CE-SC-RAD1999-N1235

MUNICIPIOS PRODUCTORES DE HIDROCARBUROS - No son beneficicarios del impuesto de transporte / IMPUESTO DE TRANSPORTE POR OLEODUCTOS Y GASODUCTOS - No se puede distribuir cuando no exista beneficiario legal / COMISION NACIONAL DE REGALIAS - Al producto del impuesto de transporte de hidrocarburos, por ahora no le puede dar destinación alguna El oleoducto Cichimene - Apiay atraviesa exclusivamente la jurisdicción de municipios productores de hidrocarburos y por consiguiente no existen municipios no productores beneficiarios del impuesto de transporte. Sin embargo, la ausencia de beneficiario - dada la imposibilidad de distribuir el producto del impuesto de transporte, por la razón anotada - no implica, en caso alguno, que los propietarios de crudo o gas ( sujetos pasivos del gravamen ) que transportan los recursos naturales ( hecho generador del impuesto ) estén exonerados de pagar el impuesto, pues él se causa por la sola circunstancia de conducirlos. Al producto del impuesto de transporte que no es posible distribuir por inexistencia del beneficiario legal y respecto del cual la Comisión Nacional de Regalías nada puede disponer por la razón ya mencionada , pero que se mantiene en poder del Fondo en calidad de depósito, a juicio de la Sala no se le podrá dar destinación alguna, sin que medie ley especial al respecto, en consideración, no solo a la cesión que se hizo de tal gravamen en favor de los municipios, lo que impide reembolsar su producto a la Nación, sino porque según el artículo 345 constitucional “…no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el congreso, las asambleas departamentales o por los concejos

distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. Es así como, en desarrollo de los principios de legalidad del tributo y del gasto, hasta tanto el legislador - por cuyo mandato se cedió el impuesto en favor de los municipios no productores-, no disponga lo pertinente en lo relacionado con su destinación, no podrá efectuarse erogación alguna con cargo a los recaudos originados en el transporte por oleoductos o gasoductos . Como corolario de lo expuesto la servidumbre, que implica el tendido de los tubos de los oleoductos y gasoductos pierde, toda relevancia en el caso consultado, pues este derecho actúa como criterio de liquidación del impuesto de transporte en el caso de los municipios no productores, sobre cuyas jurisdicciones no pesa tal gravamen por la potísima razón de que no los atraviesan las tuberías.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 0873 del 27 de diciembre de 1999

IMPUESTO DE TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS - Características En estas condiciones, de la preceptiva reseñada, especialmente de los artículos 26 y 19 de la ley 141 de 19994, se deduce para el asunto materia de la consulta, lo siguiente: a) El impuesto de transporte, como carga económica, surge del poder impositivo del Estado, que el legislador ejerce de manera libre; b) La naturaleza del impuesto tiene en cuenta la operación de los oleoductos o gasoductos en el transporte de los productos ( hecho impositivo ). La obligación de pagarlo ( sujetos pasivos) se origina del hecho previsto en la ley, cumplido el

cual, se causa indefectiblemente el impuesto; c) El impuesto fue cedido por el Estado - propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables - a los municipios no productores. por cuya jurisdicción atraviese el ducto; d) Como tal impuesto tiene señalada en el reglamento una destinación especial, no puede ser distribuido entre otros beneficiarios, lo que descarta de plano toda posibilidad de participación de los municipios productores en él; e) Por lo mismo los criterios de liquidación del impuesto - volumen y kilometraje ( base gravable ) - resultan inaplicables; f) La Comisión Nacional de Regalías no tiene disponibilidad alguna respecto de los recursos provenientes del impuesto de transporte aludido, pues tales recaudos ingresan al Fondo sólo a título de depósito y, por consiguiente, no pueden ser considerados en ningún caso como recursos propios del mismo.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 0873 del 27 de diciembre de 1999

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE

Santafé de Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1.996) Radicación número: 1235

Actor: DIRECTOR GENERAL DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION Referencia Impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos.

Municipios no productores. El señor Director General del Departamento Nacional de Planeación consulta a la Sala acerca de la forma como debe distribuirse el producido del impuesto de

transporte de oleoductos o gasoductos, cuando estos atraviesan exclusivamente municipios productores de hidrocarburos. Así mismo, indaga si dicho impuesto debe repartirse entre los municipios afectados por la servidumbre de tránsito, o se debe utilizar otra fórmula diferente para hacer la distribución, solicitando se especifique, en este último caso, cuál sería la regla para efectuar el reparto. Destaca al efecto los preceptos relacionados con el establecimiento del impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos, la cesión que el legislador dispuso del mismo en favor de los municipios no productores “cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos en proporción al volumen y al kilometraje”, y ejemplifica la situación fáctica con el caso el oleoducto Cichimene - Apiay, que se encuentra en jurisdicción de municipios productores de hidrocarburos, situación que hace necesario establecer el destino final del producto del impuesto. Antecedentes constitucionales La Constitución Política impone al Estado - y a todas las personas - la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación ( art. 8° ). A su vez los artículos 79 y 80, que hacen parte del capítulo de los derechos colectivos y del ambiente, consagran el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente y de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Igualmente al Estado le corresponde prevenir y controlar los factores de deterioro

ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Las obligaciones del Estado social de derecho señaladas no constituyen una simple formulación, sino que responden a una filosofía jurídico política - con indudable valor normativo -, basada en la dignidad de la persona humana y en la prevalencia del interés general, que importa regulaciones expresas del legislador y prestaciones concretas por la administración, para realizar los postulados del modelo adoptado por la Carta, la que también tienen prevé, de una parte, limitaciones a los derechos en aras del interés general, como ocurre con el de propiedad, definido como una función social a la que es inherente una función ecológica ( art. 58 ), y, de otra, deberes - a cargo de las personas - de proteger los recursos naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano ( 95.8 ). De otro lado, la Constitución declara al Estado propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables y le ordena intervenir, por mandato de la leyentre otros asuntos -, en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo, para - además de varios fines - garantizar la preservación de un ambiente sano ( art. 334 ). El plan nacional de desarrollo deberá contar con una estrategia y orientación de política ambiental ( art. 339 ) . Finalmente, la normativa constitucional - art. 360 - atribuye a la ley la facultad de determinar las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así como los derechos de las entidades territoriales. Además estatuye que “ los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten

explotaciones de recursos naturales no renovables (…) tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones”. La actividad de explotación y transporte de los recursos naturales no renovables está sometida a varias cargas, como son las regalías, las compensaciones y los impuestos, uno de los cuales, el de transporte, es materia de la consulta. Antecedentes legales El impuesto de transporte 1 por oleoductos fue establecido por ley 37 de 1931, cuyo artículo 42 dispuso: “Establécese un impuesto de transporte por oleoductos de uso público igual al dos y medio por ciento (2 ½ por 100) del valor resultante de multiplicar el número de barriles transportados por la tarifa vigente para cada oleoducto. Este impuesto se cobrará por trimestres vencidos.” Posteriormente, el Código de Petróleos, Decreto 1056 de 1953, en su artículo 52, ordenó que todos los oleoductos que se construyan a partir del 7 de octubre de 1952 pagarán un impuesto del 6% del valor resultante de multiplicar el número de barriles transportados por la tarifa vigente para cada oleoducto…”. Para el transporte del petróleo que pueda hallarse en la cima de la cordillera oriental el impuesto se fijó en el 4%. Esta norma fue modificada por el artículo 17 del Decreto 2140 de 1955 en el sentido de reducir el monto del impuesto al 2% “para los oleoductos que se construyan con destino al transporte de productos provenientes de las concesiones situadas en la región oriental”2. Posteriormente se expidió la Ley 141 de 1994 que dispuso en el artículo 26 :

“Parág. El impuesto de transporte por todos lo oleoductos y gasoductos estipulados en los contratos y normas vigentes, incluyendo los de Ecopetrol, será cedido a las entidades territoriales. “Este se cobrará por trimestres vencidos y estará a cargo del propietario del crudo o del gas, según sea del caso, e ingresará en calidad de depósito al Fondo Nacional de Regalías. El recaudo se distribuirá entre los municipios no productores cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos en 1 La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de abril 23 de 1993, Rad. 3023, efectuó un denso estudio de la evolución del impuesto de transporte. 2 Esta es una norma expedida al amparo del estado de sitio -como entonces se denominaba-, pero adoptada . como legislación permanente en el artículo 32 de la Ley 10 de 1961 proporción al volumen y al kilometraje. La Comisión Nacional de Regalías hará la distribución.” Mediante el Decreto 1747 de 1995, reglamentario de la ley 141 de 1994, se dispuso que el producto del impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos, recibido a título de depósito, sería redistribuido por la Comisión Nacional de Regalías. En cuanto a la cesión del impuesto, ordenada en la ley en cita, y a los destinatarios de su importe, ordenó tal precepto : “ Artículo 19. Parágrafo 1º. De conformidad con el parágrafo del artículo 26, de la Ley 141 de 1994, los recursos

provenientes del impuesto de transporte por oleductos y gasoductos serán cedidos a las entidades territoriales. En consecuencia, el Ministerio de Minas y Energía Dirección General de Hidrocarburos efectuará trimestralmente las liquidaciones, para ser distribuidos entre los municipios no productores cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos en proporción al volumen y al kilometraje, para uso exclusivo con destino a inversión, en los términos del Artículo 15 de la Ley 141 de 1994. “(…) “En los términos del parágrafo del Artículo 55 de la Ley 145 de 1994, para la distribución del impuesto de transporte, se considera como municipio no productor 3, aquél en que se exploten menos de siete mil quinientos (7.500) barriles de hidrocarburos promedio mensual diario.” La Corte Constitucional, sin perder de vista que se refiere al impuesto de transporte, al pronunciarse acerca de la exequibilidad del artículo 26 de la ley 141 de 1994, en el aparte relacionado con la locución “no productores” que allí aparece, señaló : “ La Corte estima que la norma parcialmente acusada se ubica precisamente en la hipótesis de la compensación, consagrada en favor de los municipios no productores, que por tanto no perciben nada por concepto de regalías, ni son necesariamente puertos fluviales o marítimos pero que, en todo caso, deben soportar el transporte de los recursos naturales mencionados en cuanto por su territorio pasan los gasoductos y oleductos, con las consiguientes molestias y riesgos. Se trata, en última,

3 El art. 55 de la ley 141 de 1994, relativo a la reasignación de regalías y compensaciones, señala que para estos efectos “se considera como municipio productor aquel en que se exploten mas de siete mil quinientos (7.500) barriles promedio mensual diario. de una forma equitativa de retribuir al municipio no productor un aporte que hace y que de otro modo no sería compensado. “Como se trata de un impuesto creado a favor de la Nación, pero cedido por ésta en virtud de ley, no se está en presencia de una participación de los municipios en ingresos corrientes de la Nación, por lo cual, en cuanto a su distribución, no son aplicables las reglas contempladas por el artículo 357 de la Carta. “(…) “Conclusiones “Todo lo anterior indica, en primer lugar, que el legislador gozaba de facultades para estipular que los recursos provenientes del impuesto fueran distribuidos entre los municipios no productores de gas y petróleo cuando hubieren sido afectados por el transporte de recursos materia de explotación a lo largo de oleoductos y gasoductos existentes en el territorio nacional. “Para la Corte ha quedado establecido satisfactoriamente que no se trataba de una distribución de regalías por cuanto el supuesto de la norma cuestionada es precisamente el de que los municipios favorecidos no tienen derecho a la participación en ellas por no ser productores de los minerales de que se trata. “Además, habiéndose cedido el impuesto a los fiscos municipales, es claro también que los ingresos respectivos no tienen la calidad de ingresos corrientes de la Nación y, por

tanto, no deben ser repartidos entre los municipios colombianos según los criterios del artículo 357 de la Constitución. Esta norma, en consecuencia, no ha sido violada.” Esta apreciación de la Corte resalta cómo la finalidad del impuesto es no sólo precaver los riesgos potenciales generados con el transporte de los hidrocarburos, sino también procurar la protección del medio ambiente necesariamente afectado con las obras de conducción. El caso concreto El oleoducto Cichimene - Apiay atraviesa exclusivamente la jurisdicción de municipios productores de hidrocarburos y por consiguiente no existen municipios no productores beneficiarios del impuesto de transporte. Sin embargo, la ausencia de beneficiario - dada la imposibilidad de distribuir el producto del impuesto de transporte, por la razón anotada - no implica, en caso alguno, que los propietarios de crudo o gas ( sujetos pasivos del gravamen ) que transportan los recursos naturales ( hecho generador del impuesto ) estén exonerados de pagar el impuesto, pues él se causa por la sola circunstancia de conducirlos. En estas condiciones, de la preceptiva reseñada, especialmente de los artículos 26 y 19 - transcritos parcialmente - se deduce para el asunto materia de la consulta, lo siguiente: a) El impuesto de transporte, como carga económica, surge del poder impositivo del Estado, que el legislador ejerce de manera libre. b) La naturaleza del impuesto tiene en cuenta la operación de los oleoductos o gasoductos en el transporte de los productos ( hecho impositivo ). La obligación de pagarlo ( sujetos pasivos) se origina del hecho previsto en la ley, cumplido el cual, se causa indefectiblemente el impuesto.

c) El impuesto fue cedido por el Estado - propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables - a los municipios no productores. por cuya jurisdicción atraviese el ducto. d) Como tal impuesto tiene señalada en el reglamento una destinación especial 4, no puede ser distribuido entre otros beneficiarios, lo que descarta de plano toda posibilidad de participación de los municipios productores en él. e) Por lo mismo los criterios de liquidación del impuesto - volumen y kilometraje ( base gravable ) - resultan inaplicables. f) La Comisión Nacional de Regalías no tiene disponibilidad alguna respecto de los recursos provenientes del impuesto de transporte aludido, pues tales recaudos ingresan al Fondo sólo a título de depósito y, por consiguiente, no pueden ser considerados en ningún caso como recursos propios del mismo Ahora bien, al producto del impuesto de transporte que no es posible distribuir por inexistencia del beneficiario legal y respecto del cual la Comisión Nacional de Regalías nada puede disponer por la razón ya mencionada , pero que se mantiene en poder del Fondo en calidad de depósito, a juicio de la Sala no se le podrá dar destinación alguna, sin que medie ley especial al respecto, en 4 La Corte Constitucional en sentencia 036 de 1996, sostiene que el art. 26 de la ley 141 de 1994 al señalar como beneficiarios del impuesto a los municipios no productores no consagró una renta de destinación específica. consideración, no solo a la cesión que se hizo de tal gravamen en favor de los municipios, lo que impide reembolsar su producto a la Nación, sino porque según el artículo 345 constitucional “…no podrá hacerse ningún gasto público que no

haya sido decretado por el congreso, las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. Es así como, en desarrollo de los principios de legalidad del tributo y del gasto, hasta tanto el legislador - por cuyo mandato se cedió el impuesto en favor de los municipios no productores-, no disponga lo pertinente en lo relacionado con su destinación, no podrá efectuarse erogación alguna con cargo a los recaudos originados en el transporte por oleoductos o gasoductos . Como corolario de lo expuesto la servidumbre, que implica el tendido de los tubos de los oleoductos y gasoductos pierde, toda relevancia en el caso consultado, pues este derecho actúa como criterio de liquidación del impuesto de transporte en el caso de los municipios no productores, sobre cuyas jurisdicciones no pesa tal gravamen por la potísima razón de que no los atraviesan las tuberías. Finalmente, como quiera que la base gravable - kilometraje y volumen - la señaló el legislador - artículo 26 de la ley 141 de 1994 - y con fundamento en estas y otras variables se adoptó la fórmula para distribuir el impuesto, no es posible, por vía de interpretación, establecer otros criterios o parámetros, decisión de estricta reserva legal. La Sala responde El impuesto de transporte por oleoductos o gasoductos está establecido a favor de los municipios no productores. En consecuencia, no es posible distribuirlo cuando los ductos que transportan los hidrocarburos atraviesan exclusivamente municipios que están definidos, conforme a la ley, como productores, los cuales

gozan de otro tipo de beneficios. La destinación final del impuesto en mención y los criterios para su liquidación son materias reservadas al legislador. Transcríbase al señor Director General del Departamento Nacional de Planeación y envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Luis Camilo Osorio Isaza César Hoyos Salazar Presidente de la Sala (Pasan firmas) Flavio Augusto Rodríguez Arce Augusto Trejos Jaramillo Elizabeth Castro Reyes Secretaria de la Sala