario” (negrillas no son del texto original). Esta norma, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 3º del decreto ley 624 de

1989, sustituyó el numeral 7º del artículo 35 de la ley 75 de 1986 que establecía la exención. Cabe observar que la norma citada fue modificada en dos ocasiones, y ello con posterioridad a la expedición de la Constitución de 1991, para incluir nuevos grupos de servidores públicos como beneficiarios de la exención, sin que lo haya sido respecto de los fiscales delegados de la Fiscalía General de la Nación. Es así como el artículo 276 de la ley 223 de 1995 extendió la exención a los contralores distritales y municipales de capitales de departamento, en los mismos términos de lo preceptuado para los alcaldes y secretarios de Alcaldías de ciudades capitales de departamento. Adicionalmente, la inclusión de los secretarios de las Cámaras legislativas y sus Comisiones fue establecida por el artículo 20 de la ley 488 de 1998. De otra parte, resulta oportuno precisar que la mención de los intendentes, los comisarios y los consejeros intendenciales, que hace la norma, quedó derogada por el artículo 309 de la Constitución de 1991 que erigió en departamentos las antiguas intendencias y comisarías. Ahora bien, en la consulta se plantea la cuestión de saber si, por vía de interpretación jurídica, se podría entender que los fiscales delegados de la Fiscalía General de la Nación, pese a haber sido creados con posterioridad a la aludida norma, esto es, por disposición de la Constitución de 1991, se encuentran amparados por la exención, para lo cual interesa examinar el carácter restrictivo de las normas de exención. 1.3 Las normas tributarias de exención son de interpretación restrictiva.

Las normas de exención de impuestos o contribuciones, por constituir una excepción al principio general de tributación de algún gravamen, son de interpretación restrictiva, de manera que se aplican solamente a los sujetos o a los eventos que expresamente hayan sido mencionados en la norma, sin que sea posible hacer una interpretación extensiva o analógica para englobar personas o situaciones similares que se beneficien de la exención. De igual manera, las enumeraciones que contemplan las normas tributarias de exención, deben ser consideradas como taxativas, y no pueden ser incorporadas a ellas otras expresiones, así fueran justificadas por razones de vecindad jurídica o funcional. En consecuencia, es preciso deducir que la norma comprendida en el numeral 7º del artículo 206 del Estatuto Tributario, ha de ser interpretada de manera restrictiva y en forma taxativa, en cuanto a la enumeración de servidores públicos que contiene. Al analizar su texto, resulta claro que no comprendió a los fiscales delegados de la Fiscalía General de la Nación, por la sencilla razón de que esta institución se creó con posterioridad y mal podía referirse a ella. Los fiscales a que alude la norma, son los que en el momento de su adopción, se llamaban así y pertenecían al ministerio público. En efecto, el artículo 142 de la anterior Constitución preceptuaba en su primer inciso, lo siguiente: “El ministerio público será ejercido bajo la suprema dirección del gobierno, por un procurador general de la nación, por los fiscales de los tribunales superiores de distrito y por los demás fiscales que designe la ley” (negrillas no son del texto original). Eran los fiscales del ministerio público los destinatarios de la norma y por ende,

de la exención, sin que sea dable extender el concepto a otros servidores públicos, como lo serían los hoy denominados fiscales delegados de la Fiscalía General de la Nación, pues éstos no podían quedar cobijados por la norma por no existir al momento de su expedición y no haber sido incluidos en una reforma posterior, como sí lo han sido otras categorías de servidores públicos. Además, pretender integrarlos a la norma sería atribuir a ésta un carácter extensivo que no tiene, dado su alcance restringido, por tener la connotación de ser una norma exceptiva. De otra parte, los tres argumentos que esgrime la Fiscalía en la consulta, para buscar que tales funcionarios sean amparados por la exención, no son jurídicamente admisibles. En primer lugar, no sería factible asimilar los fiscales delegados a los magistrados y jueces beneficiarios de la exención, en cuanto que ésta se concede, conforme establece la norma, “en razón a la naturaleza de las funciones que desempeñan” algunos funcionarios, puesto que la lista de éstos es taxativa, y no se puede tampoco pretender que en la medida en que los fiscales administran justicia, se entenderían comprendidos dentro de la mención que trae la norma, de los magistrados de los tribunales y los jueces de la República, pues éstos son distintos de aquellos, en cuanto a sus funciones y ubicación dentro de la rama judicial. Conforme al principio enunciado en el artículo 121 de la Constitución, cada denominación de cargos conlleva una función bien particular, bien específica, y no es comprensiva de cargos similares.

En segundo término, no sería posible aplicar la exención a los fiscales delegados de la Fiscalía, por el hecho de que, de acuerdo con el artículo transitorio 2 del decreto 2699 de 1991, la Fiscalía General de la Nación debía incorporar el personal procedente de las fiscalías de los juzgados superiores, penales del circuito, superiores de aduana y de orden público, puesto que la exención estaba dirigida a los fiscales del ministerio público, no a los de una institución distinta. Finalmente, no resulta de recibo el argumento de la identidad de asignaciones salariales, existente entre los fiscales delegados y los magistrados y jueces ante los cuales actúan, puesto que la exención no está fundada sobre la equivalencia de remuneraciones sino sobre una lista taxativa de funcionarios públicos.

2. LA SALA RESPONDE : En el caso de la Fiscalía General de la Nación, los gastos de representación recibidos por los Fiscales Delegados ante las diferentes autoridades judiciales, no constituyen rentas de trabajo exentas, por cuanto no hay norma especial que así lo prevea y no les es aplicable el numeral 7º del artículo 206 del Estatuto

Tributario. Transcríbase al señor Ministro de Justicia y del Derecho. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA CESAR HOYOS SALAZAR Presidente de la Sala

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS

JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala